西部风景名胜区特许经营的战略思考

    齐天锋

    风景名胜区特许经营权转让是我国旅游发展中的一个探索性实践，本文在对西部旅游发展中引入特许经营制度的必要性及可能会出现的问题进行分析基础上，提出了一些战略对策，指出我们应以客观理性的态度对待这种新生制度。

    景区经营权转让是市场经济条件下我国旅游业在发展中进行的探索性实践，一直以来都是一个比较敏感也比较热门的话题，受到政府部门、专家学者、企业界及新闻媒体的关注比较多，引发的争论也比较大。一方面认为景区资源是特殊的公共性资源，具有很强的公益性，交给追求利润最大化的企业来经营，势必造成国有资产的流失和资源的破坏；一方面认为景区经营权转让并没有改变资源的国家所有性质，企业经营也并不等于资源破坏，反而会加强对资源的保护力度。前者以建设、文物等部门为代表，后者以地方政府、旅游部门等为代表，争论的实质是景区保护和开发关系如何处理的问题。

    一、西部旅游发展分析及实施景区特许经营的必要性

    （一）旅游资源基础分析及限定条件分析

    西部12省、市、区蕴藏着相当丰富的高品味高质量旅游资源，原始、粗犷、神秘、质朴、神奇、精绝，唯其独有，不可替代，具有很强的吸引力和巨大的旅游发展潜力，堪称为我国旅游发展的后劲所在。现已有世界遗产10项，国家级风景名胜区63个，国家及自然保护区69个，国家级历史文化名城31个，在全国所占的比重均在30%至50%之间。但由于地理、历史等多方面的原因，大部分地区一直以来经济发展水平相对较低，基础设施薄弱落后，现代经营管理人才奇缺，全国重点扶持的贫困县中，有近一半在西部。这种情况下，国家有限的财政拨款可谓是杯水车薪，地方财政亦无足够的资金能力投入景区开发建设，甚至连基本的保护都力不从心。故此，大多景区处于有待发现或尚未开发或只是初步开发的状态。如何进行景区资源的优化配置，使资源优势转化为经济优势，带动地方经济发展和广大人民脱贫致富，是西部旅游发展亟待解决的问题。

    （二）旅游景区特许经营的必要性

    西部经济要发展，人民要脱贫致富，旅游业的新兴产业性质和强关联带动性使其在西部大开发中具有重要的战略意义，被作为优势产业来抓，“西部大开发，旅游要先行”也已基本成为一种共识。但是，在我国现有财政能力有限的情况下，开发景区，发展旅游的资金成了问题，我们入世时做出承诺，经过一个过渡期后，我国会逐步开放旅游市场，允许外资以合资、独资的形式进入中国的旅游市场，现在饭店和旅行社业已开放，那景区如何应对成为问题。

    二、特许经营可能会出现的问题的分析

    由于风景区旅游特许经营在我国尚处于探索性的实践阶段，不论是法律法规的规范还是理论研究的支撑等方面都还有待进一步的深入，无现成的经验可供借鉴，且西部的自然文化生态的脆弱性和文化遗产的不可再生性，难免会出现这样和那样的问题，造成国有资产的流失和自然文化遗产的破坏。对此，要吸取之前一些景区在经营权出让中的经验教训，发挥后发优势，做到进一步的规范。特许经营权转让的过程中可能出现的问题如下：

    （一）国有资产流失

    由于目前我国对景区特许经营的问题进行尚未有明确的立法，而且针对风景名胜区资源的特殊性和复杂性尚未有科学规范的计量评估制度，地方政府转让心切、热情过高，往往会造成景区经营权低价或廉价转让。还有由于转让程序不够规范及相关责任人认识不到位等问题的存在，可能会导致转让不符合公平、公正、公开的原则，有违市场经济的竞争机制，造成寻租行为，滋生腐败现象，造成国有资产的流失。

