法治视野中预防村干部腐败路径的实证分析
张昱泉
摘 要：随着经济社会的不断发展和城镇化的逐步推进，各级政府对农村基础设施建设、工程项目建设的投入不断加大，①这既给农村和农民带来了实惠，也推动了当地经济的发展。但同时，村干部腐败问题也时有发生。当前，村干部腐败已成为关乎改革发展全局的社会性问题。为此，笔者对所在辖区内2012年—2014年村干部的职务犯罪情况进行了调查，分析了村干部腐败的特点和原因，并在此基础上提出了预防和解决村干部腐败问题的建议。
关 键 词：法治；村干部；腐败；职务犯罪
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）04-0040-07
当前，国家已经确立了依法治国方略，在这一背景下，运用法治手段解决村干部的腐败问题就成为必然要求。近期，笔者对所在辖区内2012年—2014年村干部的职务犯罪情况进行了调查，在查阅案卷征询办案人员意见的同时，向对村干部负有监管职责的组织部、纪委、农业局等相关部门以及部分乡镇和村社了解了相关政策规定，听取专家意见，对村干部腐败的特点、原因等进行了分析，并在法治框架内提出了预防和解决村干部腐败问题的建议，以期对促进农村经济发展有所裨益。
一、村干部腐败的主要特点
2012年——2014年，笔者所在的H市X区检察机关共收到举报村干部违纪违法线索40余件，除去移送纪检监察机关予以党纪政纪处理的部分，共立案查办了村干部职务犯罪案件6件6人。其中，5人被判处10年以上有期徒刑，1人被判处7年有期徒刑。罪名涵盖了贪污、受贿、挪用公款等主要的职务犯罪罪名。通过整体比较和个案分析，区别于传统的犯罪模式，当前村干部腐败现象主要呈现出以下特点：
（一）腐败主体逐步由个体向群体转变
随着各地方政府对农村人、财、物监督管理力度的不断加大，村干部个体很难单独实施犯罪行为，因而往往相互勾结、集体作案，表现为村领导班子集体犯罪、村主要领导干部与财务人员合伙犯罪。同时，有的村干部还与公安、城管等职能部门的个别工作人员互相勾结，犯罪圈子不断扩大，贪腐现象逐渐蔓延。可以说，目前的腐败主体明显呈现出群体化趋势。例如：在2012年查办的S社区腐败窝案中，社区书记杨某某、社区主任姜某甲、社区副主任姜某乙等社区主要负责人形成非法利益共同体，集体腐败，共同贪污83余万元。在2014年查办的J村腐败窝案中，村书记胡某某、村主任金某某，与其他4名“村两委”班子成员集体收受开发商的财物。
（二）腐败手段逐步由侵占型向擅权型转变
随着市场经济的深入发展，村干部腐败逐步由过去的直接侵占财物转向利用职权谋取私利，而且手法已经由过去的简单直接发展到现在的复杂多样。有的村干部通过虚列支出虚报冒领公有财物，有的村干部通过隐瞒或少报收入侵吞，有的村干部则通过私分或者挥霍集体财产谋利。例如：在J村腐败窝案中，多名村干部在拆迁中经手大量财物，但他们并没有直接在经手财物的过程中侵吞财物，而是利用手中的职权，通过言语、行动等方式暗示开发商赠送财物、给予好处，最后还制作了加班费发放单，反复多次以加班费、劳务费等名义从开发商处收受财物，并且签字确认领取加班费，企图瞒天过海。
（三）腐败领域逐步由侵占村集体资产等传统领域向征地拆迁等新型领域转变
随着城镇化建设的快速推进，村干部腐败已经从村集体资金管理、城乡低保、计划生育等领域扩张到工程项目、城市建设等多个领域，尤其是土地征用、房屋拆迁等已经成为村干部违纪违法的极端高发领域。村干部大肆利用其协助政府开展集体土地征地拆迁的职务便利收受开发商的财物，或者利用已经掌握的拆迁信息，凭借手中的权力，通过不正当手段骗取拆迁补偿款。如在J村腐败窝案中，涉案干部就是利用协助政府为开发商做好征地拆迁工作而收受开发商的财物。而在S社区腐败窝案中，涉案干部也是利用协助政府开展征地、拆迁、补偿等有关行政管理工作的职务便利，在辖区土地拆迁过程中借机敛财。
（四）腐败影响逐步由危害型向破坏型转变
