广办大集体改革的实践与思考
李洋 张琦 刘晓东
摘要：本文通过介绍厂办大集体改革的背景情况，描述了成立组织机构、制定工作计划、妥善安置职工、估算并承担改革费用等厂办大集体改革的具体做法，提出了统一思想、强化领导，部门协同、团队作战，合法合规、用足政策，妥善安置、宣传到位等方面的实践经验与思考。对推进厂办大集体改革的国有企业、科研院所等具有参考意义。
关键词：厂办大集体 国有企业 改革 实践思考
中图分类号：
F276.1 文献标识码：A
厂办大集体是指国有企业批准或资助兴办的，以安置回城知青和职工子女就业为目的，主要向主办企业提供配套产品或劳动服务，由主办企业委派人员参与生产经营并在工商行政机关登记注册为集体所有制的企业。作为计划经济的产物，厂办大集体在进入市场经济以来，逐渐面临生存困难，大量企业停产、职工失业，从而成为国有企业的负担与“历史遗留问题”。
2011年，国务院办公厅发布《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》，要求实现厂办大集体与主办国有企业彻底分离、厂办大集体职工得到妥善安置。时隔四年，中共中央、国务院在《关于深化国有企业改革的指导意见》中进一步要求“完善相关政策，多渠道筹措资金，继续推进厂办大集体改革，对国有企业退休人员实施社会化管理，妥善解决国有企业历史遗留问题”。2016年，国资委、财政部和人社部三部委联合发文《关于加快推进厂办大集体改革工作的指导意见》，要求“加快推进厂办大集体改革，实现厂办大集体与主办国有企业的彻底分离，促进国有企业轻装上阵、公平参与竞争”。时至今日，厂办大集体改革仍在继续推进之中，归纳其原因，主要面临产权关系复杂、职工安置困难和改革资金缺乏三大问题。
按照国家和上级机关要求，笔者所在的单位圆满完成了下属厂办大集体的改革工作，完成了厂办大集体企业长城实业公司的清算注销，并妥善安置了职工。通过相关改革实践，现总结出改革的思路与做法，提出思考与建议，供相关单位参考。
1厂办大集体改革前的基本情况
1979年，为解决职工家属、子弟及残疾人员的就业问题成立了劳动服务社。1993年进行工商注册登记，名称长城实业公司，性质为集体所有制企业，即为厂办大集体企业。2003年，企业的主要经营业务转入主办单位下属公司，同期进行了一次人员的安置与分流。在实施厂办大集体改革前，企业有三类人员：离退休人员、主办单位派驻人员及在岗人员，人员归属清晰。从财务状况来看，企业经营情况较好，各项资产权属清晰，资产负债率低，各项社保均按时足額缴纳，无银行贷款、未拖欠债务及各种税费、未拖欠职工内部债务、无法院涉案债权纠纷及对外经济担保等。清晰的人员归属与良好的企业运营情况为实施厂办大集体改革打下了良好基础。
2厂办大集体改革的思路与具体做法
依据国家法律法规、政策和地方政府相关文件，按照“一次到位，彻底解决体制遗留问题；稳定优先，切实做好涉及职工利益问题；成本合理，优先采用剩余净资产支付”的原则开展厂办大集体改革。针对厂办大集体，结合企业自身特点，确定“整合资源、关闭企业”的改革方向与思路。针对改革涉及的职工安置问题，确定“充分考虑职工的切身利益和稳定优先的前提，实行人员内部分流，在职人员转入其他子公司接续管理，同时依法支付经济补偿”的做法。
2.1成立组织机构
为积极稳妥推进厂办大集体改革这一系统工程，成立了以党政一把手挂帅的改革组织机构，包括决策委员会、领导小组、改革办公室和清算小组。相关职责安排如下：决策委员会负责改革方案和重大问题的决策；领导小组负责指导改革方案的制定和重大问题的处理；改革办公室由主办单位的相关职能部门和被改革企业组成，负责改革方案的论证、策划和具体实施；清算小组负责债权债务及资产的清算，协助做好审计和资产评估工作等。
2.2制定工作计划
