深化行政审批制度改革的对策研究

    金艳荣，徐彩晶

    摘 ? ? ?要：行政审批制度改革是推动全面改革的突破口，是本轮行政改革的关节点。目前，行政审批制度存在着的一些观念性、体制性以及法律政策方面的问题，制约着改革的进程。因此，深化行政审批制度改革，必须在宏观层面激发市场和企业活力为终极目标，建立权力清单制度，建立系统的简政放权工作体系，以实现下放行政审批权力的顺利承接。

    关 ?键 ?词：行政审批：行政审批制度;行政审批权;行政审批事项

    中图分类号：D630.1 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2014）12-0001-05

    收稿日期：2014-10-10

    作者简介：金艳荣（1964—），女，辽宁海城人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部教授，研究方向为政府职能、公共政策;徐彩晶（1967—），女，黑龙江宾县人，吉林省人民政府政务公开协调办公室副主任，研究方向为电子政务、政务公开。

    基金项目：本文系吉林省科技厅软课题“吉林省政务服务中心体系建设对策研究”的阶段性成果，项目编号：2013042009FG;吉林省社会科学基金项目“吉林省行政审批制度改革中的利益相关者问题研究”的阶段性成果，项目编号：2014B316。

    党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一表述不仅明确了本届政府启动行政审批制度改革的时代背景——全面深化改革，同时也明确了行政审批制度改革新的起点——国家对市场的地位和作用进行的重新定位;行政审批制度改革的核心——简政放权，放松规制。因此，本轮行政审批制度改革将围绕政府职能转变、体制改革为主，着力还权于市场，还权于社会。

    以审批制度改革为突破口，推动其他各项改革，必将有效破除“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”的弊端。国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议举行的记者招待会上指出：“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上”。新一届中央政府通过大刀阔斧的改革，已陆续取消和下放了能源、交通、通信、文化等领域600余项行政审批事项。按照2014年政府工作报告的承诺，还将取消和下放200项以上的行政审批事项。目前，还权于市场和社会已经取得了一定的成效。清理现行行政审批项目，最大程度地释放简政放权的政策效应和改革红利，使经济社会运行成本过高的问题得到了缓解，公权自由裁量空间得以压缩。而推进“两集中两到位”改革，提升了行政效率，降低了市场运行成本，促进了政府职能转变和政府机构改革，提高了政府服务质量。但是，重新划定政府、市场与社会的权力边界的行政审批制度改革仍涉及到权力的重新配置、利益的重新调整及权力运行的流程再造，而由于长期以来形成的行政审批惯性思维、以权力为中心的利益链条以及没有专门的法律约束，发展路径依赖等问题的存在，必将使深化行政审批制度改革遇到更大的艰难险阻。

    一、深化行政审批制度改革中存在的问题

    （一）缺乏法律依据，导致下方的权力带有随意性

    设定行政审批权要有法律依据，同样取消行政审批权也要有法律依据。但由于我国还没有全面建立权力清单制度，行政审批权不是按照权力清单设定的，因此，在权力下放过程中因缺乏法律依据，有些部门下放的权力随意性较大。

    ⒈放小不放大、放虚不放实。一些地方和部门只取消和下放含金量低的事项，下放的审批权与市县需求不符，真正有利于地方发展的审批项目仍由省政府相关部门审批，基层政府得不到需要增加的土地、税收、城乡建设等方面的行政审批权。一些下放的审批权明文规定应转为日常管理，可是在转变管理方式后，行政审批项目还在沿用过去的内容、条件、程序等，或以“打捆”的形式合并到其他审批事项中，只是称谓不同。

    ⒉下放不该下放的权力。目前，非行政许可的大部分都是上位法明文规定的，必须由某一级别政府职能部门审批的事项，下级基层单位无权取消，只能是执行。而省级政府或某些部门却取消了其无权取消的上位法规定的审批项目。有的“放责不放权”;有的“卸包袱”，只下放管理难度与责任大的事项，而应该下放的权力却没有得到真正的下放。