当前村干部腐败的主体越来越多元、范围越来越广，由此导致的结果是影响越来越恶劣。国家相关政策的最后落脚点在基层，政策的有效落实也与群众的切身利益戚戚相关，因此，村干部腐败所造成的严重后果并非是村干部一人承担，而是直接造成了所在村社广大群众的利益受损。特别是近年来，随着民主法治意识的不断增强，群众对身边干部以权谋私的行为越来越痛恨，由此降低了对地方基层政府的信任度，现实中群众上访闹访事件也都与此相关。
二、村干部腐败的原因分析
村干部腐败的原因很多，既有个人主观上的原因，也有外部客观上的因素；既有社会不正之风的影响，也有制度不健全的漏洞。结合上述村干部腐败案件，笔者认为，造成村干部腐败的原因主要有以下几方面：
（一）特殊的经济社会发展阶段，为村干部腐败提供了机会
随着新农村建设的快速推进，国家强农惠农力度不断加大，农村经济迎来了历史性的发展机遇，大量的资金、资源、政策投向农村，使村干部有机会接触到较多的发展资源。因此，村干部手中的經济管理权力也随之迅速膨胀，即村干部手中支配着大量的资源。但与之相适应的管理制度却尚未全部建立起来，因而这种经济大发展的环境就给村干部腐败提供了“温床”。在上述腐败案件中，无论是S社区腐败窝案还是J村腐败窝案，村干部都是利用了村集体土地拆迁的有利时机。他们不仅看到拆迁能给群众带来实惠，更从中看到了能给自己以权谋私提供的机会，因而乘机大肆敛财。此外，农村经济快速的发展，拜金主义、享乐主义直接冲击着村干部的政治观念、伦理道德和生活方式，造成一些村干部理想信念动摇，滋生了腐败行为。特别是当村干部看到自己手中的权力可以给自己带来现实利益时，他们对比那些先富起来的身边人以及通过他们手中的权利赚取大量真金白银的地产开发商，村干部的心理防线极易被打破，求富贵、求享受的思想随之产生。如S社区主任姜某甲将贪污与受贿所得用于购买豪华轿车，J村主任金某某将受贿款用于房屋装修，L村书记俞某某则将贪污与挪用公款所得用于赌博。
（二）权力过于集中、财务管理混乱，成为村干部腐败的重要原因
近年来，随着农村经济的快速发展，村干部的权力也越来越大，但是这种越来越大的权力却并没有得到有效的分配，往往集中在少数几个主要村干部手中，特别是财产使用权更成为村社的秘密，很难为外人所知晓。正是有了如此大的权力，手中又有发展经济的大量资金，而这种权力和资金又不为外人所掌握，因而，这些掌握权力的村干部一旦用起权力来必然肆无忌惮。对于他们而言，只要能应付上级有关部门的检查，在具体的资金使用中基本上无人监管，不仅账目混乱，审批手续缺失，甚至没有必经的程序。虽然制度规定村财务状况需要定期公开，但是，如何公开、何时公开均由村干部随意安排，财务公开流于形式，财务监管也形同虚设。如在S社区腐败窝案中，涉案干部为了侵吞公共财产竟然在公家账户以外私设账户。
（三）打击力度不够、监督管理薄弱，为村干部腐败埋下了隐患
个别地方政府往往为了保证经济的可持续发展和维护当地的社会稳定，放松了对村干部的监督管理。当这种改革发展的环境，使每个人的利益都因为改革而面临重新分配，因此，地方政府在面对群众举报时，一方面，担心查无实据会给村干部增添思想包袱和压力，使他们缩手缩脚不敢大胆开展工作，影响工作热情和干劲，不利于地方经济发展；另一方面，也忧虑有些举报人本来就是为了达到个人目的，不择手段地煽动不明真相的群众告状，一旦真有调查，他们就会变本加厉，弄得满城风雨，进而影响社会稳定。[1]这几方面的原因混杂在一起也就导致了对村干部的监管力度薄弱，为村干部腐败埋下了隐患。
（四）基层廉政建设薄弱，为村干部腐败留下了空间
与农村经济的快速发展相比，农村基层党风廉政建设比较薄弱，一些反腐倡廉措施在农村没有得到有效落实。如在制度建设方面，有的村社采取简单的“拿来主义”，照搬照抄制度，不能将上级精神和原则本地化、具体化，致使工作无规可守、无章可循；在学习教育方面，廉政教育流于形式、效果不佳，导致村干部廉洁自律意识淡薄；在违纪惩治方面，一些地方“重使用、轻管理”，对出现问题的村干部往往采取教育、诫勉谈话等处理方式，导致执法执纪失之于宽、失之于软，让村干部产生侥幸心理，久而久之为村干部腐败留下了很大的空间。
（五）自身素质不高、法治意识淡薄，成为村干部腐败的内部原因
