山地风电场开发面临的林业问题和对策

    史彦涛 杨娟

    

    摘 要：随着风电技术的越来越成熟，风电场的开发也进入白热化阶段，各大发电集团都在全国寻找风资源好的区域进行风电场建设，从西北的荒漠地区到南方的山地地区。在一些南方地区比如云南、广西、贵州、湖南等，雖然总体属于风能资源贫乏区，但局部地形对风速的显著影响使得部分山区的风能资源具有一定的开发价值。然而在南方山地地区大规模发展风电场项目，项目占用森林和林地面积大幅上升，违法违规使用林地、野蛮施工、植被恢复不到位等问题时有发生，对森林生态功能、森林景观等造成较大损害。为防止生态环境受到破坏，国家林业和草原局相继发布多项政策来规范山地风电场的用林手续。这就导致部分企业因为风电场建设项目用地问题得不到解决，使得项目停工，投产时间拖后。我想通过这篇文章，对部分风电企业如何摆脱面临的林地困境起一点指导作用。

    关键词：山地风电场;林地;用林手续

    一、山地风电场开发建设面临的林业困境和难题

    习近平主席多次在公开场合提出“既要金山银山，又要绿水青山”，强调在经济开发建设中必须加强环境的治理与生态的修复工作，重新恢复绿水青山。这使得山地风电场在开发建设过程中遇到越来越多环保、水保和林地使用等环境保护问题，特别是林地使用问题尤其突出，由于施工工程中风场的施工道路和吊装平台占用林地面积大，对森林生态功能可能造成较大的损害，使得国家对办理林地使用手续上越来越规范，为的是坚决杜绝在风电场建设过程中未批先建、少批多建、野蛮施工破坏林地、林木等违法违规行为。

    2019年2月27日国家林业和草原局发布了林资发〔2019〕17号文《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》，该文进一步规范了风电场建设使用林地，实行最严格的生态保护制度。文中不仅规定自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带，为风电场项目禁止建设区。而且规定风电场风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等，禁止占用天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地。该《通知》下发之前已经核准但未取得林地手续的风电场项目，要重新合理优化选址和建设方案不得占用年降雨量400毫米以下区域的有林地和一级国家级公益林地，避让二级国家级公益林中有林地集中区域。

    对于山地风电场选址来说，往往都是在海拔较高的山脉地区，因为海拔较高的区域前后方无障碍物遮挡，风能资源好，然而这些海拔较高的地区大部分都是些人烟稀少的天然林区，当地政府就把这些人烟稀少地区的有林地带划分成国家级公益林和省级公益林承包给当地农民，并且每年有一定的公益林补助派发给农民，来维护和改善当地生态环境，保持当地生态平衡和保护生物多样性。林资发〔2019〕17号文出台后，对年降雨量400毫米以下区域的有林地、天然林和一、二级公益林的使用和其林区进行的工程建设实行了限制，根据我国多年平均降雨量可知，南方大部地区都在位于年降雨量400毫米以上区域，“降雨量400毫米以下区域的有林地”对南方地区山地风电场影响不大，如下图。

    文件对已经在天然林和二级公益林区域选址的山地风电场项目影响很大。这可能导致风电场建设项目因为用林问题得不到解决而不得不使项目停工。

    二、解决山地风电场开发建设的林业困境的措施

    （1）及时掌握国家、地方林业部门的相关政策和信息，正确解读其政策信息内容，坚决贯彻和灵活运用其相关政策。

    （2）在初期风电场选址阶段，必须提前和地方相关林业部门接触、沟通，风场选址要根据当地林业局提供的“林地一张图”避开天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地等国家禁止进行风电场建设的区域。由于风电场的林地使用批复手续是在风电场项目核准之后开始办理，所以一旦项目核准却又因为林地批复无法取得而导致项目无法开工，会给风电投资企业带来很多大量的人力和物力损失。

    （3）在风电项目总体设计和勘察设计阶段，对风电场施工和检修道路的设计，尽可能利用和结合现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路，在其基础上扩建风电场道路，从而减少用林面积。但设计必须要严格控制道路宽度，合理建设排水沟、过水涵洞、挡土墙等设施。

