近郊乡镇集体土地的使用如何创新
林劲松
随着经济的发展与城镇化水平的提高，近郊乡镇建设对土地的需求也逐渐增大。过去对集体土地的使用一般采用征用的方式，新形势下这种方式将面临限制或约束。
一、近郊乡镇集体土地当前的主要使用方式
（一）转变土地性质
通过征用改变土地性质为国有土地，这种方式主要涉及的问题是对农民的拆迁安置。各地区主要按照本地的《征地拆迁补偿安置办法》等文件执行。文件主要涉及的是土地补偿费和安置补助费、农民的社会保障、住房等问题。从文件给予的补偿标准和实际执行情况来看，多地给予农民的补偿大约占到土地改变性质以后拍卖价格的30%～35%。这种方式为近郊地区快速推进园区建设、乡镇产业发展、城镇化建设作出了巨大的贡献。
（二）发展乡村旅游
近郊乡镇由于地处城市周边，发展郊区乡村旅游，吸引市民来消费有着天然的优势。近郊一些乡镇以农村、农业文化为依托，重点发展涂鸦小镇、家庭农场等为主题的文化创意产业、休闲旅游产业，利用近郊乡镇良好的生态环境、完善的基础设施、独特的区位优势，促进农家乡村特色餐饮发展。在集体土地上发展乡村旅游，增加了集体土地的边际价值。
（三）耕地部分流转
近郊乡镇一些村社有些农户外出就业以后，就将承包的耕地转包给其他农户、大户、公司耕种，一些乡镇大力发展蔬菜基地，形成中高档次大棚区和栽培优质无公害蔬菜产业；一些乡镇积极发展花卉苗木产业，引进大公司建立花卉果木种植基地；一些乡镇大力发展水果产业，形成大片区的水果生产基地等，多数都取得了良好的经济与社会价值。
（四）发展农村养殖
近郊乡镇的集体土地的非农使用还包括一些家庭利用自己的集体土地开展养猪、养鸡、养鱼等养殖业，多数近郊乡镇的养殖规模一般较小。集中发展养殖业特别是养猪、养鸡等引起的环境污染问题渐渐显现，一些近郊乡镇也由过去支持和鼓励发展慢慢转变为限制发展。
二、近郊乡镇集体土地使用创新面临的现实
（一）过去的土地征用方式将会被政策限制
十八届三中全会明确提出了要“赋予农民更多的财产权”，提出“集体土地同权同价”。从中央的政策来看，从思想上将改变集体土地从“涨价归公”到“涨价归农”的认识，从行为上将改变过去低价从农民手里征用土地，再高价转卖给企业或开发商的做法。农民在处理集体土地时，有了更多的权利，简单地改变集体土地为国有土地这种粗放的土地征用方式将被政策限制。实际上，过去的这种土地征用方式，也导致了一些城市的部分乡镇建设用地价值被严重低估，个别地方甚至出现了零地价的现象。
（二）集体土地的非农开发具有巨大需求
农村土地的非农使用是工业化和城市化快速发展的直接后果，当前一些近郊乡镇部分农产品加工型企业有使用非农土地的强烈愿望，而农民又有着提供土地实现增值的供给欲望。但迫于政策的不确定性，企业在发展时，常常因担心利益的不能保证，而不敢予以实施。实际上，“新三农”问题的难点和症结也就在于此。农地的非农使用，由于直接涉及市民、农民、资本、政府四方利益，具体如何使用全国各地还在积极探索之中。
（三）农村的宅基地复耕具有巨大潜力
实际上，近郊乡镇一些富裕起来的农民享受到了市民生活，他们在城里买了房子，在城里就业，他们在农村的住房大都已经空置。从调查的数据观察，一些近郊乡镇的农房空置率达到了10%以上，还有逐步扩大的趋势。还有一部分农户虽然房屋没有空置，住在家中的也以老年人为主，年轻人都外出打工或者已经在城里安家乐业了。并且，农村的宅基地一般相对比较大，农村的宅基地存在居住浪费现象。宅基地是农民所拥有的最值钱的财产，如果价格合适农民也有将其变现的巨大动力。采用合适的方式让农民退出宅基地、复耕宅基地具有巨大的潜力。
（四）农业要向规模化经营转变
近郊乡镇农民外出就业机会多，一些农户就将承包的耕地转包给其他农户耕种。从调研情况来看，其发展潜力巨大，已经流转的土地占总耕地比例低。十八届三中全会中已经明确提出了要鼓励发展家庭农场，部分近郊乡镇的耕地流转量少、层次低，不符合发展现代农业的现实需要，近郊乡镇要鼓励耕地的适当集中，向规模化经营转变。
三、近郊乡镇集体土地创新使用的基本原则
（一）要让渡给农民更多的实惠
过去农村的耕地起到了保障农民生活的功能，近郊乡镇过去低价从农民手里得到土地，个别地方现在已经出现了一些负面现象，如一些农民“无地可种、无岗可上、无社保可领”。事实上，拆迁安置问题已经成为政府的老大难问题，问题的症结在于政府拿的多了，农民得到的少了。以改革比较好的成都和重庆为例，成都虽然在补偿标准上与一些地区相比较差别不大，但是成都对农民集中居住后的配套设施做得非常完善，实际花在农民身上的钱占到变现价值的70%左右，而重庆的“地票”模式给予农民的补偿也较高。集体土地使用创新必须设计出农民退出的合理方式，让农民的长远生活有保障。
（二）要符合现有的政策约束
