大数据时代知识型政府治理能力的提升
支太雄+郗永勤
摘 要：知识型政府治理被视为未来政府治理的新模式。与企业型、法治型、服务型及学习型政府治理模式相比，知识型政府具有适应性、可操作性和智慧性的优势。目前，我国知识型政府治理能力的提升正面临着数据理论、意识不足，技术手段不强，外部性突出等挑战，因此，提升知识型政府治理能力应坚持政府主导与市场运作相结合，充分发挥引导社会公众参与社会治理的作用，强化政策引导和产业支持，促进主体、客体、支撑要素、保障措施的有机融合。
关 键 词：大数据时代；政府治理模式；知识型政府治理模式；知识型政府治理能力
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0017-07
馬克思指出：手推磨产生的是封建主为首的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家为首的社会。[1]恩格斯也说过：社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。每一次新科技革命的深层渗透，必将引起社会结构和社会形态的变革。大数据作为科技革命之一的技术革命正在显著地改变人类的生活方式和生产方式、思想观念和生活观念，并将进一步带动相关领域的技术进步，辐射其他领域，促进其技术进步，形成一个又一个的新技术群，引发新一轮的技术革命和产业革命。[2]在大数据时代，这一极具颠覆性的信息技术革命对我国全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，对提升我国知识型政府治理能力提出了挑战。
一、知识型政府治理的理论基础
在全球一体化和信息化的背景，知识信息的爆炸性增长、快速传播与信息技术的不断革新，使得当代社会不断出现诸如“智慧政府”“智慧治理”“智慧决策”“智慧城市”“智慧公交”“智慧医疗”等新词汇，纵观这些词汇，无一不与智慧、知识有关，很多学者都认为这是知识经济时代的表象，认为当今社会正处于知识经济时代；也有学者认为，知识经济就是以知识为核心的经济。然而，我国目前的社会发展远远没有达到以知识为核心的经济时代，出现知识爆炸是知识信息化的必然结果。撇开当今社会是否处在知识经济时代不论，毫无疑问的是未来的社会必将步入知识经济时代。因此，知识型政府即通过知识管理来带动政府的创新服务、提升执政能力和政府效能与竞争力的政府应运而生。
大数据时代的到来更赋予了知识型政府治理新的生命。作为一种新兴的治理资源以及政府治理的新兴技术手段，其具有的4V+C——数量大（vo1ume）、速度快（velocity）、类型多（variety）、价值高（value）、难度大（Complexity）特点，对知识型政府治理提出了新的要求，使大数据时代的知识型政府治理具有了新的内涵和特点。笔者认为，知识型政府治理是在知识型政府理念的指导下将知识作为核心生产要素和竞争优势的根本来源，[3]对知识管理活动中的行为进行激励、引导、规范和控制的制度安排。其内涵体现在以下两个方面：一是知识型组织的专门治理，以知识的创造和运用为核心的知识密集型组织的治理为主；二是把知识治理看作一般治理，通过制度和管理手段对组织内和组织间的所有相关知识活动产生作用，以实现组织的目的。
目前，已有很多学者对知识型政府治理能力的内涵进行了研究，总体来说，可以归纳为如表1所示的类别。从表一可以看出，虽然学界对政府治理内涵表征的看法不尽相同，但都包含了制度、民主、协调和高效几个要素。因此，笔者认为，政府治理能力是政府（国家）通过一定的治理手段对治理对象实施影响的能力，其主要表现在制度化、民主化、协调性和高效率四个方面。知识型政府治理能力则是知识型政府通过一定的手段对知识管理活动中的行为进行激励、引导、规范和控制的能力。
二、大数据时代知识型政府治理模式的比较优势
目前，我国市场经济的快速发展，给新时期的政府管理带来了巨大的挑战，为适应政治、经济、社会的变化，我国正在不断地深化行政体制改革，理论界对政府行政文化、职能机构、工作方法、监督反馈的研究也在进一步深化，相继提出了一些见解独到、观点鲜明、视角多样的政府管理模式。其中，企业型、法治型、学习型和服务型政府的理论研究较为成熟（见表2），成果突出，具有重要的理论和现实指导意义，在信息量大、类型多、时效强、价值大的大数据时代，这些治理模式有着不可避免的局限性。与上述模式相比，知识型政府具有理念超前、内容全面，治理优势突出等优点，是上述几种政府模式的综合，这些治理优势也正契合了大数据时代对政府治理提出的要求。
