地方政府加强社会管理创新的进展、问题与对策

    衣小品

    摘 要：当前，我国地方政府在加强社会管理创新方面已取得了一定的成绩，但仍存在社会管理创新缺少法律保障、社会管理职能没有充分发挥、社会管理领域分工尚未到位、社会管理创新理念亟待更新等突出问题需要统筹布局，重点突破，长效施策。对此，一要革新理念，明确职责职能；二要创建机制，引导公众参与；三要完善体系，实现科学评估；四要加快法治，提供法律保障。

    关 键 词：地方政府；社会管理创新；公众参与

    中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0047-06

    随着经济社会的发展，地方政府加强社会管理创新成为我国建立健全社会治理新格局的一项重要要求。地方政府加快向有限政府模式转变，不断完善公共服务体系和创新社会保障制度，有利于维护社会秩序，切实保障民生，促进经济发展。

    一、地方政府加强社会管理创新的重要进展

    （一）由全能政府转向有限政府

    相对于全能政府而言，有限政府在功能上属于服务型政府，强调的是权力有限和提供公共服务。20世纪70年代，西方国家在应对经济危机的过程中，由于政府过度干预造成了巨大的负面效应，从而在世界范围内掀起了从全能政府向有限政府转变的新风潮。

    就我国而言，从全能政府转向有限政府，有利于提高政府公共服务的能力和水平，对我国行政模式的巩固与发展以及建设中国特色社会主义法治国家均具有重要的现实意义。在1998年的政府机构改革中，我国把建立有限政府作为一项重要任务，以“职能”和“效能”为核心来加快实现行政现代化。党的十六届三中全会提出的科学发展观，又进一步推动了我国采取有效措施加快建设有限政府。与之相应，地方政府也在建设有限政府的实践中作了许多有益的探索。例如：上海市、南京市率先提出以亲民、富民为内容的有限政府建设规划；成都市提出要打造具有西部城市特色的有限政府；重庆市则突出创新公共服务方式，实施共同治理；等等。我国由全能政府向有限政府转变，意味着行政体制改革进入了全新阶段。可以说，从全能政府转向有限政府既是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求，也是依法行政、发展社会主义民主政治的必然要求。

    （二）建立健全公共服务体系

    我国建立公共服务体系经历了四个阶段：第一阶段是建国以来到改革开放前。这一时期采取的是以公有制为基础的苏联式公共服务体系，在当时资源比较匮乏的情况下基本实现了公共服务的普及化和均等化。第二阶段是改革开放后到20世纪90年代。这一时期的重點是以“经济建设”为中心，忽略了公共服务供给方面。地方政府的社会建设和公共服务职能不断弱化，原有的公共服务体系逐渐瓦解。第三阶段是20世纪90年代到21世纪初。这一时期的重点是在城市探索建立新型社会保障制度，并在卫生、教育等领域推进市场化改革。第四阶段是21世纪以来。这一时期提出建立更具普遍性和全面性的公共服务体系。2002年，党的十六大报告中强调要强化社会管理和公共服务职能。由此，建立健全公共服务体系成为各级地方政府工作的重要组成部分。

    目前，我国在建立建全公共服务体系的过程中取得的成就主要体现在三个方面：一是在我国出台的公共服务及社会政策中，以保障和改善民生、促进社会公平正义为目标，围绕就业、义务教育、医疗卫生、养老保障、保障性住房、基本生活保障等方面将政策重心和财政投入向农民工、城乡居民和弱势群体等不断倾斜。[1]二是为缩小城乡间、区域间的公共服务差距，我国初步建立了基本公共服务均等化的财政保障体制。三是随着市场机制与社会机制的逐渐成熟，政府在公共服务供给中的主导地位被明确下来，并在公共服务供给机制的建设及创新上取得了新进展，如复合式供给等。

    应当说，我国自2002年以来，国家通过积极的社会政策体系建设，在政策和制度上实现了基本公共服务的普遍性，对公共服务的财政投入规模大大增加，基本公共服务项目得到完善，这使得基本公共服务的供给水平和均等化程度显著提高。

    （三）完善和创新社会保障制度

    社会保障作为国家实施社会管理和社会控制的一种有效手段，在维护社会稳定方面具有特殊的功能，体现为调整社会总供给与社会总需求的平衡，促进国民经济的稳定增长。可以说，充分发挥社会保障的调节功能，对推动我国社会主义市场经济的发展和维护社会的稳定具有重大意义。近年来，我国政府在完善和创新社会保障制度方面成效显著，这也直接推动了地方政府社会管理创新的进度。