受各种原因的影响，村干部年龄普遍较大、文化素质偏低、法治意识比较淡薄，在利益诱惑下，容易引发腐败行为。少数村干部视工作为养家糊口和个人谋利的工具，缺乏工作荣誉感和责任感。在少数地方的村委会选举过程中还出现了不惜花重金拉选票，或者依靠家族势力拉帮结派的现象，有的甚至动用黑恶势力争当村官。[2]由此看来，这部分人参加竞选的初衷就是为了当选后谋求个人利益，也就特别容易走上腐败的道路。加之一些村干部认为自己是农民，不是国家工作人员，不可能与贪污受贿等职务犯罪划上等号，因而也就放松了对自己的要求。
（六）薪资偏低、心态失衡，成为村干部腐败的诱因
随着农村经济的快速发展，许多农民都走上了致富道路。但由于一些村干部一直从事村务工作，因此其本身并未致富，仍然是多年如一日地领取工资。可以想见，这些工资收入是远远不能和身边那些生意人所赚的钱相比的。[3]同时，由于多年一直从事村务工作，这些村干部疏忽了其他劳动技能和业务专长，无法转行谋生，唯一能为其带来收入的只有村干部这个工作。其实，村干部也希望自己的经济收入能与其社会地位相匹配，特别是当其与那些富裕起来的人相比时极易导致心态失衡。此外，在农村经济发展过程中，村务工作虽然简单，工作量却不小，与群众生活的方方面面都有联系，特别是涉及到土地开发和资金管理时，工作就更加繁重。在这种情况下，原本失衡的心理就更容易扭曲，也就产生了利用手中权力谋取私利的想法。如在J村腐败窝案中，村班子成员在拆迁过程中都有“拆迁工作如此辛苦，工资却只有那么一点，应该向开发商拿加班费”的想法，甚至还多次开会商量如何向开发商索要，随之也就走上了腐败的道路。
三、新时期预防村干部
腐败的路径
由村干部腐败的特点和原因可以看出，解决村干部腐败问题已经刻不容缓。如同刑罚的目的是预防犯罪一样，①打击腐败的目的从根本上说是为了预防腐败。因此，如何科学地预防村干部腐败就成为司法机关急需思考和解决的问题。需要注意的是，法律从根本上来说是一个本土化、地方性的知识，[4]一国的法律不仅受悠久法文化的影响，还与其政治、经济、文化、道德、宗教、社会组织、地理环境等种种因素有关，[5]因而有着区别于西方国家不同的行为模式、心理状态、思维方式和法律价值的评判标准。因此，笔者认为，要预防和解决当前村干部的腐败问题，需要根据农村的特点和发展要求，以科学务实的态度，根据法治的基本精神，②构建起预防村干部腐败的法律体系。
（一）注重权力监督，完善权力运行监督机制
对权力的制约和平衡是法治的基本要求。就当前村干部腐败的实际情况看，必須在强化监督力量上下功夫，以解决监督中“上级监督太远、同级监督太软、群众监督太弱”等问题。一是强化乡镇的监督权。作为村班子的直接主管部门，乡镇对村干部的情况最了解，对村干部监管有着独特的优势，因此，要实现对村干部的有效监督，应当强化乡镇的监督权。二是强化群众的监督权。要实现对村干部的权力监督，关键是要保证群众监督的力度。一方面，要畅通群众监督渠道，对群众反映的问题，及时处理、及时说明，调动群众监督积极性，让群众能监督；[6]另一方面，要鼓励群众反映问题，只要不是恶意诋毁他人、不是栽赃陷害，即使反映的问题有所偏差也应当宽容对待，③让群众敢监督。三是推动第三方组织的监督权。鉴于第三方组织与村社一般没有直接的利益关系，因此，监督也就显得更为客观，更为人信服。在恰当的时机或者必要的大型项目中，探索引进会计事务所、审计事务所等第三方组织，由其对村社的财务状况进行监督，从而保证监督的公平公正。
（二）注重制度建设，减少腐败形成的制度条件
