英美国家电子公共服务发展战略比较及启示
朱锐勋
摘 要：构建透明、责任、高效、公民本位的开放政府和数字政府，是当前英美等发达国家电子政务发展的重点所在。通过比较英国《政府数字化战略》和美国《政府数字化战略》的核心价值、关键要素、战略目标、基本原则和主要措施等，本文认为，推进我国数字政府与电子公共服务发展，需要进一步明确并发挥各级领导机构的地位和作用，加强政府信息技术创新中心和创新团队建设，持续改进电子公共服务业务流程，解决电子公共服务渠道的“最后一公里”问题。
关 键 词：电子公共服务；数字政府；开放政府
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）04-0024-07
移动网络、社交媒体、电子参与等新兴信息系统/信息技术应用引领了全球互联网发展浪潮的第三波，随着消费性电子产品和技术应用的不断渗透，无时不在、无处不在的网络接入设备更加支持便捷、及时、高效的网络访问。为了有效地应对新形势和新挑战，各国政府纷纷制定并实施了一系列电子政务发展战略和行动计划。欧盟《数字欧洲议程2020》提出，持续推动公共服务向数字空间延伸发展；美国联邦政府制定云战略，以提升政府信息化能力和公信力；澳大利亚政府实施2.0计划，形成了开放、协作的治理模式；新加坡政府的“eGov2015”计划实现了全面电子化政务服务，等等。上述发展战略和行动计划无一例外地把发展目标指向建设更加透明、高效和协作的开放政府和数字政府。
一、英美国家电子公共服务发展
战略最新进展
优质的公共服务是社会文明和谐的基石之一。开放政府数据，提供数字化服务，促进电子参与，构建透明、责任、高效、公民本位的开放政府和数字政府，是英美等发达国家当前和未来电子政务发展的重点所在。英国政府内阁办公室、美国联邦政府先后制定并出台了一系列政策战略、行动计划，以推动本国电子公共服务的进一步发展。
（一）英国的电子公共服务发展战略
英国政府较早地提出了向电子政府转变的信息系统/信息技术应用目标，即按照创新、协同、协作和集成原则构建一体化和可用性强的在线政府信息系统。利用社交媒体和社交网络，建立政府电子公共服务链接或主页，在学校、图书馆和社区等公共场所设立学习中心，为公众提供便捷的电子公共服务，推动电子公共参与，实现“公民本位”的服务政府转型。[1]2011年7月，为持续推进公共服务改革深化，英国政府发布的《开放的公共服务白皮书》提出了开放公共服务的五项原则：⑴选择。公众自主选择公共服务获取渠道和方式。⑵放权。行政职权、审批权力向下一级地方政府下放，让服务尽可能直接面对公众。⑶多元化。公共服务供给主体多元化并降低服务供应商准入门槛，促进更广泛的社会参与。⑷公平性。所有人都公平地享有公共服务，尤其是公众普遍关注的教育、住房、医疗、体育等公共服务机会均等和公平。⑸责任。公共服务管理者应对使用者和纳税人负责，确保公共财政支出透明、高效和公正。[2]并提出了推动开放式公共服务的主要措施：确立英国政府与地方政府的职责边界和关系；引导鼓励第三部门参与公共服务提供，形成新供给机制；加快公共服务数字化进程。
为实现《开放的公共服务白皮书》提出的公共服务选择多样性目标，依托信息系统/信息技术应用，实现政府电子化、网络化运行，公共服务在线化、数字化目标受到了英国地方政府部门的高度关注。2013年10月，根据此前制定的《公民服务改革计划》目标，英国政府制定了《政府数字化战略》，将数字化政府建设作为公共服务供给的优先方式，即进一步加快推进政府在信息公开、数据开放、电子参与、在线事务处理的数字化、网络化进程。[3]
⒈政府数字化战略的目标和任务。英国政府认为，尽管电子政务取得了长足发展，但与信息时代、数字时代的发展步伐和社会公众对在线化、电子化公共服务的期望相比仍存在较大的差距。如在线事务处理多样性比例不高，在政府提供的650余项公共服务中，只有極少数服务能够提供多种可选择的在线服务方式，还有近50%的公共服务没有提供数字化服务。[4]因此，政府数字化战略要围绕公众需求而非政府职能来设计和提供公共服务，其核心目标是将数字化政府建设作为公共服务电子化供给的优先方式，按照节省政府和公众的时间、成本这一原则，提高行政效率和公众满意度。通过对650余项公共服务进行持续不断设计和改进，实现所有公共服务访问和获取渠道的网络化、多样化，增强政府与公众之间的沟通能力。为了有效评估电子公共服务供给，英国政府还制定了一套新的绩效指标体系，要求每一个公共服务部门都要按年度提交年度基本绩效指标完成情况。[5]
