档案开放程序规制构建的主体及权责探析

    贺军+李扬新

    

    摘要：档案开放程序规制构建四个基本要素中，确认档案开放主体是关键一步。明确主体构成及责任主体权责是构建档案开放监督与责任追究机制的基础。本文分析了档案开放责任主体和权利主体，重点对档案形成及保密机构、国家档案馆、授权的档案形成单位及档案行政管理机构等档案开放责任主体的权责进行了探讨。

    关键词：档案开放程序规制开放主体开放权责

    Abstract： The four basic elements of procedure regulation on access to archives， confirming the sub？ jects on access to archives is the key step. Clearing subject constitution，powers and responsibilities of all subjects is basic to structuring legal responsibilities on access to archives. The paper analyses the sub？ ject for responsibility and right， and studies promi？ nently on the powers and responsibilities of the re？ sponsibility agencies， such as the archives creating agencies， national security agencies，the national ar？ chives，authorizedarchivescreatingagencies，ar？ chives administration agencies.

    Keywords：Access to archives； Procedure regula？ tion； Subjects on access to archives； Powers and re？ sponsibilities on access to archives

    “档案开放程序规制，就是围绕档案开放程序开展法制建设，即对档案开放任务进行有效分解，对档案开放全过程各环节的权责严格落实，依据法定程序行使档案开放职权，履行开放责任，并依托监督机构对档案开放行为进行有效监督，从而保障档案开放工作依法实施和有序开展”。[1]档案开放程序规制构建是将档案法从“实体法”向“程序法”推进的努力尝试，包含主体及权责、客体及类别、流程及方法、监督及追究四个基本要素。档案开放流程设计是连接主体和客体的核心要素，也是开放监督和责任追究的前提条件，因此，笔者首先完成了对此要素的研究。[2]

    档案开放是一个较为庞大的社会工程，其顺利开展是多个主体共同作用的结果。梳理参与其中的各个主体，理顺主体之间的相互关系，厘清责任主体各自的权责，是档案开放程序规制构建无法回避的重要任务。法国学者法约尔曾指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任。”[3]档案开放主体权责，主要是指承担档案开放职责或任务的公权机构的权力与责任，即有权力就必有责任，有时权力就是责任。本文在探讨其主体构成的基础上，重点探讨相关责任主体的权责。

    一、档案开放中的主体构成

    档案开放中的主体主要分为两类：一是履行开放责任、实施档案开放职权的公权机构，称之为档案开放责任主体，二是依法享有档案开放权益的当事人及其他参与人，称之为档案开放权利主体。

    （一）责任主体

    依据完整的档案开放程序及规范的档案开放流程，档案开放任务须由多个责任主体共同合作才能顺利开展。按照档案开放决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调以及权力与责任相一致的原则，责任主体应由以下机构组成：

    1.档案形成机构。档案形成机构是指根据《中华人民共和国档案法》（简称《档案法》）等相关规定，把本单位形成的需要长久保存的档案定期移交给同级国家档案馆的各级各类组织机构，包括党政机关、团体、国有企业及相关事业单位等。档案形成机构作为开放档案的源头，最了解自身业务工作的内容性质，熟悉自身业务范围的发展状况，最能够掌握档案保密的关键部分，是准确判断档案是否应予开放的关键，是重要的档案开放责任主体。

    2.国家档案馆。中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责收集、整理、保管各分管范围内的档案，并提供利用服务。各级各类国家档案馆作为集中保存国家档案的基地，与各档案形成部门和档案开放当事人直接发生联系，无疑是档案开放最核心的责任主体。

    3.授权的档案形成单位。授权的档案形成单位是由国家档案行政管理机构授权，由单位自行永久保管和利用档案的机构，因此也应由其负责承担本单位档案开放的全部责任。例如：根据我国外交工作的特殊需要，国家档案局授权由外交部自行管理其档案，并设置了外交部档案馆。

    4.国家保密机构。国家保密机构享有秘密文件范围的认定、密级的确认及保密期限的确定等权力，因此在“涉密”档案的解密工作中应承担部分责任，成为档案开放责任主体之一。

    5.档案行政管理机构。各级档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业、事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。档案行政管理机构对档案开放工作拥有监督权和指导权，因此在档案开放工作中，承担较为重要的监督指导责任。