制度建设在预防腐败中具有基础性、根本性、长期性的作用，因此，要构建科学的预防腐败体系，就必须建立健全完善的制度体系，保证村干部的权力在制度的框架内运行。一是规范现有权力运行制度。现有法律法规中规定村干部权力的制度很多，如村干部的权力分配制度、村务公开制度、财务管理制度等。但问题在于这些制度并未得到有效的运行，而是往往流于形式。如在村财务账户以外私自开设账户的行为，在某种程度上就是由于村务公开制度和财务管理制度未得到落实。因此，预防村干部腐败问题的发生，就要规范和健全现有权力运行制度，让制度真正在村干部行使权力的过程中发挥作用。二是健全经济管理制度。笔者建议，可以从村财务入口和出口两个方面做好管理工作。在入口方面，确保村财务资金统一设立基本银行账户，杜绝在未经上级财务部门审批的情况下另设账户，特别是要防止村干部利用另设银行账户谋取私利的行为。在出口方面，逐步建立大额资金乡镇管理的制度。可以根据实际情况确定资金额度，对于额度以上的资金，村社在使用时需要经过上级财务部门审批。①对于拆迁补偿款、国家专项资金等则可以由上级管理部门直接发放给村民和项目部门，不再由村财务经手。三是规范村干部参与经营投资制度。农村经济的不断发展催生了一批实力雄厚的经济实体，但这些经济实体在发展的过程中一般都是依托村社人、财、物的支持，这就极易发生权钱交易、以权谋私的行为。因此，应当规范村干部参与经营投资制度，防止村干部凭借手中掌握的权力和资源作为个人谋取私利的筹码，从制度上遏制村干部谋取私利。
（三）注重惩治追究，形成从严处罚的威慑效应
运用法治方法治理腐败需要惩罚和预防相辅相成。因此，在预防村干部腐败的过程中应当合理运用查办腐败案件的手段，通过查办案件形成威慑效应，遏止村干部的腐败行为。一是要加大查办重点领域腐败案件的力度。对于土地征用、房屋拆迁等群众关注的热点、焦点领域予以重点查处。通过查处、宣传等方式警醒干部，从而遏制腐败现象。二是认真剖析犯罪原因。在查办腐败案件的同时查找案件背后所反映出来的制度方面的问题，建章立制，查漏补缺，发挥查办腐败案件的治本作用。三是依法追究相关责任人的监督责任。在查处村干部腐败案件的同时，依法追究相关人员的监督责任，②公开曝光典型案件，达到查处一个教育一片的效果，让村干部不敢腐、不能腐。
（四）注重廉政教育，提高村干部的法治意识
法律的权威来自人民的内心拥护和真诚信仰。[7]因此，在新时期做好廉政教育应当适应新环境，在掌握村干部所思所想的基础上，注重廉政教育的内容、方式和时间，使教育不流于形式，以营造廉政文化氛围，从而提升廉政教育的实效。一是扩展廉政教育内容。把思想政治教育与党纪法规教育结合起来，把正面典型示范教育与反面典型警示教育结合起来，把集中教育与日常教育结合起来，不断提高教育的實效性。二是突出党纪国法教育。针对一些村干部对党纪法规认识不够以及法治观念淡薄的现象，应当注重村干部的法律法规和党纪政纪教育，不仅要提高村干部遵纪守法的意识，也要让普通群众增强守法意识。三是强化重点时段教育。在村干部提拔变动、换届选举、过年过节、婚丧嫁娶等特殊时期，前移教育关口，适时进行预警教育，力求做到教育及时、防范在前，以收到教育效果。
（五）提高薪酬待遇，减少村干部的后顾之忧
一是实行“在职勤廉补助制度”。当前，笔者所在的地区大部分已经确立了村干部收入保障制度，但考虑到城镇化的逐年推进，农村区域将会出现大量工程建设项目，因此，笔者建议建立“在职勤廉补助制度”，即对于在职期间积极参与辖区主要工程项目建设的村干部，可以由村集体、开发商、政府联合给予适当奖励，避免村干部通过开发商以权谋私。二是探索建立“离职勤廉公积金制度”。即对于认真履行职责、积极为村社发展做出贡献的村干部，在离职时给予一次性奖励。具体资金可以由政府、乡镇街道、村集体共同出资，数额可根据实际经济发展状况和个人任职情况确定。村干部任职年限越长，累积的勤廉公积金应越多。村干部离职时，应由乡镇街道认定，在任职期间评议合格、工作称职且未发现违纪违法问题的，可以提取勤廉公积金；有违纪违法情况的，将酌情扣除，直至全额扣除。
建立“在职勤廉补助制度”和“离职勤廉公积金制度”，有助于改善村干部的福利待遇，消除村干部的后顾之忧，让村干部的付出从本村的经济发展成果中得到一定回报，以消除其不平衡的心理，使他们不想腐、不愿腐，从源头上消除腐败的可能。
（六）构建预防腐败网络，提高防控水平