    第一，各级政府出台的相关政策促进了我国社会保障制度的发展。以农村为例：一是社会保障网络初步建立，乡镇社会保障的覆盖面不断扩大，社会保障基金会投入资金额度显著增加；二是社会保障体系框架渐趋明朗，包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、社会互助等在内的农村社会保障体系在一部分发达农村地区已现雏形；三是社会化原则得到充分体现，特别是资金筹集的社会化原则与管理和服务的社会化原则得到明确体现；四是管理体制逐渐理顺，同一项目政出多门、争利诿责等不良现象得到扭转。[2]

    第二，社会保障制度在我国市场经济发展中发挥了重大作用。目前，我国已建立了全国性的养老制度和失业制度，这有利于把劳动力从社会组织的依附性关系中解脱出来，形成全国统一的劳动力市场。应当说，社会保障制度的建立和健全，及时调整了劳动力的供需矛盾，切实减轻了企业负担，使企业成为生产经营主体，公平参与市场竞争，从而提高了劳动生产率。[3]

    第三，建立符合我国特点的社会保障模式是社会保障制度改革在法律上的映射。在我国签署的《国际人权公约》中，《消除对妇女一切形式歧视公约》和《儿童权利公约》都有明确的社会保障权利条款。我国对此给予了充分的重视并在国内立法中加以保障，1990年颁布的《残疾人保障法》和1991年颁布的《未成年人保护法》均对弱势群体享有的社会保障权利做出了详细的规定。1997年和1998年，我国又相继加入《经济、社会与文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》。努力建设与《国际人权公约》相一致的国内法律体系，是我国目前正在进行的一项重要工作。可以看出，改革开放改变了人们对社会保障的认识，建立健全社会保障制度已成为我国法制建设和法律改革的重要内容之一。这既是我国政治与社会制度的进步体现，也是基层政府加强社会管理创新的一大亮点。

    二、地方政府加强社会管理创新存在的突出问题

    （一）法治建设滞后，社会管理创新缺少法律保障

    社会管理特别是基层社会管理，是各级地方政府的基本职能之一。它作为一项长期的、复杂的活动，要以系统的法律为依据来开展。目前，我国社会管理主要依据的是《宪法》，其他基本法虽然对社会管理有所涉及，但并不明确。尤其是在社会管理组织、社会保障和服务、公共安全、矛盾纠纷调处等方面，尚未形成系统权威的工作依据。[4]目前来看，地方性法规在有关社会管理的内容、范围和权限等方面仍缺乏权威细致的说明，基层社会管理的法治化建设也相对滞后。这就造成了我国基层社会管理在实际操作中存在不规范的现象，进而影响到一些基层社会事务管理的正常开展。以地方性法规为例：对地方政府、社会组织团体等缺乏明确的职能划分，法规或是内容模糊不全，或是数量繁多，或是存在矛盾。加之地区情况各异，使得已有的法律法规难以完全适应新形势和新情况。健全的法律法规是地方政府加强社会管理创新的前提条件，这从发达国家社会管理的成功经验中可见一斑。应当说，缺少全面的法律依据和法律保障是我国地方政府加强社会管理创新亟待突破的瓶颈。

    （二）偏重经济管理，社会管理职能没有充分发挥

    由于对社会管理的认识不清，大多数地方政府仍可定位为“经济建设型政府”，即把经济发展作为重中之重，没有深刻认识到通过公共服务的方式达到社会管理的目的，因此仍采用调节、控制等传统手段把公共事务想当然的置于政府職责范围之内，这就使得社会管理职能常常被忽略或是被经济管理职能所挤压而得不到充分发挥。还有少数地方政府在保障和改善民生、提高人民生活质量等方面的积极性不高，使群众的诉求无法得到满足。

    （三）府际职责不清，社会管理领域分工尚未到位

    建立合理的政府与社会、市场、公民之间的权责关系，是实现和保障社会管理创新的基本前提。但目前来看，我国仍存在着地方政府职责不清、社会管理创新分工不到位等突出问题。第一，中央与地方政府职责划分不明确。地方政府在解决社会问题和维护社会秩序方面职责较多，“责任大、权力小、权利少”是地方政府的真实写照。地方政府与中央政府相比较，其工作的内容、范围等看似有着明确的区分，实则缺少科学合理的定位。第二，地方政府对社会管理职责认识不清。改革开放以来，有些地方政府把“以经济建设为中心”等同于追求GDP的增长，从而忽视了社会建设。各级地方政府逐渐养成了“重管理、轻服务，重经济管理、轻社会管理”的职能偏好，这也成为了地方政府加强社会管理创新的一大障碍。第三，政事不分、企事不分等现象较严重。地方政府对市场经济的干涉行为使一些营利性的市场主体经营机构存在于各类事业单位中，一些具有公共利益职能的社会单位却按照企业化的方式进行经营或走向市场，[5]由此造成了政事、企事混淆的不良局面。

