政府法律顾问工作绩效评价体系建构
摘 要：党的十八届三中全会以来，政府法律顾问制度一直是法治政府建设中的关键词。当前，在建立与完善政府法律顾问制度的过程中，政府需要面对政府法律顾问工作绩效评价的制度缺位、模式缺陷、体系缺失等诸多现实困境。为此，本文在探索江苏省宿迁市完善政府法律顾问制度实践经验的基础上，提出应从组织体系、技术体系及内容体系等三个维度科学构建政府法律顾问工作绩效评价体系。
关 键 词：政府法律顾问；工作绩效；评价体系
中图分类号：D926.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）11-0027-07
收稿日期：2016-06-23
作者简介：贾锋（1975—），男，江苏沭阳人，江苏省宿迁市地方海事局局长，宿迁市人民政府法律顾问，高级物流师，法学博士。
普遍建立政府法律顾问制度，是落实全面依法治国的重要举措。2013年11月，党的十八届三中全会《决定》要求“普遍建立政府法律顾问制度”。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，又一次对建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍提出明确要求。李克强总理在2016年《政府工作报告》中也明确提出要“积极推行政府法律顾问制度”。[1]2016年3月22日，中央全面深化改革领导小组第22次会议审议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出“从实际出发，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度”。2016年6月，中共中央办公厅，国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》[（中办发【2016】30号）（以下简称《意见》）]，这是继中央出台《关于深化律师制度改革的意见》后的又一重大改革性文件。《意见》的正式出台，为中央与地方各级政府有效规范政府法律顾问管理提供了制度性的保障。然而，应当看到，目前在建立与完善法律顾问制度的过程中，各级地方政府均面临着如何对法律顾问工作进行科学评价的问题。
一、政府法律顾问工作绩效评价之困境分析
（一）制度缺位——政府法律顾问工作绩效评价的现实之痛
根据中华全国律师协会相关数据显示，截止2015年底，全国共有执业律师27.29万人。其中，专职律师24.59万人，兼职律师1.12万人，公职律师6800多人，公司律师2300余人，法律援助律师近6000人。《意见》提出：“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。”然而，《意见》对于法律顾问工作绩效考评规定得比较笼统，主要体现在第三十二条：“各级党政机关要将法律顾问、公职律师、公司律师工作纳入党政机关、国有企业目标责任制考核。推动法律顾问、公职律师、公司律师力量建设，完善日常管理、业务培训、考评奖惩等工作机制和管理办法，促进有关工作科学化、规范化。”由于该条款并未就政府法律顾问的工作绩效评价作出具体规定，导致其在地方政府法律顾问制度的完善过程中缺乏可操作性。
（二）模式缺陷——政府法律顾问工作绩效评价的困境之源
目前，地方政府在政府法律顾问的运作模式上主要有三种形式：一是法制机构的运行模式。“政府法制机构作为政府的内设部门，其在履行政府法律咨询功能方面具有得天独厚的优势。”[2]但是，在政府法律顾问工作绩效考评的实际操作过程中，由于政府法制工作人员的考核与晋升并不与政府法律顾问的专业能力直接挂钩，使得法制部门的工作人员在研究政府法律顾问专业知识方面动力不足。二是法律顾问团的运行模式。这种模式一般由政府法制部门牵头，聘请法学专家、专业律师、公职律师等组成政府法律顾问委员会。根据2015年由中华全国律师协会举办的“律师服务法治政府建设研讨会”发布的数据显示，全国约有25200名律师担任各级政府部门法律顾问，初步构建了省、市、县三级政府法律顾问工作体系。据不完全统计，过去三年中，全国律师为各级政府相关部门提供咨询61.72万余次，出具法律意见书接近10万份，参与重大项目研究1.85万次，参与重点事件研究1.69万次，参与涉法涉诉信访处置达10多万次。但是，由于法律顾问委员会成员工作缺乏应有的独立性，加之对考核主体的绩效评价不到位，以至于政府法律顾问并没有发挥应有的作用。三是公职律师的运行模式。2002年4月，国家司法部发布的《关于开展公职律师试点工作的意见》对公职律师的任职条件、工作范围以及职责要求等作了具体规定，同时规定在扬州、厦门、广州三地进行公职律师职业试点工作。由于目前公职律师还处于试点阶段，与政府法律服务的需求相比还有较大差距。特别是由于缺乏对一些从社会公开聘用进入公职律师队伍的工作人员进行必要的工作绩效考评，使其在政府法制机构中的作用常常被边缘化，导致公职律师寻求转岗的现象时有发生。
