论部门行政法的法学特质

    摘 要：部门行政法因其内容的具体性而常被批判缺少法学的应然规范性，更像是行政管理学的实然规定。然而，从历时角度观察，世界范围内行政法的发展很大程度上起源于部门行政法，并且从部门行政法的发展之中汲取了养分。这一点在警察法上体现得尤为明显。虽然整个警察法已经属于“部门”行政法且具备区别于行政法总论的特殊性，但为了更形象地说明部门行政法的旨趣所在，本文選取警察法上交通警察权行使所依据的《道路交通安全法》及其相关规定，以我国机动车登记备案制度为视角，通过分析部门行政法的原创性、具体性和规范性等特点，揭示了部门行政法的法学特质。

    关 键 词：部门行政法；机动车；登记制度

    中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0089-06

    收稿日期：2016-11-20

    作者简介：赵丽君（1990—），女，山西太原人，清华大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

    一、部门行政法的实然样态

    根据规制范围的不同，行政法可以划分为总论和分论。行政法总论是研究各个行政领域（如警察、工商管理、税务、海关等）的共性问题，是对存在于各个行政领域的一般现象的高度概括与抽象。行政法总论的任务不在于解决行政法的个别问题，“而是提供一个秩序的理念与架构，其任务未必能够精确回答个别行政领域的个别问题，它只是对各个行政领域重复率极高的共同问题给出答案。”除共同问题之外的个别问题则有待于部门行政法解答。因此，部门行政法更“注重研究个性问题，是在总论的框架与指导下展开的研究，并进一步衍生，它不是总论的简单翻版，而是更加关注特定行政法领域的个性问题。”[1]在部门行政法的特殊领域或具体层面上，“很可能会出现若干个颇具独立品格、自我完结的微观体系，与部门行政法之间构成上下位阶、种属关系，这一点在警察法研究中尤为显著。道路交通安全法、安全技术防范法、信息安全法、消防法、出入境法、治安秩序法等等都已经形成了各自特有的规范体系与理论结构，形成了相对独立的、体系完善的微观法规范子集合。”[2]

    在部门行政法中形成的若干个体系完善的微观法规范子集合中，道路交通安全法规范体系由于其规制内容与公民生活联系紧密，运行中产生的争议和问题较多，其自身的独特性表现明显，法规范数量也相当可观，故而选作本文的研究样本。我国机动车要在路面行驶，机动车车必须在公安机关交通管理部门进行登记。①根据登记事项的不同，我国机动车登记事项分为注册登记、变更登记、转移登记、抵押登记和注销登记。②有关机动车登记备案制度的法规范效力层级，上至法律、下至红头文件和技术标准，可以涵摄效力序列中的所有规范性文件类型。③

    综上所述，我国机动车登记备案制度是道路交通安全法体系内的制度之一，而道路交通安全法体系又属于警察法体系内的一部分。因此，作为本文研究样本的机动车登记备案制度与整个行政法的关系如下图④所示。

    部门行政法相较于行政法总论具有更高的可操作性，所以实效性较强。同时，部门行政法相较于部门行政管理学的职能罗列和“操作手册”式的模式，具有法理学上的规范性。故而，部门行政法学夹在部门行政管理学和行政法学之间，兼具二者特性，并逐渐发展出自己的特殊制度而具有“原创性”。以下，将细述机动车登记备案制度所体现的微观层面的部门行政法特点。

    二、部门行政法内容和手段的具体性

    （一）相较于行政法总论的具体性

    不论以何种理论基础和“取景角度”划分行政法总论和部门行政法，⑤后者从直观的规制事项和规范用语方面都是对前者的具体化或细化规定。

    我国《道路交通安全法》第8条规定：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证。”根据该条文规定，机动车登记制度为机动车上道路行驶设定了一种法律上的限制，未经登记，禁止上路行驶。这一规定符合行政法总论中行政许可“设禁”的特点。行政许可行为属于行政法总论中依申请的具体行政行为之一。[3]根据行政许可的内容，证照式许可包括“颁发许可证、执照、资质证、资格证、通行证、准生证、护照、驾驶证、合格证、注册登记证”[4]等。根据实定法上的规定，我国《行政许可法》实际上将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准和登记五类。作为五类行政许可之一的登记，在具体实施过程中的审查都是形式审查，只要符合形式要件，有关行为便告完成，并不存在解禁与否的问题。因此，登记备案制度更侧重事后监督检查，但前提需要一个完善的事后监管体制。我国《道路交通安全法实施条例》按照机动车登记事项内容将其分为注册登记、变更登记、转移登记、抵押登记和注销登记五类，并详细规定申请注册登记时所需要的机动车所有人身份证明、购车发票等机动车来历证明、购车完税或免税凭证、机动车第三者责任强制保险凭证等证明、凭证，允许申请变更登记的具体情形，转移登记的所需文件，注销登记的效力，以及公安机关交通管理部门在申请人提交材料齐全时当场办理登记手续的要求。①此外，公安部制定的《机动车登记工作规范》也对机动车登记工作作了更详细的规定，完全成为一部“工作手册”。

