建立购买档案管理服务的监管体系
李海英
随着经济社会的不断发展，政府购买社会服务已经成为一种趋势，党的十八届三中全会提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。这无疑是在我国全面深化改革的战略部署中的一项重要举措。档案工作也不例外，在全国档案局馆长会议上，杨冬权局长的讲话中也提出，各级档案部门要对全部事务进行研究，把可向社会购买的事务性管理服务，从由档案工作人员进行，改为以购买服务的方式进行，积极稳妥推广购买服务。
就北京而言，早在几年前，就有一些机关、企事业单位因档案人员、库房紧张，技术缺乏等问题，就尝试着将部分档案的保管、整理、数字化等工作以有偿服务的形式外包给社会上的档案服务机构进行，并取得了比较好的效果，一方面解决了这些单位的难题，另一方面也减轻了档案工作人员的工作强度。
在国外，政府购买社会服务已经被广泛接受，被认为是一种提升社会服务质量与效率的途径。且国外的商业性的档案管理机构也非常普及，美国称之为“文件中心”，英国称“中间档案馆”，前苏联称“机关联合档案馆”，马来西亚称“文件服务中心”。它是一种独立于机关之外，具有社会化、集约化和专业化为一身的半现行文件①管理机构，具有保管、服务和处置等职能。以文件中心的发源地美国为例，有两种文件中心类型——政府文件中心和商业性文件中心。政府文件中心包括联邦、州及以下级别政府文件中心，共有15个，是由联邦政府建立的，为联邦政府机构服务的非营利性机构，统一由美国国家档案与文件署领导和管理，属于联邦档案系统。商业性文件中心是由私人创办的营利性机构，为工商企业提供现代化服务[1]。
而我国档案社会服务机构均为商业性的服务机构，有政府建立的，也有私人创建的，它们的共同点：一是经营范围不受限制，既为政府部门服务，也为社会各界服务；二是都是营利性的；三是建立的时间都不长。由政府创办的档案社会服务机构，一般是各省（市）档案局（馆）下面建立的档案服务中心，由于规模小、数量有限不能满足各级政府部门的需求。由私人创建的档案社会服务机构虽具有一定的规模，但是起步晚，正在发展过程中。
正是由于上述档案服务机构的特点，我国的档案社会服务市场还只是处在起步阶段，存在着一些问题，主要表现在：一是档案服务的市场还是自发无序发展状态，从事档案服务机构和人员良莠不齐，既有国有的企业，也有民营的企业，既有设施设备较为完备、资金雄厚的大型企业，也有房无一间的皮包公司。从业人员也是既有档案资深的人员，也有不具备档案知识刚毕业的学生。二是档案行政管理部门监管缺失。档案管理的社会服务还没有准入的门槛，有关档案管理服务的业务规范、质量标准还没有出台，因此，致使档案管理服务水平参差不齐。三是档案社会服务机构发育不够成熟，市场不够活跃。现有的提供档案管理服务的机构发展与需求还有一定距离，档案服务机构发展比较缓慢，数量不多，实力不够强，同时，一些档案社会服务机构中专业人才紧缺，管理经验不足，整体发展水平不高，加之提供档案社会服务机构与需求增长之间的信息不够畅通，造成市场不够活跃。
由于档案工作是一项重要的工作，它与其他服务性工作有所不同，它有一定的机密性。它保管的档案记载着一个单位乃至国家的重要信息，其中有部分是涉密的或者是敏感的内容，在一个时期内是不易公开的。将档案管理外包给档案社会服务机构直接涉及的就是档案实体和内容的安全，因此建立购买档案管理服务的监管体系对其进行监管是必要的，更是必须的，这是毋庸置疑的。购买档案管理服务的监管体系包括：档案行政管理部门监管、行业学会的自律与监督、社会公众和媒体等多方位的监督。
一、行政管理部门监管
“没有规矩不成方圆”，没有监管就不会有良好的秩序。在当今社会中，要使一件新生事物具有生命力，需要从监管的角度入手，将其纳入法律规定的范围之中，唯有如此，才能使其良性发展。并且在法治社会下的向社会购买档案管理服务不应也不允许存在监管的“真空带”，否则必然会使向社会购买档案管理服务的创新活动以无序的结果告终。
作为政府管理档案事务的职能部门档案行政管理部门对向社会购买档案管理服务进行监管具有义不容辞的职责，不能因将档案管理服务交给档案社会服务机构而免除相应的责任成为所谓的“甩手掌柜”。这就是说政府的责任并没有因购买服务的行为而转移，其仍需要就相关的服务承担最终的责任。因此档案行政管理部门要做到以下几个方面：
（一）完善法律法规相关配套的规章制度