    （二）权利主体

    档案开放权利主体是指与档案开放行为有法律上的利害关系，以自己名义参与档案开放利用程序的当事人以及依法享有知情权、表达权、参与权和监督权的其他参与人。虽然档案开放程序重在强化责任单位的职责，但是离开权利主体的积极参与，档案开放就会成为档案机构、档案形成机构演绎的“独角戏”。反之，如果公众积极参与，无疑能够加速档案开放进程。如2000年12月18日，德国法兰克福《众报》的头版头条以《媒体聚焦场面尴尬》为题，报道了柏林州档案馆遭遇公众骚动引起媒体关注而处于尴尬场面的事件。该档案馆因即将搬迁决定在近一年的时间内暂时关闭，由此引发公众的强烈反对，甚至采取了“特别行动”。[4]这些公众习惯于档案馆对他们开放，而不能容忍档案馆的关闭，实际上已经成为该地区档案馆存在和发展的坚定支持者。”[5]可见，权利主体的积极参与是权利行使的重要体现和有力保障。权利主体既可以围绕档案开放的内容、形式、时间等做出积极回应，又可以对档案开放工作的效果做出客观、公正的评价，从而促使档案开放反馈机制、评价机制及监督机制的完善。需要注意的是，档案开放工作的内部性、专业性和复杂性决定了在档案开放程序规制的构建中，权利主体的行为不具有决定性意义。因此，本文着力探讨档案开放中肩负重任的相关责任主体的权责内容。

    二、档案形成机构及保密机构权责

    档案开放程序规制首先要明确，档案形成机构应重点负责“涉密”档案的解密工作，承担解密的主要责任，保密机构承担“涉密”档案的审查和指导责任。

    现有档案开放制度，没有明确规定档案形成机构在档案开放中的责任主体地位，相关条例甚至明确提出保存在档案形成机构的档案不对外开放。然而，档案开放的首要工作——“涉密”档案解密审查，必须由档案形成单位审核把关。依据《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，其解密条件及责任分工如表1所示：

    从表1中可以看出，“涉密”档案的解密责任主要归属于档案馆和档案形成机构，其责任划分依据主要是时间及保管场所。虽然此规定明确落实并有效衔接了已进馆和未进馆“涉密”档案解密的责任主体，但是将已进馆“涉密”档案的解密责任归属于档案馆，一是与《保密法》提出的“解密工作由秘密形成单位负责”的相关条款相背，二是缺乏实施细则做补充，使其成为事实上的虚设条款。因此，无论档案在档案馆还是档案室，档案开放程序规制均应明确，“涉密”档案的解密应由档案形成单位承担主要责任。

    现有的保密制度对秘密范围的认定比较笼统，解密单位需要花大量精力去探索解密的方法和措施。解密之难还在于解密范围和标准随社会环境和形势发展而不断变化，一定时期认为可以开放的，在特殊时期又需要重新审查。因此，保密机构应承担“解密”的审查和指导责任，对秘密范围的认定可以更细致规范，并积极参与档案开放工作中的“涉密档案”的认定和审查，对档案形成机构审查过程中把握不准的内容，提供指导性意见。

    此外，档案开放前的一系列准备工作，如开放鉴定、档案提前开放的认定、档案公布前的审核，档案形成机构都需要配合档案馆承担相应责任。已作为政府信息公开的文件，档案形成机构还应做相应标识，以便这些归档文件移交到档案馆后，可以简化开放手续，及时向社会开放，解决《政府信息公开条例》和《档案法》目前存在的一些冲突。如2015年1月1日正式实施的《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》，就要求对已作为政府信息主动公开文件的开放，在备注一栏里做出“已开放”的标注。[6]