（三）体系缺失——政府法律顾问工作绩效评价的路径之殇
在政府法律顾问制度完善过程中，最核心的部分就是法律顾问的工作绩效考评。绩效评价指标权重与选取的设计有其特殊性，它不仅体现了政府法律顾问绩效评价的导向，也决定着法律顾问的服务质量与工作效能。只有将绩效评价的结果与人们所获得的回报挂钩，才能真正使绩效管理发挥应有的作用。[3]由于政府法律顾问的服务对象是政府及其工作部门，其不以盈利为目的，而是以追求公共利益和社会效益为目标，且一般由资深律师、专家学者及公务人员担任，在实践中难以确定量化标准，因而对政府法律顾问进行工作评价时也很难进行量化排序。这些因素的存在，使得政府法律顾问工作评价的标准模糊，其考核体系难以形成。而缺乏科学统一的工作绩效评价体系，就会导致工作考评目标定位出现偏差、评价标准行政色彩浓厚。目前，在政府法律顾问工作绩效评价过程中，考核结果一般分为不称职、称职、优秀三种，考虑到优秀和不称职所占比例不宜过高，因此绩效考评的等次绝大多数都集中在称职这一层次上。在这些称职中既有一些表现比较好的政府法律顾问，也有一些工作实绩相对较差的政府法律顾问，让他们享受同样的待遇，在一定程度上会弱化绩效评价制度的激励功能。[4]
综上，笔者认为，只有健全考核评价激励机制，从国家层面上建立科学有效的政府法律顾问工作绩效评价体系，才能从根本上完善各级政府法律顾问制度。
二、宿迁市政府法律顾问工作绩效
评价之实践探索
作为江苏省政府法律顾问制度的首批试点城市，宿迁市为有效促进政府法律顾问的工作开展，完善政府法律顾问考核机制，仅在2015年期间就相继出台了《宿迁市人民政府法律顾问委员会工作规则》（宿政发[2015]123号）、《宿迁市政府办公室关于推动建立新型政府法律顾问制度的意见》（宿政办发[2015]65号）、《宿迁市政府办公室关于加快推进全市城乡公共法律服务体系建设的意见》（宿政办发[2015]44号）、《宿迁市人民政府法律顾问工作评价办法》等一系列文件，从不同的角度对政府法律顾问工作绩效评价予以规定，为全市政府法律顾问的建立与完善提供了制度上的保障。归纳起来主要体现在以下三个层面：
（一）建立政府法律顾问述职报告制度
绩效评价源自于企业人力资源管理，20世纪50年代后广泛应用于政府管理领域。学术界普遍认为，绩效包含了效率，但比效率的内涵更丰富，外延更广泛，[5]其评价的手段也离不开自身的述职报告。根据《宿迁市人民政府法律顾问委员会工作规则》的相关规定，市政府法制办每季度召开一次法律顾问工作专题工作会，听取每个法律顾问的工作开展情况汇报，并研究部署下一阶段的重点工作。每年年底由市政府主要领导或分管领导主持召开一次政府法律顾问年度工作述职报告会，受聘于政府的每位法律顾问在会上客观地汇报自己一年来的工作开展情况以及对完善政府法律顾问制度的意见或建议，并向市政府法律顾问委员会提交《年度个人工作述职报告》。
（二）明确政府法律顾问工作考核办法
宿迁市政府法制办针对每位政府法律顾问阶段和年度的工作完成情况，从参与政府法律服务工作的专业水平、工作效率、服务态度及职业道德等方面对其作出综合评价，并将此项评价作为政府法律顾问工作绩效考评的重要依据。在此基础上，按照《江苏省宿迁市人民政府法律顾问工作评价办法》的要求，由市政府法制办比照宿迁市人民政府法律顾问工作绩效考核表的具体项目从履职情况、遵守纪律及加分事项等三个方面对每位政府法律顾问进行综合绩效考评。同时，根据考评情况对每位政府法律顾问进行综合排名，年度考核优秀的予以适当的表彰和奖励，考核不合格的予以解聘。
（三）明确政府法律顾问有偿服务机制
在政府法律顾问服务机制经费的保障上，目前我国绝大部分地区采用的是无偿服务或低价服务的方式。如《吉林省政府法律顾问工作规则》第三十条明确规定：“法律顾问为省政府及其领导决策办理法律事务和提供法律咨询不付酬金”。这种无偿服务的规定可能会使政府法律顾问在工作中获取的利益与所付出的劳动之间出现严重失衡的情况，从而挫伤其为政府提供便捷、优质、高效服务的积极性。鉴于此，宿迁市政府出台了《宿迁市政府办公室关于推动建立新型政府法律顾问制度的意见》，规定“对政府法律顾问实行有偿法律服务制度，各级人民政府应将政府法律顾问工作经费纳入同级财政预算予以保障，安排政府法律顾问专项经费，实行专款专用，据实支付。”同时，该意见也明确指出，政府法律顾问与政府之间并非是单纯的经济利益关系，应将其提供的无偿服务、有偿服务有机结合起来，以满足社会公共利益的需要。