    （二）自然文化遗产受到破坏

    虽说企业长期利益和景区自然文化遗产保护密切相连，但由于经济利益诱惑及企业家素质等方面的原因也不排除会有一些短期行为的产生，进行破坏性建设，掠夺式开发。目前特许经营在我国只是试行阶段，相关法律法规和制度规范还很不完善，可能会有一些政策上的波动，这将会直接影响到企业的利益预期，在长期利益不能保证的情况下，必然会产生短期行为，进行掠夺式开发，以期短期内收回投资。

    三、景名胜区特许经营的战略思考

    鉴于目前我国和西部的现实情况及特许经营中可能出现问题的分析，我们必须从战略的高度对风景区旅游特许经营进行全面系统的思考，进行不断地研究探讨，以不断发展、完善这种制度，指导我们的风景区保护利用工作，真正做到“有效保护，合理利用”，实现可持续发展。

    （一）完善法律法规，规范特许程序

    自然文化遗产得到有效保护的一个重要保证就是立法的完善，而我国目前有关这方面尤其是风景区方面的立法较为薄弱，如《风景名胜区管理暂行条例》暂行了近二十年，已经远远不能适应我国风景名胜区事业和旅游业的蓬勃发展，很有必要进一步的更新和完善，尤其是风景名胜区旅游利用和自然文化遗产保护。不仅是国家层面的立法需要完善，地方层面也需要根据本地的实际情况，出台相应的规章制度，对风景区的规划、开发、经营管理、保护等方面进行立法或政策性规制。

    （二）经营者资质审核

    由于旅游的行业特性和风景名胜区经营管理的专业性，需要对参与特许经营竞标者的资质有严格的要求，即要设定一定的准入标准，对其资金能力、人员资质、企业绩效及信誉、相应从业经历及经营方案等方面要严格审查核定，对于牵涉到一些特殊资源的项目要严格界定其从业人员的资质标准，如一些项目需要文保、生物及环保等方面专家的介入。

    （三）引入社会监督机制、加强政府监管

    景区实行特许经营后，政府主管部门要对企业经营活动进行监督检查，监督其按法律的规定和协议的约定实施企业经营计划，保证自然文化遗产的合理利用，有效保护，及时纠正其违法及违约行为，情节严重者取消其特许经营权，并向全社会通告。同时鼓励公众参与，建立专家学者、当地居民及新闻媒体等人员共同参与的社会监督机制，适时、有效地监督企业的经营管理活动及主管部门和其工作人员的职责履行情况。主管部门组织专家对企业经营情况进行定期不定期的监测、评估，并及时发布有关信息。

    （四）利益相关者利益保证

    所谓景区利益相关者，就是影响景区目标实现及受实现目标影响的个人或群体，主要有国家、地方政府、当地居民、经营企业、旅游者等。对于国家，要保证景区的长远可持续发展和国有资产的保值增值；对于地方政府，要促进地方经济的发展和综合效益的提高；对于当地居民，要得旅游发展之利，脱贫致富，获得更广阔得发展空间；对于经营企业，要获取经济利润，促进企业良性发展；对于旅游者，要通过旅游体验，满足自己得有关需求。

    我国西部地区的旅游发展往往肩负着帮助当地居民脱贫致富和促进地方经济发展的重任。当地居民应该也有权利参与旅游开发、经营与管理，并从中得到利益；景区经营企业应统筹考虑综合效益和长远利益，认识到景区经营管理与当地社区有着千丝万缕的生态、经济、社会和文化联系，在经营中优先使用当地劳动力，吸引部分人参与到管理层中来，取得社区的支持和合作。地方政府应担好“服务员”的角色，在基础设施改善、经济环境营造、纵横向沟通协调、监督管理等方面做好自己的工作，减少经济漏损，从旅游业上缴税金中拿出一定比例进行教育培训等，培育当地旅游发展中继力量。当地经济、环境、社会文化等方面的协调发展即是当地政府的最大收益。

    对于各利益相关者，应加强其相互的广泛联系，信息互通，利益互享，形成良好的氛围，最终获取更高的经济、社会、环境效益，实现景区的可持续发展。

    （作者单位：三门峡职业技术学院）