    三、国家档案馆权责

    各级国家档案馆在档案开放中处于核心地位，在档案开放的各个环节都承担相关权责。依据档案开放工作流程，档案馆应承担以下具体任务：

    （一）负责“涉密”档案解密的沟通、协助和核查等工作

    档案馆作为档案的保存场所，虽然在理论上拥有部分所谓的“解密”权力，但是在档案解密工作中实际仅能承担辅助解密的责任。档案开放程序规制应明确国家档案馆承担辅助“涉密”档案解密的沟通、协助和核查等责任。如档案馆保存的1991年前形成的涉密档案，如果其保密期限即将届满，应及时告知档案形成机构；对经济、科学、技术、文化类涉密档案，经审查有必要提前开放的，应向档案形成机构发出提前解密的通知，是否解密，要经过档案形成机构的认可；对各立档单位移交来的档案的解密状况进行审核检查；收集各种档案解密审查经验提供给审查机构共享等等。

    （二）负责档案开放前鉴定的组织工作

    开放鉴定既是档案开放与否的重要关口，又是国家信息安全的重要屏障。虽然现有档案开放制度明确规定了国家档案馆应承担此项职责，但是由于没有具体的标准和规范的流程，导致档案开放与否自由裁决空间较大。大多数档案馆对档案开放持保守态度，即可开放可不开放的一律不开放，一卷档案“涉密”内容不管占的比重多少，一律划为不开放范围，这种做法导致我国档案开放比率过低。虽然这种行为能够使档案馆“自保”，但是却以剥夺公民的利用权为代价。因此，档案开放程序规制必须明确开放鉴定组织的程序、方法和责任，以规避这种消极开放行为。如2014年出台的《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》，明确了档案开放鉴定的组织与职责，规范了档案开放鉴定程序，明确了档案开放范围等。[7]在该管理办法下，北京市各区县档案馆有据可依，变按卷审查鉴定为按件审查鉴定，成效明显。另外，鉴定过程中如遇到疑难问题，档案馆可以提出申请召开联席会议，以寻求科学、民主的解决方法。

    （三）负责开放档案的整理与编目工作

    《各级国家档案馆开放档案办法》第五条规定：“各级国家档案馆开放的档案必须经过系统整理，并编有供利用者自行检索的案卷或文件级开放目录。”美国开放制度也明确提出，已作解密处理交到国家档案馆的文件，整理编目后，才能向公众开放。[8]随着开放力度的加大，档案馆整理和编制文件级目录将是发展趋势。如广州市档案馆开放档案目录，已按照文件级方式整理和编制。开放目录包括责任者、文件日期、题名、页号、案卷号、顺序号等要素，并添加了全宗名称。

    （四）定期公布档案开放目录

    随着公共服务理念的深入，档案馆开放档案目录不仅要及时公布，而且应该采取公众容易获取的方式公布。随着信息技术和网络技术的快速发展，通过档案信息网站公布开放目录就是一种重要方式。北京、浙江、广州等地都实现了档案网站的档案开放目录公布。《广东省档案条例》第三十六条甚至明确规定：综合档案馆应当建立档案电子信息网站，定期公布开放档案目录。

    （五）开放档案的公布

    依据《档案法》及《档案法实施办法》相关条款规定，保存在档案馆的，由档案馆公布；必要时，应当征得档案形成单位同意或者报经档案形成单位的上级主管机关同意后公布。档案馆的公布权不仅通过立法的形式确定下来，而且有相应的责任追究条款加以保障。

    （六）开放档案的利用服务

    《档案法》第十九条规定：“档案馆为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”《浙江省国家档案馆管理办法》第十九条规定：“国家档案馆应当采取设立阅览室、档案网站等多种方式，向社会提供已开放档案、文件查询服务。”档案馆应以利用者的需求为导向，灵活采用多样化的利用服务模式。如目前北京、广州、上海、浙江、天津等地档案馆推出网络服务模式，向社会提供开放档案的指南、目录和全文。2015年，广东省档案馆在原有提供手机上网查阅本省已公开政府信息的基础上，添加了“国家开放档案信息资源共享利用系统”的网站链接。手机用户通过原有手机系统点击链接进入“国家开放档案信息资源共享利用系统”，可以快速查阅全国50个副省级以上档案馆提供的开放档案。[9]