目前国家出台了规范政府购买服务的法律《中华人民共和国政府采购法》，还有《合同法》、《招标投标法》、《预算法》以及一些相关的配套制度，作为档案行业的要求还需要档案行政管理部门出台有关购买档案管理服务的政策性、制度性的指导性规范文件，来发挥监管服务职能。首先，要明确向社会购买档案管理服务的范围，根据档案管理工作的特点和要求，明确哪些服务可以买、哪些不能买，这是顺利开展向社会购买档案管理服务工作的前提和基础，也是向社会购买档案管理服务实践的难点所在，要因地制宜研究制定向社会购买档案管理服务指导性目录，并向社会公布。指导性目录中还应明确购买服务的禁止性要求，做到既要推动向社会购买档案管理服务，也要确保档案行政管理部门全面正确履行职能，防止将不适合社会力量承担的档案管理服务项目推向市场。其次，要提出向社会购买服务的市场准入制度，将档案管理服务列为特许经营活动范围内。目前国家已经把关乎国计民生的城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，列为特许经营的范围了。而档案工作是关乎一个单位乃至国家的安全，也应列为特许经营的范围内。凡是要进行档案管理服务的机构，除到工商局登记注册外，还要到档案行政管理部门审批、备案。再者，要建立备案制度。机关、企事业单位向社会购买档案管理服务后，要向档案行政管理部门备案。备案的内容包括服务项目、内容、期限，供应商名称、地址等，作为档案行政管理部门监管的依据之一。最后，要建立向社会购买档案管理服务的风险评估与预警机制，在购买档案管理服务的同时就要考虑好配套的监督与评估指标体系，预防可能出现的风险。
（二）事中、事后监管
经过特许经营审核后的档案服务机构，档案行政管理部门要对其经营活动进行过程监管。监管的内容包括：一是监督档案社会服务机构履行法定义务和合同规定的义务的情况；二是档案社会服务机构服务的质量以及安全的情况；三是接受公众对档案社会服务机构的投诉，并对投诉进行分类、判断，要求档案社会服务机构改进；四是每年向上级主管部门提交年度监督检查报告；五是在危及或者可能危及档案安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目。这需要档案行政管理部门要定期检查，获取相关信息，制定档案管理服务的质量标准、业务规范等等，以确保监管落到实处。
二、行业学会的自律与监督
行业监督是通过集服务、自律、协调、监督，联系企业与政府以及市场之间的桥梁、纽带为一体的行业协会进行的，在国外称之为第三方组织监督，是指独立的第三方组织对档案社会服务机构的是非曲直进行客观的实事求是的监督、评估，它可以弥补档案行政部门监管中的不足。它制定的评估标准具有相当强的科学性，是档案社会服务机构进行科学管理的依据，从而促使档案服务机构的行为更加规范，以此提升档案社会服务机构的信誉。而我国现实条件下，行业协会或行业学会虽具有上述组织性质和职能，但是它们的公信力还不够高。它们或多或少都与政府有着千丝万缕的联系，所以并不是纯粹意义上的第三方组织。
目前档案行业只是由档案工作者和档案管理及研究单位自愿联合发起成立，是经社会团体登记管理机关核准登记的非营利性社会团体，即档案学会。它同样具有服务行业、行业自律、学术交流、协调监督、桥梁纽带等作用。在当下还没有其他社会团体组织的情况下，档案学会应该担当起行业监督的责任。
档案学会可以通过自律职能和建立并实施服务质量评价体系来行使监督。首先，发挥自律职能，建立档案行业的自律机制，制定和遵守有利于市场规范竞争的行规行约、会员守则，使行业会员加强自我约束，树立良好的职业形象。其次，建立并实施服务质量的评估体系。建立档案服务的评估体系，其中要有科学的质量评估标准和服务结果的评价标准及评估方法，还要引入专家、学者、民众的建议，以确保结果的公正合理。同时，还要注重平时收集、整理并发布档案服务机构的运作信息，定期运用收集到的信息和建立的评估体系对档案社会服务机构的运作绩效进行评估，向社会公布评估结果，以达到行业监督的目的。
三、社会公众和媒体的监督
社会公众监督是社会监督中最直接广泛的形式之一，由于目前向社会购买档案管理服务，一般是各单位，公民个人很少有这样的需求，因此公众对其关注度不是很高，只是业内人士对其有一定的关注度。但是随着社会的发展，向社会购买档案管理服务的活动会越来越得到公众的关注、监督。公众监督主要体现在：被服务者行使监督，利用者行使监督，社会公众监督。
大众媒体的监督在西方被视为除立法、司法和行政之外的“第四权力”，它是通过各种媒体对社会权利、公共政策、社会事态中的偏差行为进行披露，提出批评和建议，促使其向好的方向转化的社会监督活动。它具有监督形式的公开性、监督范围的广泛性，传播速度快、扩散方式多样化等优点，可以起着不可或缺的监督作用。随着向社会购买档案管理服务的市场越来越活跃，媒体是不会放过对其监督。
注释：
①半现行文件。根据文件周期理论，文件从其形成直至最后销毁或作为档案永久保存是一个完整的生命运动过程，在这个生命运动过程中，自然形成了文件的三种价值形态，从而使文件表现出三个阶段性特征，即：文件的现行期、半现行期和非现行期。半现行文件是指文件内容针对的社会活动已经结束，文件现行期也随之结束，现行价值消失的文件。它的主要用户是文件形成单位。
参考文献：
[1]黄霄羽.国外文件中心的发展历史、特点与趋势.中国档案报，2010年6月17日第三版.
作者单位：北京市档案局
