政府信息公开环境下干部人事档案管理透明度改革刍议

    宋群豹

    摘要：干部人事档案的神秘面纱必须揭去，政府信息公开环境下干部人事档案管理透明度改革势在必行。文章提出了在政府信息公开环境下，可以从深度改革相关部门，完善法制环境；转变干部人事档案管理理念；修改干部人事档案管理制度的有关规定；推进电子政务，增进政府信息公开等四个方面着手，不断推进干部人事档案管理透明度改革。

    关键词：政府信息公开干部人事档案透明度改革

    干部人事档案是干部个人经历和社会实践的记录，是干部思想品德、业务能力和工作情况的反映，干部人事档案工作是干部工作的基础，对于全面地了解以及正确选拔干部具有重要意义和作用。当前在我国政府信息公开的大环境下，旧的干部人事档案管理思路和实践与信息公开的原则存在一些相异甚至直接冲突之处，干部人事档案管理透明度改革面临着前所未有的挑战，同时也迎来巨大机遇，干部人事档案管理透明度改革已势在必行。

    一、必要性分析

    据有关统计，政府大约掌握着全部社会信息资源的80%以上，政府信息公开是许多西方发达国家政府的共识并早已付诸实践。相比之下，中国政府信息公开则起步较晚，然而近年来，尤其是自我国加入WTO以来，我国也加大了政府信息公开的步伐，如全面推广新闻发言人制度建设、修改保密法等，尤其值得指出的是，2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，“从1998年规划到如今运行，十年蹒跚，阻力重重的政府信息公开条例来之不易，它的实施是中国信息自由的一个里程碑事件，它真实发动了社会力量监督政府信息透明的权利运动，它将成为构建‘阳光政府最有形的制度推手”[1]。然而，中国行政运行最为隐秘和模糊的部分，应该属“钱”和“人”，当政府公开信息的义务和职责日益被中国的广大民众所接受认可并跃跃欲试的时候，当政府信息公开的大幕徐徐拉开的时候，在我国政府中有一个部门却显得有些过于平静，它被一个神秘面纱所笼罩，对外秘而不宣，让人望而却步，这个部门就是干部人事档案部门。较长时间以来，我国干部人事档案施行严格的管理和保密制度，干部人事档案制度规定“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”，并且查阅人事档案具有严格的查阅手续。干部人事档案部门更是谈信息公开色变，闻信息公开丧胆，信息公开几乎成了人事档案部门的禁区。可以说，我国现有的干部人事档案管理制度和模式已明显落后于政府信息公开的步伐，并且日益成为政府信息公开的巨大障碍，干部人事档案管理制度和模式存在的种种弊端也早已为社会所诟病，干部人事档案管理的改革已势在必行。

    （一）干部人事档案的高度保密性一定程度上降低了人事档案的真实可靠性

    干部人事档案的高度保密性带来的负面影响是显而易见的。也就是说，高度保密的干部人事档案不但没有提高反应降低了人事档案的真实性和可靠性。一方面，广大民众被拒于人事档案开放的大门之外，无法实现民众对干部人事档案的有效监督，这就为出现像曹征伍这样滥竽充数的“三假公务员”（假公务员履历、假入党材料、假专业证书）埋下隐患。另一方面，信息垄断会使“组织意见”主观随意性增强，这就为某些别有用心的人利用人事档案“整人”埋下隐患。比如著名的例子是“汤国基档案事件”：汤国基学生时代就读于益阳师专，他曾多次向媒体和教育部门写信反映自己的学校师资水平不佳及自己的班主任和中文系负责人“不学无术”，其班主任为打击报复，在他的档案里加上了“有严重的神经官能症”的评语，导致汤国基20年来找不到工作，谈不到对象，处处碰壁。