    此外，我国《道路交通安全法》规定：使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处二千元以上五千元以下罚款；当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以按罚款数额的百分之三加处罚款或申请人民法院强制执行；交通警察有为不符合法定条件的机动车发放机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分，在作出行政处分决定前，可以停止其执行职务；必要时，可以予以禁闭。②这里涉及行政法总论部分的行政处罚、行政强制和内部行政行为（行政处分），分别是对行政处罚手段的具体运用情形的规定、行政处罚主体法定原则的体现和内部行政处分行为外部化的表征。

    总结我国相关法规范有关机动车登记备案规定的内容或许可以得出这样的结论：在我国当下法制情形下，从历时的视角分析，部门行政法是对行政法总论某个部门或部分的具体化和可操作化规定。我国法制建设自改革开放时期重建，整个中国的法制建设百废待兴，虽然行政法总论部分研究尚未成型，但社会建设对立法的需求不断增加。同时，行政法总论部分内容高度抽象，立法者只要就某一法律关系和行政法调整的某一领域作出抽象性、原则性甚至宣示性的规定之后，法律的具体运用则放权于地方政府或相關行政机关制定具体的适用规范即可。于是，“围绕着总则方面的立法活动（如行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法，等等）牵扯了行政法学者相当大的精力”。[5]因此，就其内容而言，部门行政法是行政法总论的具体化，具有适用于特定领域和地方行政管理的特殊性和灵活性。

    （二）部门行政法内部的具体性

    我国机动车登记备案制度在各层级法规范体系的搭建下逐步形成，在一系列法规范不断细化规定中指导相关行政法主体行为。其具体层级表现和特征如表所示。

    通过上表总结可知：其一，部门行政法内部就某一特定行政领域已形成了体系化的规范结构。从法规范的效力层面而言，我国关于机动车登记备案制度的规制文本已形成了一个“法律→行政法规→部门规章→地方性法规→地方政府规章→其他规范性法律文件”的规范体系。其二，制定主体方面，有关机动车登记备案事项，不同的行政机关都在本职权范围内针对不同的适用主体对机动车登记事项作出了具有针对性的规定。如国务院进行宏观性的统一规定，公安部就机动车登记和路面行驶等事项制定内部的细化规定，工信部针对机动车辆生产企业和产品生产制定公告目录，发改委就机动车对国家发展的影响作促进规制，②交通部针对机动车路面行驶而对机动车登记作源头管理，③公安部交管局内部的科研单位就机动车登记标准的实施作释义规定，海关部门就进口机动车的登记管理作特殊规定，等等。其三，规定内容方面，既包括机动车登记的一般规定，也包括针对不同行政法主体的专门规定，如面向法院询问的复函、面向公众的机动车登记一般规定、面向机动车登记工作人员在具体登记工作中的操作规范等。其四，在适用范围方面，既有适用于全国的一般规定，也有具体到各地市的有针对性的具体变通规定。其五，不同效力和适用对象的法规范用语多样，不仅有规制行政主体行为的“法言法语”，也有面向行政相对人宣传教育的“价值宣传”。①

    由此可见，部门行政法内部也是一个“从具体到一般”的规范模式。与行政法总论不同的是，部门行政法就特定的行政领域或某一具体事项调动了所有相关政府部门的参与和协作。每个参与的政府部门结合本部门的职责，对特定事项进行内部、细致的再分工，共同构成“无缝式”规制结构。其中，特定领域的法规范不再是抽象性、宣示性的条文，而是具有很强的可操作性，甚至于不仅仅具有强制的规制和指引作用，有的还具有宣传教育的功效。

    综上所述，行政法总论并不是精确回答行政领域的个别问题，而是提供一个秩序的理念与架构，对各个行政领域重复率极高的共同问题给出答案，而所有的个别问题都需要部门行政法研究并解答。从这方面而言，部门行政法是对行政法总论的宏观制度及原则在微观层面的具体化并使其具有操作性和实效性。