（一）知识型政府比企业型政府更具适应性
企业型政府即“政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者所组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。[9]企业型政府的核心理念是企业家精神，认为企业管理的成功模式适应于政府管理，在政府管理中引入市场机制、树立竞争观念，能够促进政府效率的提高，但由于政府和企业有着本质的区别，企业型政府将公民比作顾客是不恰当的，过分强调政府行政的工具理性会导致政府失去其公共性的本质，因此，该理论本身就存在着缺陷。另外，我国市场经济还不发达，有序竞争尚未形成，维护和矫正市场秩序的法律法规仍不健全，因此，企业型政府有着不适应性，这种不适应性在对政府治理要求极高的大数据时代更加明显。知识型政府建设是对知识经济作出的回应，是知识经济时代对政府治理能力提出的要求，它以知识管理为手段，通过治理主体、技术、过程、手段的知识化来推动政府的行政效率和服务水平的提高，强调提高政府服务水平，是对政府组织公共性本质的肯定，是对企业型政府的修正，与任何一种政府治理模式相比更具适应性。
（二）知识型政府比法治型政府更具卓越性
法治政府就是按照法治原则运作的政府。法治政府最基本的特征是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事，防止权力被滥用。[10]法治型政府强调用法治的理念来指导政府行政行为，将宪法、法律这一根本依据贯穿于整个政府的运作流程当中，彻底根除“人治”思想和行政过程的随意性，以求实现政府组织和行为的制度化、规范化、科学化。数据爆炸、知识飞速更新的大数据时代要求政府更具创新性、灵活性和回应性，完全依靠制度的规范和程序的稳定未必能实现政府治理的高效性，“现代社会，‘遵纪守法‘照章办事的政府未必就是高效率的政府，未必就是公众满意的政府”，[11]以社会契约精神发展起来的法治型政府只是公众对政府最基本的要求。知识型政府强调政府行政行为的知识性，通过知识的运用使政府更具创新性，通过知识化促使政务系统完善、行政行为创新、公务员素质提升、政务信息平台优化、业务流程合理、组织文化凝聚，以此实现服务质量改善、行政效率提高的目的，这既有对政府合法性的要求，也有对政府完备性的要求，是对合格政府——法治型政府的超越，是公众对政府更高层次要求的体现。可以说，知识型政府是卓越的政府。
（三）知识型政府比服务型政府更具可操作性
服务型政府是在“公民本位”和“社会本位”的理念下发展起来的一种政府模式，是在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”，[12]是“把为人民服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府。”[13]以人为本是服务型政府的核心职能，提供公共物品、服务和承担服务责任贯穿于政府管理的整个流程。近年来，我国对建设服务型政府进行了大量探索，建设服务型政府已经成为我国行政体制改革的目标和方向。知识型政府是用知识来武装政府，拥有明确的治理手段和工具——知識管理，以强大的现代信息技术为支撑，通过推动政府治理主体、程序、平台、手段的知识化，实现政府的智慧决策和智慧行政，具有较强的可操作性。
（四）知识型政府比学习型政府更具智慧性
学习型政府是在学习型组织理论的基础上发展而来的。王紫薇（2012）认为，学习型政府是由若干要素组成的开放学习共享系统，在这个系统里面能自由、开放地进行信息交流和知识传播，进而将学习行为转化为创造行为，促进政府行政效率的提高。[14]学习型政府是政府为了实现管理创新，不断地提高驾驭和运用知识的能力，有机地把学习和工作结合起来的一种新型政府模式。[15]不管对学习型组织有几种定义，都离不开学习这一核心，因此，对“学习”一词的理解就成为认识学习型组织的基础。《辞海》和《现代汉语词典》都将学习的内涵界定为“获取知识”，并没有知识的运用和创造之意，因此，多数学者认为学习型政府的提法不够准确且本末倒置。一是认为学习是手段并不是目的，学习型政府的提法将手段作为目的是不恰当的；二是认为学习型政府缺乏学习的主动性和针对性，常存在盲目学习、被动学习的情况；三是认为学习型政府只注重学习，不注重学习的效率以及知识的应用，常存在学而不用、学非所用、学不适用等问题。而知识型政府是集知识的吸收、开发、应用、创新、评估、整合为一体，为应对知识经济的挑战，通过知识管理带动政府的创新服务、提升执政能力和行政效能及竞争力的政府，[16]它既注重知识的获取也注重知识的应用和创新，它的内涵和外延均比学习型政府更具智慧性。