    （二）干部人事档案的高度保密性与政府信息公开的要求存在相悖之处

    权力只有在阳光下才能得到有效监督，权力机制只有在阳光下才能有效合理地运行。干部人事档案中有的信息涉及公务员的个人隐私和国家的安全，是不能公之于众的，然而也有许多是应该公开而没有公开的信息，比如干部的家庭成员、主要社会关系、所享受的待遇、个人财产、教育背景等等，这些信息应该公开，应该接受全体纳税人的监督，否则民众的知情权就受到了侵犯，权力就可能被滥用。例如，《中国教育报》2007年的一则报道：“原国家某某委员会某某同志（享受部长级医疗待遇）因病在北京逝世”。我们不禁要问，什么叫“享受部长级医疗待遇”？“……部长级医疗待遇是否就是不计成本的医疗呢？部长级医疗待遇是否就是用纳税人的钱来保证其用最好的药、就最好的医？”[2]据有关记者了解，一些地方政府曾接到要求公开相关部门领导人事档案中的收入和待遇的申请，这属于干部人事档案的重要内容，但他们倾向将此作为内部信息不予公开。再看加拿大，在加拿大所有政府官员甚至包括加拿大政府总理的人事档案中的医疗待遇都是完全公开透明的，这其中所体现出的信息透明、公开、平等的理念值得我们深刻反思。我国干部人事档案中待遇的不透明避开了公众的监督和制约，损害了纳税人的利益，是明显与政府信息公开的原则相悖的。

    （三）干部本身的利用需求要求提高干部人事档案管理的透明度

    按照我国干部档案管理的规定，干部本人是不能查阅自己档案的，这就为干部利用自己档案的需求设置了障碍。比如干部在学校或培训机构学习的资料、成绩、证明等材料一般只存在其干部档案中，他们一旦有利用需求，利用本人的档案十分不易。再比如，军队中存在待转业干部“跑单位”的现象，“跑单位”阶段转业干部是不能带着自己的档案去单位“推荐”自己的，许多干部由于无法提供可信的专业技能证明材料而在联系单位过程中受挫。

    二、推行干部人事档案管理透明度改革的政策建议

    中国共产党第十八次全国代表大会报告指出，要深化干部人事制度改革，全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针。推行干部人事档案管理透明度改革是实现干部人事制度改革民主化和公开化的内在要求，任重道远，需要从长计议，多管齐下。

    （一）深度改革人事任免制度，完善法制环境

    正如有识之士警告的，信息公开条例“是对政府权力的约束，但在世界范围内，没有那一个政府愿意主动收到这种约束。”也就是说没有与条例配套的措施，参与权与监督权不能落实，知情权就有沦为花瓶的可能。同样，推行干部人事档案管理透明度改革不仅是干部人事档案部门的事，因为国家政权是一个有机体系，可谓牵一发而动全身，干部人事档案管理透明度改革一方面需要相关部门进行深度改革，比如在目前的政治体制下，人事任免的过程、理由公开就不光是人事档案部门的责任，它还有赖于党务的深度公开，因为党的组织系统负责对干部的考察、遴选，政府机关通常只是接受组织上的任命，如果这一环节难以突破，要求人事档案部门公开任免比选过程，也属强求；另一方面还需要有一个健全完善的法制环境作为保障，比如，关于公布官员财产，仅靠一两个信息公开条例是难以奏效的，它需要一个专门的法律去强制实施，有学者就提出“官员财产申报法应至少列入立法五年计划，单靠政府信息公开条例，很难形成强大的法律依据”[3]。再比如，应加紧修改《干部档案工作条例》中对于干部人事档案提供利用的严苛规定，保障相对人利用自己人事档案的权利，使其可以查阅自己的部分档案信息，并赋予其要求有关机构修改与事实不符的信息的权利，简化利用手续，减少不必要的限制条款，为政府信息公开的实施提供切实可行的法律保障。