    （四）公众参与不足，社会管理创新理念亟待更新

    公众参与社会管理创新具有重要的作用和意义。作为建立服务型政府、贯彻“以民为本”的执政理念、实现科学民主决策和提高依法行政水平的关键因素，推进公众参与是促进地方政府加强社会管理创新的重要方式之一。目前，我国公众参与的体制机制尚不完善，公众参与社会管理创新的意愿不足、能力有限。第一，公众参与社会管理存有观念误区。随着我国经济社会的发展，公众参与社会管理的意识不断增强，热情持续高涨，但由于传统观念的束缚和受教育程度的限制等因素，一部分公众缺少政治自主评判的足够意识。[6]不看重自身参与的权利，认为公众参与并不重要。同时，少数地方政府官员也认为，管理公共事务是政府的天然职责之一，因此对公众参与的认识仍停留在选举或投票等浅层面。这些观念误区，成为阻碍公众参与社会管理创新的一个重要因素。第二，公众参与社会管理的能力有限。公众参与社会管理的前提是获得必要的信息资源，这就要求地方政府提高信息透明度，但在这方面地方政府作得还不到位，这就增加了公众参与社会管理创新的难度；由于不同的公众有着不同的认识能力，每个人对客观事物的评判标准不同，这也造成了公众参与社会管理创新的整体水平不高；公众参与的组织化程度相对较低也使得公众参与仍然依赖于各级政府部门，其独立性很弱。第三，公众参与社会管理的机制不完善。虽然我国公民的基本参与权利有法律保障，但从总体上说，公众参与的制度体系还不健全，公众表达的渠道还不畅通。近年来，一些地方政府对公众参与社会管理等问题进行了立法尝试。比如：甘肃省人大常委会通过的《立法程序规则（修正案）》以及广州市政府的相关规章中都增加了公民可以直接提出立法建议及参与行政立法等内容。但这些立法尝试没有得到推广，许多制度规定之间仍存在矛盾，制度配套程度也不高。一方面有关公众参与制度的执行与落实的规定较为薄弱，另一方面公众参与的程序化规定也有待具体化。第四，地方政府理念更新跟不上公众诉求。地方政府在社会管理创新过程中常常把维护社会稳定作为最终目标，而把提供公共服务、回应公众诉求作为其维护社会秩序和稳定的手段方式。一些地方政府的“重管控轻服务，重秩序轻回应”[7]的管理理念，已经无法解决社会管理中的深层次问题。

    三、地方政府加强社会管理创新的对策建议

    社会管理创新是社会建设的重要组成部分，加强社会管理创新有助于营造和谐、有序、稳定的社会环境，有利于保障和改善人民生活水平，有助于进一步促进经济社会持续、健康、稳定发展。对此，各级地方政府要从革新政府理念、创建参与机制、完善评估体系、加快法治建设等多个方面着手，进一步加快、加强社会管理创新。

    （一）革新理念，明确职责职能

    新形势下，实现地方政府社会管理创新理念的革新具有重要的现实意义。对此，应当围绕“以人为本”的理念，着眼于公众的实际需求，从其根本利益出发，把地方政府定位于服务型政府，牢固树立“政府所有部门都是服务部门，政府所有岗位都是服务岗位，为社会提供服务是政府的基本职责”的服务理念。[8]坚持公平正义的基本原则，进一步提高公众的生活水平及质量。地方政府职能的优化，要切实体现在对社会管理职能的高度重视与科学运用上。各级地方政府要进一步调整与市场的关系，实现政事分开、政企分开，建立健全地方政府职责体系，努力提高公共服务能力，使社会管理创新做到理论联系实际，地方政府管理活动能够有条不紊的展开。