在统一领导下，制定工作计划、明确重要节点，理清审批程序、确保过程合法合规。厂办大集体改革主要分四个步骤。首先，论证并制定改革方案，经决策机构审议决策并经职工大会审议通过后报上级机关审批；其次，进行专项审计、开展资产清查与资产评估，完成评估备案；第三，清理债权、债务和股权，安置相关人员；最后，启动清算注销程序。其中，改革方案包括职工安置方案、债权债务处理方案、股权清理方案、退休职工福利待遇处理方案、补贴方案及医疗保险补缴方案等；股权的清理和企业的清算注销，按照国有资产管理制度及工商管理部门的相关要求执行。
2.3妥善安置职工
结合厂办大集体实际情况，针对退休人员、在职人员和派驻人员分别制定方案进行安置。
退休人员安置。退休人员在一次性补缴原企业欠缴的基本医疗保险及缴纳社会化管理费后，交至社区管理。退休人员目前发放的工资补差和能源补贴，按照涉及人员的实际情况，按限定年限一次性支付。退休人员的医疗保险，按照所在地城镇职工基本医疗保险市级统筹实施方案的规定，同时依据现行政策和改革的实际情况，将单位缴纳部分按照限定年龄一次性补缴到位。
在职人员安置。本着稳定优先、职工自愿的原则，在职人员签订《职工去向选择意向书》，提供两个方案供选择。方案一，职工自愿解除劳动合同，签订《劳动关系解除协议》，企业依法支付经济补偿金；方案二，职工自愿接受安置，原则上由接收单位安置并接续劳动合同关系，办理接续劳动合同的相关手续，包括签订《劳动关系主体变更三方协议》、签订劳动合同等。在社保方面，选择解除劳动关系职工的社保按国家现行规定执行；选择接续劳动合同职工的社保，因原企业已为全部在职职工办理了基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险，无欠缴拖缴费用，接收企业只需继续缴纳即可。
派驻人员安置。主办单位原派驻的人员，由主办单位统一安排。
职工安置方案需经职工大会表决通过。实际上，厂办大集体在职人员全部自愿选择接受安置，均与接收单位办理了接续劳动合同的相关手续。
2.4估算并承担改革费用
改革费用按照一次性支付可能发生的最高费用进行估算。主要构成包括：职工安置、劳动关系处理、在职人员社会保险、退休人员基本医疗保险、大额医疗补助保险、经济补偿金、预留补交的资金等。清算注销企业相关费用，包括审计费、资产评估费以及其他的过程性费用。按照相关政策，支付解除、终止劳动合同的经济补偿，偿还拖欠职工的各类债务等改革成本应当由厂办大集体资产承担，而主办单位可以通过无偿划拨厂办大集体长期使用的相关资产、豁免厂办大集体欠本单位的债务等方式进行支持。简而言之，改革费用由被改革企业承担，不足部分由主办单位承担。厂办大集体的剩余资产按照国家相关文件规定处置，支付改革成本后的剩余资产转入主办单位。
3厂办大集体改革工作的几点思考
厂办大集体改革的情况复杂，涉及的国家政策面广，实际操作有一定的难度。主办单位应该充分认识到改革工作的重要性和艰巨性，建议由一把手亲自挂帅，各部门密切配合、通力合作，依法规范、认真细致地做好工作。
3.1统一思想、强化领导
强有力的领导是完成改革工作的保证，思想统一是实施改革的基础。首先领导干部要明确，改革的具体操作和成本承担的责任主体是厂办大集体，而推进改革的责任主体则是主办单位，要充分认识到推进改革的重要性和迫切性。从改革的实践经验来看，主办单位的领导班子要下定决心，坚决将改革进行到底，同时要明确改革的方向，并对改革的全过程进行关切，定期听取各个阶段工作情况汇报，解决改革面临的问题。在充分沟通并最大限度解决职工诉求的基础上，统一思想、达成共识，再召开职工大会决策通过，确保改革工作稳步推进。
3.2部门协同、团队作战
厂办大集体作为国有企业的“历史遗留问题”，时间跨度长，情况往往比较复杂。理清所有产权关系的复杂性需要得力的团队，同时改革涉及资产、财务、人力、法律、审计等多个方面，需要各专业部门加入，通力合作。比如，主管部门要做好政策符合性工作，把好程序关；资产与财务管理部门要做好审计、资产清查、资产评估等过程的监控，依据政策规定申请中央财政补助资金，并在改革完成后据实清算；人力资源管理部门要制定职工安置方案，摸清相关政策，评估人员安置成本；法律部门则要找准法律依据，为整个改革提供法律支持，等等。同时，各业务部门要积极通过相关渠道，做好与上级机关、政府部门的沟通协调工作。建议成立改革工作小组，定期召开工作会议，充分发挥专业优势，集思广益，及时解决问题，缩短改革过程。