    （七）开放档案年度报告的编制及发布

    《各级国家档案馆开放档案办法》第十四条规定：“各级国家档案馆应于每年年终将本年度开放档案的全宗目录、档案数量和利用后产生的重大效益等情况报送本级和上一级档案行政管理部门。”通过该项工作的开展，各级档案馆可及时总结经验和教训，推动来年档案开放工作的有效开展。

    四、授权的档案形成单位权责

    授权的档案形成单位的档案是国家档案的重要组成部分，也是档案开放的重要对象。档案开放程序应明确规定，该类机构承担本单位的档案开放责任。虽然《档案法实施办法》规定“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放”，但是如果该类机构已为档案开放做好了充足准备，就能够及时有效地履行档案开放责任。例如：虽然外交部保存的大部分档案属于秘密档案，但是在外交部领导及工作人员的共同努力下，2004年至2008年期间对外公布了三批近八万余件档案，三次解密档案的数量分别占该时期形成档案总量的30%、60%、70%，外交部开放档案总数和开放比例逐年上升，其中标有“绝密”级的文件占开放档案总数的三分之一左右。此外，依据《外交部档案馆开放档案暂行办法》的规定，外交部保存的开放档案将编制机读开放档案目录，提供查阅利用场所进行查阅、摘录或复制，利用者可以在研究著述中摘引，编制介绍性的文字材料和检索工具，系统出版开放档案的汇编。

    五、档案行政管理机构权责

    档案行政管理机构对档案开放工作拥有监督权和指导权。根据责权统一的原则，具体承担的职责有：一是对档案形成机构、国家档案馆的档案开放任务提供业务指导。二是对档案开放利用的执行情况进行督促检查，并负责组织开展档案开放利用效果评估与反馈；负责收集全国档案开放典型案例，对档案开放工作经验加以推广。三是负责组织设立相关领域的档案咨询委员会，建立联席会议制度。对档案开放过程中出现的疑难问题，提供咨询或作为牵头人召开相关单位的联席会议，并明确牵头人、参加部门、工作职责、工作规则等事项。联席会议协商没有达成一致的事项，由牵头部门将有关部门的意见、理由和依据列明并提出意见，报本级人民政府或上级档案行政管理机关决定。四是对于授权的档案形成单位的开放责任，档案行政管理机构与授权单位之间应当签订书面委托协议，并报同级人民政府法制部门备案；档案行政管理机构还应将受委托的机构和受委托的事项向社会公布。上述各责任主体，应依据档案开放程序规制构建的流程与方法行使档案开放职权，采取多种措施实现档案开放目的，选择有利于最大限度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施进行档案开放。每一个责任主体，都必须明确各自的责任范围。同时，廓清各自的权力边界，构建权力“行使有度、运行有序、监督有效、出轨问责”的档案开放程序规制。为此，在探讨主体及权责之后，还应着力展开对档案开放监督和问责的研究。通过对档案开放进行全程监督，对违规行为进行责任追究，保障档案开放程序的实施落到实处。

    *本文为国家社会科学基金项目“以责任为导向的档案开放利用政策评价与设计”（项目编号：11CTQ035）及国家档案局科技项目“档案开放程序规制构建研究”（项目编号：2014-R-03）的研究成果之一。

    注释及参考文献：

    [1]李扬新，贺军，邱柏霞.《试论构建档案开放程序规制的必要性及基本思路》[J].北京档案.2014（5）：16.

    [2]贺军，李扬新，吴玉婷.《档案开放程序规制构建的流程与方法》[J].北京档案.2015（3）：17-20.

    [3]（法）法约尔.工业管理与一般管理[M].周安华等译.北京：中国社会科学出版社，1999：86.

    [4]（德）HartmutWeber.提供利用档案.李文栋译.外国档案动态.2003（9）.

    [5]冯惠玲.开放，公共档案馆的发展之路[J].《档案学通讯》，2004（4）：11.

    [6] [7]钱海峰.《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》解读[J].北京档案.2015（5）：11-14.

    [8]韩玉梅.外国档案管理[M].北京：中国人民大学出版社，1994：163.

    [9]何奕忠.国家开放档案信息手机可查[N].中国档案报，2015-04-09（1）.