    ⒊明放暗不放。一些政府部门公布下放的某项行政审批权，仅仅是某项审批权的子项，然后又通过各种方式强化母项权力，将下放的权力变相地继续保留。有些下放的行政审批项目又以其他名称或形式继续保留，如核准制、备案制等。还有的省政府公布下放的行政审批权，在没有任何明文规定的情况下，省直部门将权力放到某指定的中介组织，让中介组织成了”“二政府”或“红顶中介组织”。

    （二）机构改革滞后，导致下放的权力“不落地”

    行政审批制度改革的一项重要内容就是权力下放，其实质就是政府职能的纵向转移，即上级政府职能部门在某些行政审批领域退出，由下级职能部门承接;审批主体发生位移，即下级职能部门增加了某项行政审批职能。遵循机构改革的“定职能、定机构、定人员编制”的“三定”原则，机构与人员编制必须随着职能转变来设定，并在此基础上支出行政经费。但是，在我国行政审批制度改革中，因机构改革不到位，行政审批权的承接部门难以行使审批权。

    ⒈人员编制限制。由于机构、职能调整和人员配置不能与下放事项同步配套完成，相关承接部门在人员编制、承接业务能力等方面的不足，导致当前部分下放事项承接的难度较大，在短时间内难以完成承接任务。我国的政府机构设置呈倒金字塔型，即从中央到地方，层级越高机构越多，层级越低机构越少。也就是区里一个部门、几个人要承担市里4-5个部门下派的任务。各部门下放的权力集中到基层，使基层工作量大幅上升，现有人员显然不够，囿于人员编制，致使基层审批部门无力承接下放的审批权。

    ⒉经费限制。基层承接的审批项目有些需要一定的经费，但又不许收费。比如对摩托车牌照的管理，从表面看是下放给县市，却取消了牌照工本费，为此县市政府不但要进行审批管理，还要在财政经费中额外支出牌照制作费用。又如林业局将木材加工许可审批权下放，基层政府竟不能承接，原因就是工作量大，经费不足。

    ⒊技术条件限制。基层政府因不具备技术条件而无法承接审批权，因而使下放的权力形同虚设，不但没有解决现实中存在的问题，反而增加了基层政府的管理负担。例如：某省下放到区（市）环保局的6项审批权中的第二项“核发《环保用微生物菌剂样品入境通知单》”、第三项“含多路苯电力装置及其废物的集中封存（或封存）、处理、处置活动的批准”、第五项“放射性同位素转让审批”及第六项“野外进行放射性同位素示踪实验项目环境影响评价报告表审批”，几乎几年都不能报批一项，即使有行政审批项目，由于受专业人才匮乏和技术条件的限制，也很难完成行政审批工作。对于基层部门来讲，这样的行政审批权上级最好还是收回或取消。

    （三）管理体制机制不够理顺，导致下放的权力“接不住”

    由于各部门监管工作体制机制的不完善以及尚未实现行政信息共享，导致各自为政，“无利可图踢皮球”、“有利可图抢着做”等问题的大量存在，在资源配置中市场起决定性作用和政府更好发挥作用很难形成有机统一。

    ⒈管理标准不明晰。管理需要以标准作为依据，而目前的行政审批还没有一套具体的可操作的模板，前置要件的不复存在，后置监管的标准模糊，使管理者无所适从，造成了“一放就乱”的后果。

    ⒉管理主体不明确。从制度上没有明确各级业务主管部门对下放的审批权的监管职责和权限，容易导致逃避责任和推诿扯皮等问题。保留的行政审批项目，原则上是谁审批谁监管，但是有些审批项目是在基层进行初审，待核准相关资料、现场勘察后上报到省政府，由省级政府盖章审批。监管权在基层并且监管责任不明确，使上级只能以抽查的方式对下级进行监管，很难做到监督到位。