3.3合法合规、用足政策
为推行厂办大集体改革，国务院相关部委下发指导意见，对改革方式、资产和债权债务处理、职工安置和劳动关系处理、社会保障等方面都给出了明确的优惠政策。用足政策有两层含义，一是充分使用中央财政补助資金。按照政策规定，中央财政按照改革方案规定的相关要素计算应支付的经济补偿金，并按厂办大集体净资产不足以支付经济补偿金差额部分的规定比例确定补助金额，予以全额预拨。而且，中央财政补助资金可以与自筹资金统筹用于接续职工社会保险关系、解除或终止劳动合同经济补偿等支出。二是落实各项社会保障政策。对于在职职工要落实就业扶持政策，对于退休职工要按规定接续基本养老保险和医疗保险等。主办单位要确保改革过程符合国有资产管理程序，做到程序合法合规、证据链条完整。合法合规是在厂办大集体改革过程中实践证明正确有效的工作理念，是推进改革工作的关键。在改革过程中，要牢牢把握国家的法律、法规、政策，坚持既定原则，结合主办单位自身特点和优势，用足政策，最大程度地维护职工利益，降低企业负担。
3.4妥善安置、宣传到位
厂办大集体改革是深化国企改革的重要环节，对于职工而言，则面临去与留的选择。要么与主办单位彻底脱离，成为“产权清晰、面向市场、自负盈亏”的独立法人实体；要么实施关闭或依法破产，接受人员安置，对退休职工实行社会化管理。主办单位要统一思想，做好政策宣传，对安置方案达成共识，才能切实保障职工的合法权益。要严格履行职工民主管理程序，下大力气做好政策宣传解释工作，营造良好的舆论氛围，争取广大职工的理解和支持。在有资金支付能力的情况下，可以适当多给予一些保障性的考虑，比如在政策弹性范围内一次性缴纳退休职工的基本医疗保险等，有力推动改革的顺利进行。
需要说明的是，此次改革中，退休职工个人档案按照中办发16号文件应移交至地区社会化退休人员管理中心。然而，虽然配套政策早已颁布，相关机构早已成立，厂办大集体所在地的政府相关部门仍然认为不具备接收档案的客观条件。经多次协调，最终确定暂时委托所在地社区代管退休人员的档案和日常事务。同时，原企业的社保账户可以保留在养老保险经办中心。企业清算注销后，由社区指派专人办理日常事务。从落实中央文件精神角度看，地方政府的相关部门应该以更加积极的态度，充分沟通、统筹协调，履行公共管理职能，建立解决问题的途径，创造有利环境，积极稳妥推进厂办大集体改革。
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人力资源管理
人力资源管理，是指在经济学与人本思想指导下，通过招聘、甄选、培训、报酬等管理形式对组织内外相关人力资源进行有效运用，满足组织当前及未来发展的需要，保证组织目标实现与成员发展的最大化的一系列活动的总称。就是预测组织人力资源需求并做出人力需求计划、招聘选择人员并进行有效组织、考核绩效支付报酬并进行有效激励、结合组织与个人需要进行有效开发以便实现最优组织绩效的全过程。学术界一般把人力资源管理分八大模块或者六大模块：1、人力资源规划；2、招聘与配置；3、培训与开发；4、绩效管理；5、薪酬福利管理；6、劳动关系管理。诠释人力资源管理六大模块核心思想所在，帮助企业主掌握员工管理及人力资源管理的本质。
行政管理
行政管理（public administration）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。
行政管理最广义的定义是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。同时也指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义的定义指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。
随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。