政府数字化战略的另一项重要任务是开放政府数据。2014年3月，英国政府发布了《统计资料与数据开放——开发未利用的知识、赋予公民权利、提升政府服务质量》实施方案，该《方案》提出，为进一步推动数据开放和政府信息资源的开发利用，应通过加强信息资源开放立法，实行信息公开和数据开放“双轨制”，强化政府数据加工责任；采取数据开发的绩效测评等多项措施，以确保政府数据开发、数据开放工作有序推进。
⒉实施政府数字化战略的主要措施。英国政府认为，政府数字化战略并非单纯地为了解决公共服务供给的电子化、数字化问题，而是要全面提升政府信息资源、数据资源开发利用能力和提高公共服务的质量、效率。综合利用信息系统/信息技术统一信息技术平台，统一政府门户网站，改革服务系统，创新服务模式，实现一站式政务服务。
需要特别指出的是，英国政府通过对650余项公共服务实施默认数字化战略，制定与地方政府分享任务计划，增强政府部门数字化领导力，持续推动在线服务流程优化，不断提升电子公共服务供给能力，为公众选择电子公共服务提供了渠道，为无法获取电子公共服务的群体创造了条件。为达到默认数字化服务标准，英国政府从完善领导机构、创设服务团队、选择技术供应方、调整政策法规、维护公正包容服务等方面出台了16项政府默认数字化的具体措施。其基本要点是：⑴建立数字化服务领导机构和工作机制；⑵建立政府数字化服务小组和专业团队，持续改进政务服务流程；①⑶加强政府部门及公务员的信息素质、数字化能力建设；⑷内阁办公室负责跨部门的数字化协调；⑸政府部门重新设计年度业务量超过10万起的业务系统；⑹确保重新设计的业务系统全面符合默认数字化标准；⑺所有政府门户网站统一整合到www.gov.uk，实现一站式服务；⑻提高部门和公务员数字化服务意识；⑼为信息弱势群体提供数字化服务以外的离线（线下）服务；⑽简化政府数字化项目招标采购程序；⑾定义、开发和提供可共享的技术平台；⑿适时调整不适应数字化服务的法律规章；⒀基于服务一体化和一致性的绩效评价；⒁利用社交网络促进政民之间电子参与、咨询和交流互动；⒂与社会合作，引导第三方参与公共服务创新；⒃开放政府数据和业务。
（二）美国的电子公共服务发展战略
美国政府自上世纪90年代率先推行电子政务（E-government）战略以来，电子政务建设更加关注公众需求和公共服务。2009年，奥巴马总统提出了基于透明、参与、协作原则的开放政府战略，更加强调政府信息公开、数据开放以及社交媒体与公共服务众包等一系列开放式创新发展策略。联邦政府总务署（General Service Administration，GSA）创设的国家数据门户网站（www.Data.gov）成为全球第一个国家级数据门户网站。“We the people”请愿平台、Apps.gov网站成为在线公共服务的重要渠道。[6]
正如英国政府先期提出由E-government向T-government转型一样，美国联邦政府则倡导E-government向Open Government的转变。美国开放政府建设的主要措施包括：⑴信息公开促进信息自由。坚持“公开为原则，不公开为例外原则”，进一步加快政府对《信息自由法案》施行的行政环境改革并提供相应的保障，促成政府部门全面、主动公开政府信息和政务数据，维护公众依法获取信息的权利。⑵制定开放政策和政府行动计划。先后发布了《简化服务交付和改善客户服务》（第13571号行政命令）、《建设高效、勤政的责任政府》（第13576号行政命令）、《透明和开放政府计划总统备忘录》《开放政府指令》（管理和预算办公室M-10-06号备忘录）、《联邦政府25项IT项目管理改革办法》等政策法规或行政文件，为开放政府建设和公共服务供给提供保障。[7]⑶数据开放和驱动创新。把数据资源作为国家重要资产，强化政府开发开放责任，引导社会企业参与增值开发利用。⑷公共财政支出公开、透明。对政府公共财政收支情况通过网站、政府公报等形式全面、及时地向社会公布。⑸敏感政府信息保护和利用。按照国家安全——法律规约——政府权限——隐私保护和商业机密的安全审计进行保护。2012年5月，美国联邦政府发布了《数字政府战略》，旨在构建21世纪优质公共服务平台，为美国公民提供整体性电子公共服务。这里的数字服务包括数字信息发布、跨平台交易服务、在线服务申请以及依托网站、移动APP、社交网络等渠道的电子服务。通过信息系统/信息技术和数字化工具应用，创新公共服务供给方式和政府信息获取渠道，以实现更加广泛的民主参与和社会协作，促使公共行政更有效率。