三、政府法律顾问工作绩效
评价体系之构建
政府法律顾问工作绩效评价的核心问题就是从组织体系、技术体系、内容体系这三个维度来科学建构与其相适应的考评体系。其中，内容体系是绩效评价的核心，组织体系是绩效评价的保障，技术体系是绩效评价的工具和手段。
（一）内容体系——政府法律顾问工作绩效评价之核心
对于政府法律顾问考评内容体系的建构，笔者从履职情况、工作纪律以及加分事项等三个方面来加以说明。
第一，履职情况。主要包括政府法律顾问参与政府规章和规范性文件的研究、论证，参与重大行政决策的法律论证，参与重要、疑难、复杂行政复议、行政应诉案件的研究、论证等。同时还应考虑让政府法律顾问参与重要经济项目、资产的处置，参与重要合同协议的审查、洽谈，接受法律咨询，提交专项建议，完成相关行政工作的第三方调研、起草，参与涉及社会稳定重大突发事件的法律论证，承接受委托的诉讼、仲裁等涉法事务，以及法律顾问委员会办公室委托的其他事项，等等。
第二，工作纪律。主要包括在办理政府法律事务过程中是否存在泄露所提供的法律咨询意见的情况，是否存在泄露知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私以及政府及其工作部门认为不能对外公开的信息的情况，是否存在接受其他当事人委托办理与聘用单位有利害关系的法律事务的情况，是否存在利用政府法律顾问名义从事营利性活动的情况，是否存在有损政府及工作部门声誉的行为以及其他违反工作规则事项的情况，是否按时参加法律顾问委员会办公室通知的相关会议、活动及按时完成法律顾问委员会办公室委托的工作事项，等等。
第三，附加事项。指的是意见、建议受到政府领导批示肯定、采纳的，积极参加政府法制宣传等公益活动的，承办法律顾问工作事项数量超出平均值的，以及其他加分事项，等等。在对政府法律顾问进行考评加分的过程中，以下五种情况应实行一票否决：一是提供法律服务不及时或未提供法律服务而造成政府经济损失的；二是假借政府法律顾问身份“吃拿卡要”或接受礼品的；三是缺乏政治意识和大局观念，支持、操纵有关人员上访或自己参与上访的；四是在协助政府相关部门处理信访问题或矛盾纠纷时不能正确履职，导致问题或矛盾进一步复杂或激化的；五是拒不参加政府法律顾问工作绩效考评的。
（二）组织体系——政府法律顾问工作绩效评价之保障
政府法律顾问绩效评价的组织体系与政府绩效评价组织体系具有同构性，即一般由政府的规范性文件来具体予以明确。“从组织体系的性质来看，主要涉及绩效评价的主体行为和职责以及政府部门利益格局，其核心在于约束和界定政府的评价组织权。”[6]从组织体系的构成来讲，主要涉及评价主体、评价对象、评价程序等三个方面。
第一，评价主体。政府法律顾问的评价主体，即通常所说的政府法律顾问工作由谁来进行考核评价的问题。从理论上来讲，评价主体可区分为内部主体与外部主体两个部分。内部主体主要是由政府职能部门（政府法制办或司法行政部门）来承担政府法律顾问的绩效评价工作，而外部主体则是由社会第三方来充当评价工作的主角。政府法律顾问工作绩效的外部评价体现出“法治政府”与“政府绩效”的双重属性，“能够有效规避政府职能部门评价角色的冲突，是一般目标考核向绩效评价转变客观要求”。[7]从全国范围来看，对政府法律顾问工作进行绩效评价的主体还没有完全统一，江苏、山东、四川等绝大多省份是由政府法制部门牵头实施，浙江、广东、重庆等省市则由司法行政部门来具体落实。以陕西省西安市为例：该市13个区（县）中，有6个区（县）政府法律顾问管理工作由区（县）法制机构负责。其余7个区（县）中，有4个由司法局与法制机构共同选聘，另外3个由司法局负责选聘，但法律顾问业务均由法制机构主导。这种现状既与《陕西省政府法律顾问工作规则》中“政府法制机构负责推进全省政府法律顾问制度建立工作”的规定相悖，也与市政府法制办多年来实际负责市政府法律顾问业务的做法不对应。基于现实条件及评价对数据信息的要求，笔者建议，可以从可操作性的角度出发，充分借鉴宿迁市的考评主体模式，明确政府法律顾问工作绩效评价的主体由各级政府来主导，政府法制机构统一牵头，由第三方来具体实施。