三、大数据时代知识型政府治理面临的机遇与挑战
（一）面临的机遇
⒈知识型政府是实现政府智慧决策的助推器。所谓智慧决策就是科学化、民主化决策。传统决策由于获取数据规模的能力和计算技术水平较低，采取随机抽样法无法全面掌握完整的信息，常常导致结果偏误与预测失效，具有被动响应性或事后处置性的特征。而大数据具有数量大、速度快、类型多、真实性等特点，云计算更具有快速计算能力。因为，大数据的核心价值在于它能够从海量的复杂数据中挖掘出有价值的信息，而通过大数据技术进行更快地分析、更准确地预测，能够实现“全样本”研究，保证决策信息的完整性，这无疑是较科学的；通过大数据对个体的意见、建议、愿望的信息化处理，再运用数据挖掘技术使独立的个体信息形成相互关联、紧密联系的信息，进而使整体性研究得出的决策结果更可靠。通过对网站浏览、论坛留言、微博转发等网络舆情的深度分析，政府还可以准确把握公众关注的热点问题，公众真实的社会需求和政治期望，党和政府的决策将更多更好地回应社会公众的意愿，更多地集聚民意和民智，使决策更具民主性。[17]
⒉知识型政府是强化政府智慧服务的保障器。所谓智慧服务就是高质量、高满意、高效率、低成本的政府服务。在大数据时代，政府在人口、教育、治安、就业、交通、社保、卫生、工商、税收、民政等方面拥有天然的数据优势。大数据时代使政府通过对这些数据的挖掘处理，能准确预测到公众和企业的服务需求，进而提供以需求为导向的公共服务，提高工作效率、服务质量和公众满意度，降低公共服务成本，提升公共服务能力。另外，大数据时代的到来使数据挖掘更加深入和精细，有利于推动政府提供更具个性化和人性化的公共服务。大数据时代也使被比作“第四公共权力”的舆论能够最大化地发挥作用，在其监督下，政府公共服务供给的主动性更强，且质量更高。
⒊知识型政府是推动政府智慧防腐的利器。当今社会，信息爆炸的程度远超乎人们的想象，政务信息数据的复杂程度大大增加，对政务数据处理的难度加大，政务信息不透明、不公开容易导致政府公务人员产生权力寻租和贪污腐败行为。大数据时代的到来使政务公开、透明成为可能，数据的精细化处理大大保障了数据的真实性与可靠性，依靠公开数据能使政府权力真正行使在阳光下，时时刻刻提醒政府公务人员要廉洁自律，从思想上铲除腐败滋生的土壤。大数据时代，可以建立起有序化的反腐数据库，准确反映公众的反腐诉求，进而促进规范化、法治化程序的建立，以此树立自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观。
⒋知识型政府是提升政府智慧应急的利器。信息化时代，公共危机表现出突发性、紧迫性、高度不确定性、相互影响交叉等特征，信息化步伐的加快，导致网络具有传播的快速性和网络信息可辨识度低的特性，也使得网络成为公共危机爆发的“火山”，微博、微信等新兴媒体的出现使信息传播、扩散变得简单、快捷，但如果被不法分子利用就会变成传播虚假信息、制造社会恐慌的工具，引发公共危机事件。大数据为应对危机提供了更多的治理资源。利用大数据，可以过滤虚假信息进而有效地还原社会危机发生的过程，以客观事实和数据呈现事情真相；利用大数据对社交媒体海量数据进行分析，可以预测恐怖主义、骚乱活动以及地震、火山、泥石流等突发事件和自然灾害的发生，帮助政府相关部门提前做好应对的准备工作，以有效降低各种危机带来的灾难和损失。
（二）面临的挑战
⒈大数据意识不足。我国地大物博、人口众多，数据资源十分丰富，但由于长期缺乏数据文化，数据收集、整理、分析、应用的意识并不强。据有关资料显示：美国建立数据集的时间比中国早33年，成立社情民意调查中心比中国早66年，物联网技术的应用比中国早48年。我国缺乏的不是数据源，也不是收集数据的手段，而是收集数据的意识。我国的数据不系统更不具有连续性，很多数据都没有做长期的积累，难以从历史的对比中寻找规律。长期以来，一些政府决策依赖经验和直觉，用数据描述事实、追求数据决策的意识不强，大概重于精确、因果关系重于相关关系、预防重于预测已成为习惯。
⒉大数据尚处于初级阶段且缺乏系统化的理论指导。目前，大数据是一个热词，对大数据的研究也越来越多，然而不可否认的是，我国正处在大数据初级阶段，从技术实践到理论指导均不成熟，虽然我国的数据资源丰富，但由于数据获取、数据挖掘、数据整合以及数据使用的技术水平不高，大数据的价值还未得到充分体现，阻碍了数据的开发和利用。在理论上，虽然仅在万方数据库输入大数据就能检索出29239篇文章，但纵观其内容，大多数的研究都是基于大数据是什么、大数据能做什么这两个方面的研究，而真正研究大数据该怎样发展的文章少之又少，真正能够指导大数据健康发展的理论则更显不足。