⒈数字政府战略的目标和任务。美国数字政府战略的目标是：⑴公众可以随时随地通过多种渠道访问政府信息和获取电子公共服务。⑵构建政府信息资源共享平台，实现政府部门间的信息共享和数据交换，提供低成本、高质量、多样化的公共服务；⑶建立统一的数字服务参考模型，为各级政府的电子公共服务提供统一的体系架构（FEA）和业务流程规范。
2.数字政府战略的主要政策。数字政府战略是为确保建成透明、参与和协作的开放政府目标而制定的联邦政府信息化阶段性策略。为此，在电子政务建设确立的联邦政府组织架构（FEA）的基础上，针对公共服务供给与需求的精准性、参与性和协作性发展趋势，美国联邦政府提出了数字服务三层体系架构以适应未来数字政府的治理结构。美国联邦政府数字服务三层架构概念模型包含呈现层、平台层和信息层以及相应的安全与隐私保护体系。凸显了信息、内容和数据在政府公共管理和公共政策当中的重要地位，是政府提供数字服务理念和方式的重要转变。在具体政策和行动部署方面，美国数字政府战略围绕“数字服务三层体系架构”提出了“以用户为中心、以信息为中心、以共享平台为基础、安全和隱私保护”的建设思路。
⑴以用户为中心。数字服务的设计和实现要最大限度地满足社会公众需求，体现“公民本位”精神。服务的内容包括信息发布、在线事务处理、电子参与和在线交流互动等。为此，需要对政府的行政组织结构进行封装（打包）处理，采用自适应式Web网页设计、智慧搜索引擎、HTML5和CSS3应用等信息技术工具改进政府数字化公共服务平台，为公众提供简明的服务窗口（界面）；开展基于新兴媒体、手机客户端、APP应用等移动数字服务，将政府门户网站一站式服务移植到移动网络终端。通过以上行动和措施提高政府绩效和用户满意度。
⑵以信息为中心。积极引导政府和社会各界共同参与开发公共信息资源蕴涵的潜在价值。政府的工作职责除了信息公开、数据开放之外，还要使数字服务创新中心、信息企业开发的信息资源数据、内容实现展示方式与信息的分离，以便于建立国家级战略数据库。通过元数据和机读格式数据应用、数据集成化管理、基于标准化的APIs服务，提升国家整体数字化水平。
⑶以共享平台为基础。建立数字服务创新中心、专家顾问小组，建立跨部门协作机制。建立集约式资产管理和采购模式，使政府IT项目采购更加符合普通IT行业项目招标和建设标准。形成统一的内容管理系统（CMS）、标准化业务应用和数据交换接口，实现有线网络、移动网络环境下公共信息资源共享，为地方政府提供大量的政策数据库和最佳实践共享服务，提高政府数字服务质量。
⑷安全和隐私保护。美国联邦政府数字政府战略认为，政府有责任加强数字服务的组织风险管理，防止敏感数据被非正当获取、传递和存储，完善包括安全保密体系、数据安全系统、可信网络连接、不间断监控系统在内的安全和隐私保护系统。通过电子证书、电子认证、电子秘钥，基于政务云的云安全、设备安全准入，在业务流程优化中增加安全审计的内容等技术工具和手段，加强信息安全和网络安全防范。针对移动电子公共服务，建立健全无线网络安全体系架构，实现全网安全和隐私保护。
二、英美国家电子公共服务战略评价及
对我国的启示
新公共服务理论认为，政府对公共服务的价值追求是高质量、均等化、无障碍的供给。从英美国家政府的电子公共服务或者数字服务的最新战略和具体行动上看，都在试图借助信息系统/信息技术逐步完善现有公共服务供给体系，通过分类别的个人服务、社区服务、授权服务，确保公共服务供给的多样性。
由上表中的对比可以看出，首先，两国政府在主动应对互联网和大数据时代的变革上都具有较强的前瞻性和主动性，在时间节点、核心价值、主要任务和战略部署上基本趋于一致，都是为了确保各自国家在全球信息化发展中的领先地位。其次，为了加快政府数字化进程，要求在政府层面加强对数字服务工作的组织领导和统筹安排，并把此项工作交由政府中枢机构具体负责。由此充分表明，在推动公共行政改革过程中，发达国家非常重视通过信息系统/信息技术发挥专业化团队的作用。分别组建政府数字化领导小组和数字服务创新中心全程参与数字化行动，及时发现问题、分析问题并解决问题。再次，在具体的发展策略上各有侧重。英国的政策措施更加关注于数字服务均等化，创造一切可能的条件确保无法使用数字化服务的弱势群体能够方便地获得服务。美国的政策措施则更加侧重于数字服务在开放自由与安全隐私保护方面寻求最佳平衡。