集体土地的使用创新已经成为影响新型乡镇化推进的一个重要因素，党的十八届三中全会明确提出了“建设城乡统一的建设用地市场”，出于对十八届三中全会的误读，一些地方土地改革有了“抢跑”行为，随后被中央政府及时制止，并提出了改革的底线：第一，集体所有制是不可能改变的，也不可能把集体土地改成国有土地；第二，守住耕地红线。在这样的背景下，各地需要在中央所划的底线下，积极探索适合本地发展的集体土地创新的使用方法。近郊乡镇的集体土地使用创新要在国家规定的政策范围内寻找途径。
（三）集体土地的非农使用要市场化运作
集体土地的非农使用中，过去政府既当运动员，又当裁判员，土地的粗放使用现象严重，没有体现出土地的价值。在守住耕地红线的约束下，无论是城市建设用地还是集体土地的非农使用都是稀缺的资源，需要集约化使用。按照十八届三中全会的要求，今后政府将很难从集体土地的征收中取得较多收益，这也将促使政府从土地的一级市场逐步退出，集体土地的非农使用要更多地采用市场化运作的方式。
四、对近郊乡镇集体土地创新使用的建议
近郊乡镇集体土地使用落后的地区，可以发挥后发优势，借鉴其他地区的成功经验，积极稳妥地推进集体土地使用创新。
（一）建立城乡建设用地增减挂钩制度
鉴于国家对农地的保护与近郊乡镇对建设用地的需要之间的矛盾，建立城乡建设用地增减挂钩制度是比较现实的选择，这也符合国家的政策。城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，将若干拟整理修复复垦的农村建设用地和拟用于城镇建设的用地等面积互换，做到耕地面积不减少，节约集约建设用地。复垦的土地来源将主要是农村的宅基地。建议采取成都的方式，依托较好的行政村，建设农村新社区，鼓励农民放弃宅基地，搬进新社区。逐步实施村庄整合，将现有的村居社区聚合成片区。一是新社区建设中基础设施要以政府投入为主，重点做好水、电、路、气等基础设施，以及教育、文化、卫生等公共服务设施；二是新社区建房以农民为主，政府可以提供贴息贷款，农民以变现后的宅基地归还贷款，对不愿意到新社区的农民，可以原址居住，但不能建新房；三是政府对入住新社区的居民，可将其转为乡镇户口，享受乡镇养老保险和城镇低保待遇。
（二）做好失地人口的安置和发展
集体土地的使用创新要设计出合适的方式让农民退出土地，关键是要处理好农民的生活问题。梳理各地比较成功的经验，可以有以下几种方式：一是对有自主发展能力的人口，可以采取一次性货币补偿的自主安置，受影响家庭在取得土地补偿资金以后，放弃土地的使用权，自主发展；二是提供就业机会的安置，如果建设的项目需要吸纳一定数量的劳动就业者，可以让当地的农民与企业进行洽谈，以提供一定数量的就业机会作为安置条件；三是土地入股安置，土地入股安置是以被建设项目的土地作为要素投入，占有企业一定的股权；四是留地安置，基本做法是把集体土地征用转变为国有土地时，在整体用地规划中单独预留一定比例的土地面积，返还土地被征用集体单位，由其发展第二、三产业，对征地人口进行安置；五是土地换社保模式，农民利用土地补偿资金，加入基本养老保险。
（三）鼓励发展产业集聚区与耕地流转
近郊乡镇要依托本地的原有产业，积极发展产业集聚区，除原有的乡镇产业园区以外，还可以规划涉农产业集聚区，包含农业种植产业园区、农产品加工园区、乡村旅游发展区。近郊地区政府一是完善产业集聚区基础设施，重点是道路、电力、供排水、供气、供热、通讯和污水处理、垃圾处理等；二是可以出台政策引导企业向产业园区集中，以产业向集聚区集中发展，带动农民就近转移就业。
一些近郊地区土地流转规模不大，主要原因是流转价格低。从调查的地区观察，耕地大户或者企业来流转土地，给出的市场价格大约为600元/亩，甚至部分流转的土地价格更低，农民流转耕地的意愿并不强烈。政府要通过多种方式鼓励耕地的流转，在土地流转保底收益的基础上，要加入“入股”“分红”等发展上的收益。
（四）探索集体土地抵押担保功能
十八届三中全会赋予农民的承包经营权的抵押担保功能，用承包地向金融机构申请、抵押贷款所需要资金，这是农民实现财产权的一种重要体现和方式，同时也是集体组织获得发展资金的需要。各地应鼓励、配合金融部门与农民、集体组织相互结合，实现集体土地的抵押担保功能。但集体土地抵押担保也要在政策约束下，农地抵押仅限于农地的土地使用权，并且不改变农地用途和性质。具体探索方式可以分两步：一是逐步弱化土地的社会保障功能。在农村社会保障制度尚不完善和健全的情况下，土地仍具有养老、医疗以及最低生活保障的功能，弱化农地的社会保障功能是放开农地抵押的前提条件。二是逐步放开农地抵押。为维护农村社会稳定与农业的可持续发展，应坚持在比较富裕的农户或富裕的村试点，之后再全面推开。三是组建农业担保公司。乡镇政府可以联合上级政府组建全资国有、面向“三农”、市场化运营的专业农业担保公司，在金融机构和农村之间架起一座桥梁。