    （4）针对林资发〔2019〕17号文下发之前已经核准但未取得林地手续的风电场项目，17号文并虽没有对其工程使用天然林提出要求，但是对一、二级公益林和年降雨量400毫米以下区域的有林地进行了限制，对于占了二级公益林的风电项目，应该积极和当地政府林业部门甚至省厅级林业局进行沟通和交流，寻求政策出台后办理林地手续的相关流程和要求。以广西为例，就成功地出现了一例林资发〔2019〕17号文下发后，取得二级公益林使用批复的风电项目的案例。该项目是在林资发〔2019〕17号文下发之前已经核准但未取得林地手续，该项目在与县、市、厅林业部门进行沟通的同时，积极组织工程部和设计单位对风电场总体设计方案进行会审。经过几次讨论和研究之后，决定在原设计方案上做一些调整：①首先取消了几个风资源极好但是位于二级公益林中有林地集中区域的风机点位;②将几个位于二级公益林中有林地集中区域的风机点位迁移到非二级公益林集中区域和非二级公益林区域;③在设计风场施工道路的时候充分利用和结合了在微观选址过程中发现的森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路。以上三个措施极大的降低了风电场对二级公益林有林地的占用面积。将原方案和做过调整的最终方案形成一个总的对比方案上报至自治区林业局。这个方案最终取得自治区林业局的批复，并且该风电场项目是第一个也是目前为止唯一个在林资发〔2019〕17号文下发后取得二级公益林使用批复的风电项目。

    （5）针对林资发〔2019〕17号文《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》下发后没核准但是已经与当地政府签订风电开发协议并占用二级公益林和天然林的风电项目，这些风电项目只能采取对二级公益林和天然林的避让措施。但是由于基本上公益林和天然林都是集中连片的，特别是公益林的申报都是要求集中连片，不形成天窗、不截断连片，风电项目根本无法再找到合适的区域进行重新选址。然而深入研究国家和地方关于公益林的一些相关政策后，发现国家和省级每年都有一到两次调整公益林的机会。在与省厅级和地方林业部门充分沟通，取得地方政府林业部门支持后，项目的林权所有人可以按照《国家级公益林管理办法》相关规定向当地林业部门递交调整出公益林的申请，当地林业部门将相关申请和按照增减平衡的原则需要补进国家级公益林的申请一起上报至省、厅级林业局批复。

    （6）在风电项目建设开发过程中，如果发生因受当地民风民俗、地形条件、风向、风速等因素影响，而导致部分风机取消，部分风机位置和施工道路需要调整，应及时通知林地可研单位根据调整后的施工图做项目林地使用变更，要坚决杜绝未批先建的情况发生。

    （7）在风电项目建设、开发和施工过程中，要严格按照环保部门、水保部门、林业部门等，必须严格按照规范要求施工，切不可强行推挖施工，避免随意推挖而造成的砂石滚落，造成安全隐患，同时还要做好水土保持和林业恢复的有效措施。对于已占用的吊装平台、施工道路、弃渣场、集电线路等临时林地的，应在临时占用林地期满后一年内恢复林业生产条件，并及时恢复植被。

    三、结语

    随着环境保护的观念越来越深入人心，国家对环境保护越来越重视，越来越多的人都在质疑山地风电场的开发建设会不会破坏当地的生态环境。但是从目前来看已经有很多投产的风电场项目例如国投浦北龙门风电场一期工程和国电投大怀山风电场工程等都已经和当地生态环境相融合，形成一条美丽的风景线。所以只要我们能合法合规地开发风电项目并在建设过程中加强对风电场施工的监管，风电场工程不仅能与环境和谐共处，更能带动地方经济发展，改善人民生活水平。在风电项目开发过程中，确实也存在一些破坏生态的问题，但这并非风电产业本身所致，更多是项目前期林地、水保、环保手续不齐全和项目建设过程中的监管不足的问题。总的来说，我国风电项目还在不断发展和进步，但是在发展的过程中还存在一些问题，所以，为了保证风电项目的可持续发展，促进我国经济发展和社会进步，就需要我们把生态环境保护与风电项目的开发建设同样重视起来。

    参考文献：

    [1]王承煦，张源.风力发电[M].北京：中国电力出版社，2013.

    [2]李猛.中国环境破坏事件频发的成因与对策——基于区域间环境竞争的视角[J].财贸经济，2009（09）.

    [3]陈越.我国环境治理决策的困境及对策研究[D].燕山大学，2014.

    作者简介：史彦涛（1981— ），男，汉族，江苏无锡人，本科，工程师，研究方向：从事风电项目前期开发和前期手续办理的工作。