    三、部门行政法具体性基础上的原创性

    对部门行政法的研究不是行政法原理和原则的简单翻版与再现，也不仅是具体应用，更多地则是创造性的工作。如公安部出台的《机动车登记工作规范》②就是在《行政许可法》登记制度的基础上，进一步明确规定了车辆管理所进行机动车登记时，应当使用计算机登记系统并建立数据库的具体操作方式。同时规定，不使用计算机登记系统登记的，登记无效；非法擅自改变机动车外形和已登记的有关技术、数据的，公安机关交通管理部门不仅可以处警告或者五百元以下罚款，而且增加了责令恢复原状的处理方式，③而非仅仅只能使用《行政处罚法》规定的法定行政处罚方式。

    由此可见，部门行政法更加关注特定行政法领域的个性问题，并进一步衍生和不断发展总论的内容。部门行政法虽然其理论不甚发达，“但是部门领域的行政实践却没有因为理论的滞后而停滞不前，相反，却是以一种前所未有的高速度向前推进着，实践部门为解决具体问题而推出的各种改革举措层出不穷、姿态万千”。[6]

    四、部门行政法相较于行政

    管理学的规范性

    部门行政法虽然极具个性，但在学科划分上仍然属于法学范畴，具有法学基本的、旨在指导和规制人的行为的规范性特征。然而，在机动车登记备案制度的相关法规范中仍存在大量的“标准”“规程”和“手册”，且规定的事项集中而具有针对性，内容丰富、细致，条目众多，有的甚至不用基本的法言法语而直接用列表的方式逐条罗列机动车登记机关的岗位设置和工作人员的具体分工，详细到了列举每一个登记备案事项、情况及其每一个环节的细节。这样的内容在机动车登记备案制度的相关资料中占绝大多数的篇幅。质言之，除了之前笔者列举的法律、行政法规或规章，其他的规范性法律文件大多数都是罗列式的文件，让人仿佛置身于行政机关去“感受”其具体工作，丝毫看不出规制之处。这样，极易使法学研究人员在研究机动车登记备案制度时转向行政管理学的研究方向——抛却规范行政机关及其工作人员的法治精神，而去“切身感受”和熟悉行政机关的相关操作规范。因此，在研究过程中可能会遇到部门行政法与部门行政管理学之间如何划定各自的研究范畴与角度的问题。因为在法治社会，行政管理必须依法进行。在这方面，有力的学科示范是现今的行政法与行政管理学，“大体上可以这么说：行政管理学关注的往往是行政效率、成本与效益之间的关系，行政法学关注的是对行政权力的控制与规范问题”。[7]诚然，研究部门行政法要以具体的问题为导向。但是，这一具体问题的本质或者说部门行政法研究的理论基础，应该落脚到法学研究的规范性上来：不是拘泥在极端详细的“操作手册”中“不可自拔”，也不是被框定在行政法研究本身范畴，而应当是以法学上的问题意识为核心，围绕核心问题探索规制手段和路径。但这不可避免地会出现多学科的交叉与融合，而这也是现代行政法的研究范式。比如：交通警察行政管理已成为一个多学科交叉的边缘性学科，从而可以更加宏观地研究有关交通警察领域的法律问题。

    本文通过对我国机动车登记备案制度的分析，探知了部门行政法较之于行政管理学的规范性，及其较之于行政法学总论的具体性和原创性的特点。部门行政法学的这一“中间”位置是由自身内容决定的，部门行政法的特点也决定了研究者在研究部门行政法时难免在行政管理学和行政法学的研究方式之间摇摆。然而，借助部门行政法，在对行政法之具体的或特殊领域中的法律现象的多个法学学科视角的整合性、立体性研究后，很可能会出现一种多角度、多学科融合的、独立的边缘性学科。因此，部门行政法需要具有自己的研究方法——按照自身介于规范与具体之间的特性，以具体问题为导向，以具体操作性手册和抽象性文件为材料。其学科成果是具有可操作性的规范性法律文件——特定行政领域的法规范——行政指南。部门行政法也会成为今后行政法学研究的一个重要领域，“并有可能反哺行政法学一般理论，促进行政法一般理论的深化。”[8]

    【参考文献】

    [1]余凌云.行政法讲义[M].清华大学出版社，2010.56.

    [2]余凌云.部门行政法的发展与建构——以警察（行政）法学为个案的分析[J].法学家，2006，（05）.

    [3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].高等教育出版社、北京大学出版社，2011.228.

    [4]田思源.行政法与行政诉讼法学[M].清华大学出版社，2011.159.

    [5][6][7]余凌云.行政法讲义[M].清华大学出版社，2011.56，57，62.

    [8]应松年，何海波.行政法学的新面向：2005-2006年行政法学研究评述[J].中国法学，2007，（01）.

    （责任编辑：王秀艳）