摘要：本文通过介绍厂办大集体改革的背景情况，描述了成立组织机构、制定工作计划、妥善安置职工、估算并承担改革费用等厂办大集体改革的具体做法，提出了统一思想、强化领导，部门协同、团队作战，合法合规、用足政策，妥善安置、宣传到位等方面的实践经验与思考。对推进厂办大集体改革的国有企业、科研院所等具有参考意义。
关键词：厂办大集体 国有企业 改革 实践思考
中图分类号：
F276.1 文献标识码：A
厂办大集体是指国有企业批准或资助兴办的，以安置回城知青和职工子女就业为目的，主要向主办企业提供配套产品或劳动服务，由主办企业委派人员参与生产经营并在工商行政机关登记注册为集体所有制的企业。作为计划经济的产物，厂办大集体在进入市场经济以来，逐渐面临生存困难，大量企业停产、职工失业，从而成为国有企业的负担与“历史遗留问题”。
2011年，国务院办公厅发布《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》，要求实现厂办大集体与主办国有企业彻底分离、厂办大集体职工得到妥善安置。时隔四年，中共中央、国务院在《关于深化国有企业改革的指导意见》中进一步要求“完善相关政策，多渠道筹措资金，继续推进厂办大集体改革，对国有企业退休人员实施社会化管理，妥善解决国有企业历史遗留问题”。2016年，国资委、财政部和人社部三部委联合发文《关于加快推进厂办大集体改革工作的指导意见》，要求“加快推进厂办大集体改革，实现厂办大集体与主办国有企业的彻底分离，促进国有企业轻装上阵、公平参与竞争”。时至今日，厂办大集体改革仍在继续推进之中，归纳其原因，主要面临产权关系复杂、职工安置困难和改革资金缺乏三大问题。
按照国家和上级机关要求，笔者所在的单位圆满完成了下属厂办大集体的改革工作，完成了厂办大集体企业长城实业公司的清算注销，并妥善安置了职工。通过相关改革实践，现总结出改革的思路与做法，提出思考与建议，供相关单位参考。
1厂办大集体改革前的基本情况
1979年，为解决职工家属、子弟及残疾人员的就业问题成立了劳动服务社。1993年进行工商注册登记，名称长城实业公司，性质为集体所有制企业，即为厂办大集体企业。2003年，企业的主要经营业务转入主办单位下属公司，同期进行了一次人员的安置与分流。在实施厂办大集体改革前，企业有三类人员：离退休人员、主办单位派驻人员及在岗人员，人员归属清晰。从财务状况来看，企业经营情况较好，各项资产权属清晰，资产负债率低，各项社保均按时足額缴纳，无银行贷款、未拖欠债务及各种税费、未拖欠职工内部债务、无法院涉案债权纠纷及对外经济担保等。清晰的人员归属与良好的企业运营情况为实施厂办大集体改革打下了良好基础。
2厂办大集体改革的思路与具体做法
依据国家法律法规、政策和地方政府相关文件，按照“一次到位，彻底解决体制遗留问题；稳定优先，切实做好涉及职工利益问题；成本合理，优先采用剩余净资产支付”的原则开展厂办大集体改革。针对厂办大集体，结合企业自身特点，确定“整合资源、关闭企业”的改革方向与思路。针对改革涉及的职工安置问题，确定“充分考虑职工的切身利益和稳定优先的前提，实行人员内部分流，在职人员转入其他子公司接续管理，同时依法支付经济补偿”的做法。
2.1成立组织机构
为积极稳妥推进厂办大集体改革这一系统工程，成立了以党政一把手挂帅的改革组织机构，包括决策委员会、领导小组、改革办公室和清算小组。相关职责安排如下：决策委员会负责改革方案和重大问题的决策；领导小组负责指导改革方案的制定和重大问题的处理；改革办公室由主办单位的相关职能部门和被改革企业组成，负责改革方案的论证、策划和具体实施；清算小组负责债权债务及资产的清算，协助做好审计和资产评估工作等。
2.2制定工作计划
在统一领导下，制定工作计划、明确重要节点，理清审批程序、确保过程合法合规。厂办大集体改革主要分四个步骤。首先，论证并制定改革方案，经决策机构审议决策并经职工大会审议通过后报上级机关审批；其次，进行专项审计、开展资产清查与资产评估，完成评估备案；第三，清理债权、债务和股权，安置相关人员；最后，启动清算注销程序。其中，改革方案包括职工安置方案、债权债务处理方案、股权清理方案、退休职工福利待遇处理方案、补贴方案及医疗保险补缴方案等；股权的清理和企业的清算注销，按照国有资产管理制度及工商管理部门的相关要求执行。