第二，评价对象。明确界定政府法律顾问的评价对象是绩效评价工作的前提。“就像组织一场竞技比赛，不确定裁判员和运动员，比赛就无法组织，也不可能进行和完成。”[8]从目前我国现行的工作绩效评价组织体系来看，评价对象一般仅限于政府聘请的法律顾问。这种绩效考评对象的界定明显过于简单，不利于政府绩效考核的分层管理。笔者认为，对政府法律顾问工作绩效评价对象范围的界定，不应仅局限于政府法律顾问的个体工作评价，还应涵盖肩负政府法律顾问管理职责的责任主体，即包括一级政府、政府法制部门及全体政府法律顾问。可以借鉴目前企业界的普遍做法，从层级考核的角度来确定考核对象。“确立层级式的工作绩效考核框架，不仅可以在形式上解决谁考谁的角色定位问题，而且能够对考核的组织运行和资源配置提供支持和保障。”[9]在这样一种绩效考核层级框架中，不同层级的考评对象实际上具有两种不同的角色定位，即考核执行人和考核对象的双重身份。
第三，评价程序。评价程序是政府法律顾问工作绩效评价的路线安排与节点控制。笔者建议，由政府法律顾问委员会成立绩效评价工作考评小组，考评小组的组成人员采取听取工作汇报、听取考评对象意见、进行问卷调查、查看台账资料、实地抽查座谈等方式对每位政府法律顾问的工作进行有效考评，并将考评情况加以综合后提出评定意见，上交法律顾问委员会主任委员审定，最终形成政府法律顾问工作绩效评价的等次。
（三）技术体系——政府法律顾问工作绩效评价之工具
政府法律顾问绩效评价的技术体系包含指标权重、指标体系、评价周期、指标评分与技术路径等要素。其中，“指标体系备受关注，事实上指标体系只是服务于评价目的与理念的工具”。[10]笔者认为，建构政府法律顾问工作绩效评价的技术指标体系，重点要做到三个相结合：
一是考评指标要体现定性与定量相结合。绩效考评指标被称为“阿基里斯之踵”，①是政府法律顾问工作绩效评价中最薄弱的环节。诸多考评指标往往难以量化，致使工作绩效考评流于形式。例如：在政府法律顾问评价技术体系的建立上，浙江省温州市的指标偏重于法律顾问的履职情况，把工作性指标是否达到要求作为考评的唯一标准；广东省深圳市虽然将工作实绩与工作纪律相结合，但忽视了其他考评指标的一票否决情况。同时，由于其在政府法律顾问工作评价时出现定性与定量之间的断裂，工作考评指标在定性指标与定量指标之间发生左右摇摆，使得绩效评价的定性与定量之间不能有效结合。
二是考评标准要体现共性与个性相结合。考评对象的工作责任和职能不同，其使用的技术考评要素和标准也就可能不同，如果试点地区忽视了这些不同与差别，而盲目地采用统一的绩效评价指标，使考评指标的统一性和特殊性不能做到有效的耦合，就会严重影响政府法律顾问工作绩效评价指标的针对性。目前，在实施政府法律顾问考评的过程中，绝大部分省、市并未充分认识到考评指标清晰、科学的重要性。例如：陕西省西安市对绩效共性评价指标规定得比较笼统，这就容易造成评价主体对指标理解的偏差，使得考评主要指标缺乏有效性。
三是考评周期要体现平时与定期相结合。笔者建议，对政府法律顾问工作绩效评价周期应分级、分类、量化设计。可以参照《中华人民共和国公务员法》的相关规定，将考评周期分为平时考评和定期考评。完善平时考评机制，把对政府法律顾问的工作绩效评价聚焦于平时考评，考准、考实其工作业绩。同时，将平时考评与年终考核有效结合起来，并与顾问待遇相挂钩，只有这样，才能真正发挥出政府法律顾问绩效评价的指挥棒作用，避免出现“顾而不问”的现象。
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（责任编辑：刘亚峰）
Abstract：Since the third plenary session of the 18th，the government legal system has been the key words in the construction of rule of law government.Government at the same time of establishes and improves the system of legal counsel，to face legal adviser work performance evaluation system，the mode of defects，lack of the system and so on many practical difficulties.On the basis of the successful exploration practice experience，from the organization system，technology system and content system of three dimensions to build the government legal work performance evaluation system.
Key words：the government legal adviser；work performance；assessment system