⒊大数据外部性问题突出。在大数据时代，个人的社会行为被高度数字化，国家行政系统凭借其拥有的信息技术优势，可以在国家监控体系中充分利用信息技术手段，对公众的信息进行全面的收集和贮存，然而数据库的泄露将给政府、市场、社会以及公众造成巨大的损害并对公众个人的隐私造成侵害。同时，依据不具有代表性的数据所作出的决策必然会增加公共服务提供的差异化程度，加之传统的治理思维和治理体制在大数据时代具有较强的不适应性，政府数据收集、整理、分析和使用的意识淡薄，也导致数据使用的碎片化，严重影响数据的真实性和连续性。另外，由于数据管理领域基础设施缺乏、技术人员稀缺，防控技术、法律法规不完善，常常会出现一系列信息窃取、信息泄露、信息违法使用等安全问题。
⒋科技革命悖论——可预见的失业问题。每一次科技革命均会是人类生活方式和生产方式发生“革命性”的变化，例如：工业时代的机械、电子、电器的革新推动了社会的发展，机械代替手工、机器代替人力而导致的失业问题，就是科技革命的悖论。大数据是社会高度信息化、高度网络化的产物，其不断发展必将有助于实现高度智能化，而高度智能化产生的结果是高度自动化、智能化以及智能机器人、3D打印机等等智能设备的产生和应用，将使大量的手工工人面临着失业问题。
四、大数据时代提升知识型政府
治理能力的对策
（一）加强政府主导和市场运作，推动知识型政府治理能力现代化建设
在大数据时代，推动知识型政府治理能力现代化建设，政府主导是关键，市场运作是必然要求。政府需要转变传统的治理思维和决策习惯，自上而下树立大数据意识，重视真实数据的收集，建立专门的基于大数据的决策机制，制定专门的大数据发展规划，制定数据标准，建立大数据中心，从纵向和横向上实现数据整合，最终实现大数据预测结果与政府决策输出的有机衔接，提高科学决策能力和公共服务能力。此外，大数据时代，知识型政府的主导作用集中体现在自身角色的调整和对市场的扶持两个方面。大数据时代的知识型政府治理要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，使数据开放和政市合作，促进数据资源在政府、市场与社会之间自由流动，从而实现数据资源的合理配置。
（二）发挥引导社会公众参与社会治理作用，为知识型政府治理提供保证
引导社会公众参与社会治理是大数据时代知识型政府治理能力现代化的基本保证。其主要体现在以下几个方面：一是政府的大数据收集、分析、处理和应用需要专业的大数据分析团队来运作；二是政府数据运作全过程需要发挥社会和公众的作用，调动他们的积极性，使效率最大化；三是利用大数据推动知识型政府治理能力的提升，如利用国家发布的大数据分析结果规避自然灾害和人为灾害的后果以及主动提供生活安全隐患数据。因此，在数据运作过程中，充分发挥引导社会公众参与社会治理的作用，以有效拓展知识型政府治理的社会空间，是大数据时代提升知识型政府治理能力的基本保证。
（三）强化政策引领和产业扶持，为大数据产业化提供良好的生态环境
利用大数据促使知识型政府治理能力的全面提升，必须使大数据产业化、规范化。一是政府要加强政策引导，出台优惠政策，培育一批具有国际市场竞争力的龙头企业，以龙头企业推动大数据市场化运作；二是加快培育以企业为主体，市场为导向的政、产、研、学、用相结合的产业创新体系，对大数据产业链进行优化整合，注重大数据的绿色发展方向，注重自主创新，打造中国大数据核心技术；三是建立完整的大数据人才培养体系，引进高端科技人才和管理人才，并为高技术、高管理人才的培养提供良好的土壤；四是发挥社会公众的参与作用，鼓励基层创新，不断普及大数据理念和方法，实现全民重视大数据与大数据惠及全民的目标。
（四） 强化人才培养和技术突破，为大数据产业化提供良好的要素支撑
技术是提升知识型政府治理能力的重要手段， 人才是技术创新、模式创新的基础， 技术和人才是大数据时代必不可少的要件。大数据时代的知识型政府治理，知识是核心资源，应真正发挥作用，这就需要人和技术这两个要素和载体对知识进行获取、吸收、开发、应用、创新、评估和整合，通过发挥人的价值和技术上的突破将知识应用到政府治理实践中，从而实现公共价值。显然，人才和技术这两个要素在知识的一系列应用和发挥价值的过程中起着至关重要的作用。因此，加大知识型人才的培养，加快研发大数据核心技术，是知识型政府提升治理能力的关键。
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（责任编辑：牟春野）