面对信息社会中公众对电子公共服务日益迫切的需求，对于政府而言，服务质量、渠道创新、行政效率、满意度、公众参与、社会责任等诸要素都是提升公共服务供给水平时需要考虑的。英美国家政府的数字服务战略和行动计划对我国电子公共服务发展的启示有如下几个方面：
（一）明确电子公共服务各级领导机构的地位并充分发挥其作用
电子公共服务和数字服务战略既要在中央政府层面进行顶层设计和统筹规划，更要有相对固定的政府部门负责对来自中央层面的信息化战略部署的具体实施，及时解决执行过程中出现的各种问题。党的十八大以来，中央成立了网络安全和信息化领导小组，由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平亲自担任组长，李克强、刘云山任副组长，着眼于国家安全和长远发展，统筹协调涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题。体现了中央政府层面全面深化改革、加强顶层设计的意志，显示出在保障网络安全、维护国家利益、推动信息化发展的决心。因此，各地在推动电子公共服务建设过程中，首先，较为可行的管理主体应该是各级政府办公厅（办公室），由秘书长或办公室主任履行“CIO”角色，从权、责、利和执行力上进行调配和保障，以便有效打破部门壁垒和数据壁垒。其次，要加强电子公共服务体系的顶层设计。合理的公共服务制度安排是促进公共服务发展的关键因素。省级政府应全面贯彻执行国务院有关行政审批权力下放的决策和部署，规范各级政府部门权力清单、责任清单和服务清单，制定并推行电子公共服务整体规划和行动计划，明确地、县两级政府部门的职权和责任。完善电子公共服务体系，应该从部门职能重组、公共财政体制、公共服务环境、社会供给机制和基本公共服务均等化等方面着力。
（二）加强政府信息技术创新中心和创新团队建设
电子公共服务和数字服务既需要对传统公共行政方式进行改革，也需要运用信息系统/信息技术工具开发新的公共服务模式。这个过程单靠政府自身难以完成，因而要组建各种形式的专家组或专业团队，并授权他们长期不间断地参与电子公共服务的开发、运营、维护和升级改造的全过程，确保新的方案、新的系统和新的计划能够持续推动公共服务质量的改善。这些团队不同于以往的咨询委、专家委，而是作为各级政府信息化建设管理机构的组成部分，直接参与到整个系统的建设、运行、升级和改造全过程之中。在具体实现方式上，可以通过政府招标或购买服务的方式引入企事业单位全程参与电子公共服务建设、管理和服务工作。
（三）持续改进电子公共服务业务流程
在提供在线服务过程中，政府行政审批服务流程、事务处理流程改造需要根据用户实际办理过程中遇到的问题和错漏进行修正，弥补存在的缺陷和不足。比如英国政府提出的“一年内办理或处理次数超过10万件（次）的公共服务事项，必须对业务流程进行评估并重新设计”的做法，对我国的行政审批改革具有重要的参考价值。因为政府信息主管部门（如数字服务创新中心、电子政务网络管理中心）的一项重要职责就是为政府信息化发展提供信息技术服务，追踪商业企业和其他行业电子服务、数字服务、在线服务最新进展和前沿技术，引入推介云服务、大数据应用、APP服务等新兴信息技术和新媒体技术。同时，对先进的信息技术、服务理念和管理模式开展培训，承担起政府部门及公务员信息素质提升、数字服务能力建设的任务。
（四）解决电子公共服务渠道的“最后一公里”问题
政府电子公共服务和数字服务战略要针对所有社会群体，建立尽可能多的公共服务提供渠道。对于发展中国家而言，对欠发达地区的数字服务重点是解决供给渠道的“最后一公里”问题。为信息弱势群体提供到村到戶的上门服务，实现服务端口前移，降低其获取公共服务的成本，改善政府公共服务的整体供给环境。一方面，整合资源，做好在线服务与线下服务协同工作。通过行政审批流程优化和公共服务事项整合，形成线上线下相协同的（O2O）审批服务一体化格局，构建集约、高效、透明的公共行政运行模式。另一方面，创新电子公共服务供给方式，适时开发与政务微博相对应的政务APP（移动客户端）、微信服务公众号等，形成优势互补格局。充分运用生物识别技术、移动网络服务、可穿戴设备、全用户体验计划、场景服务体验等新技术、新思维，创新电子政务多渠道服务提供机制，实现对全面服务质量的控制。构建开放、共享的电子政府和数字政府，形成高效、透明、个性化的电子公共服务体系将是实现服务型政府目标的最佳途径。换言之，只有突破不同群体之间、不同地区之间和城乡之间公共服务发展不均衡、“数字鸿沟”和“最后一公里”的瓶颈，才能实现信息共享。