一个真正的法治国家，不仅需要立法机关的良好立法、执法机关的严格执法、司法机关的精准用法，更需要所有人对法律的尊重，对法律的信仰。①同样，运用法治方法治理村干部的腐败问题也不是司法机关单独能够完成的，需要全社会共同努力。对此，笔者认为，可以建立起政府、乡镇、村社三位一体的预防腐败体系，通过新载体和新机制提高防控水平。一是成立专门的预防网络机构。笔者认为，可以由纪委牵头，联合检察机关、国土局、农业局、乡镇政府等部门成立涉农预防腐败领导小组，以定期召开联席会议的形式，预防和解决村干部腐败中出现的新情况、新问题。二是在乡镇建立预防组织。在成立上述预防网络机构的同时，可将该网络机构在基层组织予以延伸和扩张，以发挥该网络机构的作用。据此，可以由检察机关联合纪委等部门在各乡镇建立由乡镇纪检监察部门为负责单位，相关职能部门、村社主要负责干部为成员的预防腐败工作小组，把基层预防腐败工作纳入到上述预防网络中来。检察机关定期选派政治、业务、综合素质较高的检察官前往各村社联系，将检力下沉到基层村社中去，将法律监督和法律服务的触角延伸到最前沿。另外，也要加强法律宣传，将发现的苗头性问题及时向村社所在的预防腐败小组反馈，合力做好预防村干部腐败工作。
【参考文献】
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[5]孟德斯鸠.论法的精神[M].商务印书馆，2005.
[6]陈峰.预防村干部职务犯罪民主监督机制的思考与探索[J].河北法学，2011，（12）：198.
[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014年10月23日中共十八届四中全会通过）[Z].
（责任编辑：苗政军）
Abstract：With the continuous economic and social development and the gradual advancement of urbanization，governments at all levels have increased their investment in rural infrastructure construction and engineering projects construction.The series of changes，while bringing benefits to farmers and rural areas and pushing forward the local economic development，have also inevitably caused the corruption of village cadres，which has shifted from an issue of individual group corruption into a social issue that concerns the overall situation of reform and development，thus making it an inevitable demand to solve the problem of village cadres corruption by means of the rule of law.In order to better study and solve this problem，the author makes an investment of the duty crimes of village cadres from 2012 to 2014 in the areas where they are located，analyzes the features and reasons of village cadres corruption，and based on these，puts forward some proposals to prevent and solve village cadres corruption.
Key words：rule of law；village cadres；corruption； duty crime