2.3妥善安置职工
结合厂办大集体实际情况，针对退休人员、在职人员和派驻人员分别制定方案进行安置。
退休人员安置。退休人员在一次性补缴原企业欠缴的基本医疗保险及缴纳社会化管理费后，交至社区管理。退休人员目前发放的工资补差和能源补贴，按照涉及人员的实际情况，按限定年限一次性支付。退休人员的医疗保险，按照所在地城镇职工基本医疗保险市级统筹实施方案的规定，同时依据现行政策和改革的实际情况，将单位缴纳部分按照限定年龄一次性补缴到位。
在职人员安置。本着稳定优先、职工自愿的原则，在职人员签订《职工去向选择意向书》，提供两个方案供选择。方案一，职工自愿解除劳动合同，签订《劳动关系解除协议》，企业依法支付经济补偿金；方案二，职工自愿接受安置，原则上由接收单位安置并接续劳动合同关系，办理接续劳动合同的相关手续，包括签订《劳动关系主体变更三方协议》、签订劳动合同等。在社保方面，选择解除劳动关系职工的社保按国家现行规定执行；选择接续劳动合同职工的社保，因原企业已为全部在职职工办理了基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险，无欠缴拖缴费用，接收企业只需继续缴纳即可。
派驻人员安置。主办单位原派驻的人员，由主办单位统一安排。
职工安置方案需经职工大会表决通过。实际上，厂办大集体在职人员全部自愿选择接受安置，均与接收单位办理了接续劳动合同的相关手续。
2.4估算并承担改革费用
改革费用按照一次性支付可能发生的最高费用进行估算。主要构成包括：职工安置、劳动关系处理、在职人员社会保险、退休人员基本医疗保险、大额医疗补助保险、经济补偿金、预留补交的资金等。清算注销企业相关费用，包括审计费、资产评估费以及其他的过程性费用。按照相关政策，支付解除、终止劳动合同的经济补偿，偿还拖欠职工的各类债务等改革成本应当由厂办大集体资产承担，而主办单位可以通过无偿划拨厂办大集体长期使用的相关资产、豁免厂办大集体欠本单位的债务等方式进行支持。简而言之，改革费用由被改革企业承担，不足部分由主办单位承担。厂办大集体的剩余资产按照国家相关文件规定处置，支付改革成本后的剩余资产转入主办单位。
3厂办大集体改革工作的几点思考
厂办大集体改革的情况复杂，涉及的国家政策面广，实际操作有一定的难度。主办单位应该充分认识到改革工作的重要性和艰巨性，建议由一把手亲自挂帅，各部门密切配合、通力合作，依法规范、认真细致地做好工作。
3.1统一思想、强化领导
强有力的领导是完成改革工作的保证，思想统一是实施改革的基础。首先领导干部要明确，改革的具体操作和成本承担的责任主体是厂办大集体，而推进改革的责任主体则是主办单位，要充分认识到推进改革的重要性和迫切性。从改革的实践经验来看，主办单位的领导班子要下定决心，坚决将改革进行到底，同时要明确改革的方向，并对改革的全过程进行关切，定期听取各个阶段工作情况汇报，解决改革面临的问题。在充分沟通并最大限度解决职工诉求的基础上，统一思想、达成共识，再召开职工大会决策通过，确保改革工作稳步推进。
3.2部门协同、团队作战
厂办大集体作为国有企业的“历史遗留问题”，时间跨度长，情况往往比较复杂。理清所有产权关系的复杂性需要得力的团队，同时改革涉及资产、财务、人力、法律、审计等多个方面，需要各专业部门加入，通力合作。比如，主管部门要做好政策符合性工作，把好程序关；资产与财务管理部门要做好审计、资产清查、资产评估等过程的监控，依据政策规定申请中央财政补助资金，并在改革完成后据实清算；人力资源管理部门要制定职工安置方案，摸清相关政策，评估人员安置成本；法律部门则要找准法律依据，为整个改革提供法律支持，等等。同时，各业务部门要积极通过相关渠道，做好与上级机关、政府部门的沟通协调工作。建议成立改革工作小组，定期召开工作会议，充分发挥专业优势，集思广益，及时解决问题，缩短改革过程。