【参考文献】
[1][5]Cabinet Office（2011）.The ICT Strategy for Government，The Stationery Office，London.
[2]沈大风，周民，沈解伍.电子政务发展前沿2013[M].中国经济出版社，2013.7.
[3][4]周民，杨绍亮，赵农.电子政务发展前沿2015[M].中国经济出版社，2015.7-10，6.
[6]朱春奎，李燕.政府2.0、開放式政府与服务型政府建设[J].上海行政学院学报，2014，（05）.
[7]简化服务交付和改善客户服务（第13571号行政命令）[EB/OL].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/04/27/executive-order-streamlining-service-delivery-and-improving-customer-ser；建设高效、勤政的责任政府（第13576号行政命令）[EB/OL].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/06/13/executive-order-13576-delivering-efficient-effective-and-accountable-gov；透明和开放政府计划总统备忘录[EB/OL].http：//www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_and_Open_Government；开放政府指令（管理和预算办公室M-10-06号备忘录）[EB/OL].http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf；联邦政府25项IT项目管理改革办法[EB/OL].http：//www.cio.gov/documents/25-Point-Implementation-Plan-to-Reform-Federal%20IT.pdf.
（责任编辑：高 静）
Abstract：It is the focus of the E-government development in the developed countries such as Britain and America to build a transparent，responsible，efficient，citizen-based open government ad digital government.Through comparison of the core values，key elements，strategic objectives，basic principles and main measures of the U.K.Government Digital Strategy and the U.S.Government Digital Strategy，this paper argues that to push forward the development of digital government and electronic public service in our country，it is necessary to further clarify and exert the status and functions of governing organs at all level，strengthen the building of government information technology innovation center and innovation team，continually improve the business processes in electronic public service，and to solve the "last mile" problem of the electronic public service channel.
Key words：electronic public service；digital government；open government