    （二）转变干部人事档案管理理念

    在美国，无论是联邦政府还是地方政府，人事档案的管理和利用坚持的基本工作原则就是“为纳税人服务，使纳税人满意”，从他们的管理理念中折射出的是公开、服务和民本思想。而我国现行人事档案工作的基本任务是这样规定的：“……保障提供利用，有效地为组织、人事工作服务，为社会主义现代化建设服务。”可以看出我国人事档案管理的服务对象还停留在主要为组织工作、人事工作服务的层面上，人事档案管理忽视了重要的一点，那就是对公众负责、为公众服务的理念。干部人事档案信息对公众及个人的完全保密侵犯了公民的知情权，不准干部本人及公众查阅干部人事档案、设置繁琐的查阅手续、对查阅者身份进行严格限制等条款是对公民正当权益的漠视，违背了以人为本的理念，人为制造了更多的社会冲突或矛盾，与构建服务型政府、推行信息公开相左。因此，新形势下我国干部人事档案管理透明度改革，首先要从转变管理理念做起，即由干部人事档案的完全保密向有限公开、为民服务和以人为本的理念转变。

    （三）修改干部人事档案管理制度中关于档案保密的有关条款和规定

    1、涉及干部个人切身利益的档案信息要部分的向个人开放。在美国，人事档案的内容部分地向个人开放，以密歇根大学为例，每个雇员都可以上网查阅自己的某些人事档案，如工作履历、提薪情况等。而新颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条也规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。”可见，《条例》已经允许公民个人查阅个人人事档案的部分信息。因此，干部人事档案制度中“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”的规定就应该做出相应的修改。《条例》第二十五条还规定：“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。”可见，公民不但可以查阅部分个人人事档案信息，而且还可以提出对不符合事实的信息做出合理修改的申请。“‘可以实际上是对一种权利的确认，即公民、法人或者其他组织有向政府申请获得信息的权利。”[4]

    2、涉及公众普遍利益的信息要向公众公布。干部的家庭成员、主要社会关系、所享受的工资、劳保、医疗等待遇、个人财产、教育背景等人事档案信息需要社会公众广泛知晓，要主动公开，因为只有如此才能完善信息公开制度，有效保障公民的知情权，保证公民更好地行使参与权和监督权，也只有如此才能强化政府的服务意识和广大干部的公仆意识。

    （四）推进电子政务，变被动服务为主动服务

    电子政务是当今社会发展趋势，干部人事档案部门亦应顺应这一趋势，加快干部人事档案数字化进程，建立人事档案数据管理系统，推行上网工程，实现干部人事档案信息的网络查询功能，使干部人事档案的检索、利用、查阅更加方便快捷。干部人事档案管理部门推行电子政务，变被动提供利用为主动服务，有利于提高工作效率，消除手工查询人事档案信息容易泄密的弊端，增加人事档案信息公开的透明度和公平度。一方面，干部本人可以通过网络查询个人的被允许查询的人事档案信息，以维护个人的合法权益；另一方面，干部人事档案部门要主动公布干部人事档案中应该让公众知晓的信息，接受社会监督。

    三、结语

    我们必须明确一点，那就是我们要建设的政府是公开、透明、服务的政府，是对人民负责、为人民服务的政府，而不是凌驾于人民之上、对人民完全保密的政府。信息公开环境下干部人事档案的神秘面纱必须揭去，干部人事档案信息适度开放符合时代发展潮流，符合广大人民的根本利益。《政府信息公开条例》的颁行将政府信息公开大幕徐徐拉开，三公支出公开、官员财产申报等议题逐渐进入公众的视野，成为公众的呼声。政府行政管理部门和干部人事档案管理部门能否抓住这个发展机遇，实现自身理念、形象和地位的大跨越，公民个人能否顺利践行纸上权利，我们拭目以待。

    参考文献：

    [1]苏永通，赵蕾.信息公开新法运行，考验政府披露真相[N].南方周末，2008-5-8（15）.

    [2]顾海兵.为政务信息公开鼓与呼[N].南方周末，2007-3-22（12）.

    [3]苏永通，赵蕾.政府信息疑点仍多[N].南方周末，2008-5-8（14）.

    [4]中国·海南.《政府信息公开条例》问答[EB/OL].（2008-4- 25）[2014- 02- 15].http：//www.hainan.gov. cn/hn/zt/zfjsl/xxgkml/gkjd/200804/t20080425_651260. html.