3.3合法合规、用足政策
为推行厂办大集体改革，国务院相关部委下发指导意见，对改革方式、资产和债权债务处理、职工安置和劳动关系处理、社会保障等方面都给出了明确的优惠政策。用足政策有两层含义，一是充分使用中央财政补助資金。按照政策规定，中央财政按照改革方案规定的相关要素计算应支付的经济补偿金，并按厂办大集体净资产不足以支付经济补偿金差额部分的规定比例确定补助金额，予以全额预拨。而且，中央财政补助资金可以与自筹资金统筹用于接续职工社会保险关系、解除或终止劳动合同经济补偿等支出。二是落实各项社会保障政策。对于在职职工要落实就业扶持政策，对于退休职工要按规定接续基本养老保险和医疗保险等。主办单位要确保改革过程符合国有资产管理程序，做到程序合法合规、证据链条完整。合法合规是在厂办大集体改革过程中实践证明正确有效的工作理念，是推进改革工作的关键。在改革过程中，要牢牢把握国家的法律、法规、政策，坚持既定原则，结合主办单位自身特点和优势，用足政策，最大程度地维护职工利益，降低企业负担。
3.4妥善安置、宣传到位
厂办大集体改革是深化国企改革的重要环节，对于职工而言，则面临去与留的选择。要么与主办单位彻底脱离，成为“产权清晰、面向市场、自负盈亏”的独立法人实体；要么实施关闭或依法破产，接受人员安置，对退休职工实行社会化管理。主办单位要统一思想，做好政策宣传，对安置方案达成共识，才能切实保障职工的合法权益。要严格履行职工民主管理程序，下大力气做好政策宣传解释工作，营造良好的舆论氛围，争取广大职工的理解和支持。在有资金支付能力的情况下，可以适当多给予一些保障性的考虑，比如在政策弹性范围内一次性缴纳退休职工的基本医疗保险等，有力推动改革的顺利进行。
需要说明的是，此次改革中，退休职工个人档案按照中办发16号文件应移交至地区社会化退休人员管理中心。然而，虽然配套政策早已颁布，相关机构早已成立，厂办大集体所在地的政府相关部门仍然认为不具备接收档案的客观条件。经多次协调，最终确定暂时委托所在地社区代管退休人员的档案和日常事务。同时，原企业的社保账户可以保留在养老保险经办中心。企业清算注销后，由社区指派专人办理日常事务。从落实中央文件精神角度看，地方政府的相关部门应该以更加积极的态度，充分沟通、统筹协调，履行公共管理职能，建立解决问题的途径，创造有利环境，积极稳妥推进厂办大集体改革。
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人力资源管理
人力资源管理，是指在经济学与人本思想指导下，通过招聘、甄选、培训、报酬等管理形式对组织内外相关人力资源进行有效运用，满足组织当前及未来发展的需要，保证组织目标实现与成员发展的最大化的一系列活动的总称。就是预测组织人力资源需求并做出人力需求计划、招聘选择人员并进行有效组织、考核绩效支付报酬并进行有效激励、结合组织与个人需要进行有效开发以便实现最优组织绩效的全过程。学术界一般把人力资源管理分八大模块或者六大模块：1、人力资源规划；2、招聘与配置；3、培训与开发；4、绩效管理；5、薪酬福利管理；6、劳动关系管理。诠释人力资源管理六大模块核心思想所在，帮助企业主掌握员工管理及人力资源管理的本质。
行政管理
行政管理（public administration）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。
行政管理最广义的定义是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。同时也指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义的定义指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。
随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。