    （二）创建机制，引导公众参与

    地方政府加强社会管理创新是一个极其复杂的过程，其服务对象是普通公众。因此，要为公众搭建一个参与社会管理创新的公共平台，确保其参与到社会管理创新的实际活动中来。第一，完善公共服务机制，提高公众生活质量及水平。各级地方政府要从整合资源入手，在财政预算中进一步增加公共服务领域的支出，把社会管理和公共服务统筹纳入到社会发展中来，切实推进公共服务均等化。第二，建立社会保障机制，使公众生产生活有保障。坚持公平公正原则，进一步扩大社会保障的覆盖面。加大社会保障的财政支持力度，把公众关注度最高的教育、住房、医疗、就业、养老、救济等问题纳入到基本公共服务体系中，确保持续提高公众生活的幸福感。第三，健全公众参与机制，提供公众与政府间的沟通渠道。一是地方政府可以通过网络平台促进地方政务的公开与透明，保证公众能够方便快捷地了解到相关信息。二是要加快建立公众建议机制，使地方政府对公众提出的合理化建议能够及时的吸收和采纳。三是增加和优化公众利益诉求平台，拓宽民意表达渠道，提高公众参与社会管理创新的意愿。

    （三）完善体系，实现科学评估

    地方政府作為社会管理工作的主要承担者，其履行社会管理职能的实际成效需要完善的评价体系来进行科学化的评估。上级政府的肯定评价，能够调动地方政府进行社会管理创新的积极性。因此，完善评价体系，建立科学化的评价标准，把地方政府加强社会管理创新纳入到政绩评价体系中，对推动社会发展具有重要的促进作用。对此，一是要建立以公共利益为导向的地方政府绩效评估体系。该体系对社会发展的评价要全面、客观且能够综合反映地方政府社会管理职能的实际成效，从而强化地方政府的社会管理和公共服务职能。二是要完善行政问责机制，对地方政府官员在社会管理和公共服务方面的失责行为予以严厉追究。对地方政府及其官员的考核，不仅要以经济指标作为其重要标准，更要注重社会发展评价指标。坚持公开原则，切实让公众参与到地方政府绩效评价体系中来。

    （四）弘扬法治，提供法律保障

    地方政府加强社会管理创新离不开健全的法律法规体系和相应的规章制度。推进社会管理创新的法治化建设，把社会管理纳入到规范化的法制体系中，是我国建设法治国家的必然要求，也是地方政府加强社会管理创新的基本保障。一是出台适应社会发展要求的法律法规。各级地方政府要适应新时期公众参与社会管理创新的新要求，制定新的法律法规，并据此确定自己的职责权限。努力做到依法决策、依法管理、依法监督，从而把地方政府的社会管理创新工作纳入到法制化、规范化的轨道，推动法治政府建设。同时，新制定的法律法规应在法律上进一步保障公民的权利诉求，为公众有序参与社会管理创新提供足够的法律依据。此外，公众要依法履行义务，积极配合各级地方政府的社会管理创新工作。二是地方性法律法规要落到实处。针对中央政府与地方政府的职责划分不明确，地方政府对其工作的内容、范围等没有明确的区分等问题，应加快建立适应经济社会发展新情况的地方性法律法规。对地方政府、社会团体的职能应进行明确的划分，以实现地方政府在社会管理创新方面的权力与责任相统一。应把地方性法律法规作为处理地方性公共事务的直接依据，使地方各项事业得以稳步推进。三是全面推进依法行政工作。可以从依法决策着手，切实加强地方政府的依法决策能力，严格按照法定程序强化决策责任，完善相关的决策制度。特别是依法完善“公众参与、专家论证、重大问题集体决策、决后评估等一系列决策制度”。[9]与此同时，加强地方政府有关社会管理、公共服务等方面的立法工作，从公众最为关注的切实问题和根本利益出发，进行科学化、民主化的决策。

    【参考文献】

    [1]郁建兴.中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制[J].学术月刊，2011，（03）.

    [2]曹应梅.浅论我国农村社会保障制度[J].青海师专学报（教育科学），2004，（06）.

    [3]韩福文.社会主义市场经济与社会保障制度[J].沈阳师范学院学报，1998，（03）.

    [4]王志行.基层社会管理的现实困境与创新对策研究[D].燕山大学硕士学位论文，2014.

    [5][7]黄军荣.基层政府社会管理存在的问题、创新的方向和路径[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学学报），2014，（01）.

    [6]陈芳，陈振明.当代中国地方治理中的公民参与——历程、现状与前景[J].东南学术，2008，（04）.

    [8]孔凡河.困境与解局：社会管理创新语境下基层服务型政府建设的思考[J].学术探索，2011，（06）.

    [9]韩正.加快建设服务政府、责任政府、法治政府[J].学习与研究，2006，（05）.

    （责任编辑：刘亚峰）