    （四）对社会中介组织缺乏有效监管，弱化了政府的社会管理职能

    ⒈社会中介组织不成熟。行政审批制度改革需要将一部分行政职能转移到中介组织，由中介组织承担某些经济和社会管理的职能。在办理行政审批项目时，有些法律法规明确规定，必须由社会中介组织提供的“环评、安评、能评、雷评、震评、水评、图审”等报告和文书，没有社会中介组织出具的评估、认证结论、报告，不予审批。但是，由于有些评估环节多、耗时长、收费乱、垄断性强，而且我国的社会中介组织发育不良，发展缓慢，数量少，因此，它们还不能很好地承接政府转移出来的职能。

    ⒉社会中介组织缺乏竞争性。个别基层政府将有些行政审批项目交给指定的社会中介组织操作，而这些社会中介组织往往因此缺乏竞争性，这不仅为权力寻租提供了土壤，也影响了行政审批制度改革的成效。

    部分社会中介组织还挂靠在某些行政机关，存在比较突出的政社不分、行政化倾向严重等问题。从主观上看，社会中介组织带有行政色彩。有的部门和工作人员从事业发展出发，对取消下放审批项目存在顾虑，担心不审批会出乱子。一些挂靠在政府部门的事业单位和各类公司、行业协会、商会、中介等社会组织虽然承接了政府转移出来的职能，但这种“职能转移”对于企业来说，只不过是变换了“婆婆”的名字。

    （五）各职能部门相关联的行政审批权改革不配套，影响了正常工作的开展

    各职能部门都是根据自己的行政法规和部门规章研究自己部门审批权的下放问题，部门间却缺乏有效的沟通和协调。有的部门之间虽然改革的目的相同，但改革的具体内容与方法、深度与广度都有很大差异，或因缺乏统一标准和指导性原则使行政审批权改革具有很大的盲目性，导致与各部门间有关联的行政审批权的下放不同步，即一个项目在不同部门的不同层级间无法得到正常审批。

    ⒈行政审批权力下放不同步。例如：某市区级发改委的一些行政审批权下放后，行政审批事项需要到市辖区备案。企业贷款在市辖区政府备案后，银行不认可市辖区政府盖章的备案材料，只认可市县以上政府盖章的备案材料。再比如国家能源局、省能源局有些审批权力下放，只保留核准或备案权，但该项目的前置审批部门或相关联部门并没有同时下放相应的审批权限，使企业仍需到上级相关部门办理所需手续，其中土地、环评、安全预评价等审批手续必须有能源局的立项书。由于备案材料得不到认可，在现实中的做法职能是通过地区级领导协调能源局并出具相关资料，此举说明能源局下放的权力又在行使，简政放权的综合成效未能完全得到体现。以宁波市民用建筑类固定资产投资项目节能评估和审查管理为例，国家发改委要求必须在项目核准阶段完成，而浙江省建设厅要求建筑类项目节能评估要在施工图审查阶段完成，这一做法给企业发展带来了许多不良影响。

    ⒉管理机制尚未建立。目前，对行政审批进行管理的流程、机制还没有形成;管理主体之间有监管职责的部门之间也缺乏协调机制，即“各自为战”的管理方式可能导致管理上互相推诿问题的出现。如工商登记新政出台后，出现了注册资本登记随意性大、涉嫌虚报资本等新问题。辽宁省凤城市一位75岁的行政相对人将注册公司最初出资10万元追加到8000万元，约定30年交足注册资本，但是账户上始终没有追加任何资金。再如清理和压缩工商登记现有前置审批事项，逐步由“先证后照”改为“先照后证”，一些企业只取得工商执照、不办项目许可证就开业经营。行政审批制度改革不是简单的政府放权，而是要把一些本应由市场、企业、行业自身进行调节和解决的事项逐步交出;在提高准入效率的同时，保护好债权人和交易相对人的利益和交易安全，提高市场监管效能，营造良好的市场发展环境。因此，实现有效监管必须由相关部门相互协调配合。据统计，目前法律、行政法规和国务院决定规定的前置审批的项目多达150余项，基层无权取消这些审批。只有中央尽快出台政策办法，明确前置审批取消、调整的事项和范围，才能取得突破。