包容性发展维度下的公共政策建构
闰彩霞 刘涛
摘 要：包容性发展是当前我国发展理念的新成果，也是我国发展方式的新转变。包容性发展价值理念为我国公共政策的设计、建构和完善提供了价值参考和行为导向。在改革进入攻坚期与深水区的当下，我国公共政策的制定必须坚持包容性发展的价值理念，走包容性公共政策建构之路，从而化解利益矛盾与冲突。
关 键 词：包容性发展；公共政策；价值；建构
中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0035-06
收稿日期：2014-02-25
作者简介：闰彩霞（1983—），女，山东德州人，华东理工大学马克思主义学院博士，讲师，研究方向为马克思主义中国化、文明发展与社会现代化；刘涛（1984—），男，江西吉安人，华东理工大学马克思主义学院博士，讲师，研究方向为马克思主义中国化、政治文明与政府治理。
党的十八届三中全会做出了全面深化改革的重大战略部署，明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]公共政策是党和政府治理国家、管理社会事务和经济文化事业的重要途径。所以，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。”[2]笔者认为，目前，改革已进入攻坚期与深水区，只有坚持包容性公共政策建构之路，才能有效推进国家治理体系与治理能力现代化，才能化解社会矛盾与冲突。
一、包容性发展的由来及理论释义
包容性发展的概念是在2007年由亚洲开发银行率先提出的“包容性增长”概念转化而来的，其后被用于描述经济社会建设与发展的状况。2010年9月，胡锦涛同志在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上发表了题为“深化交流合作，实现包容性增长”的致辞，强调了包容性发展的重要性，系统阐述了中国对包容性发展的认识和实现包容性发展的主要途径。2011年4月，胡锦涛同志在博鳌亚洲论坛2011年年会开幕式上发表了以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题的演讲，再一次表达了中国践行包容性发展理念的决心，强调在经济发展的同时，要不断实现社会和谐发展与人的全面发展。因此，我们必须全面把握包容性发展丰富的理论内涵，即在发展目标、发展理念、发展方式和发展机制等方面区别于传统发展。
（一）在发展目标上坚持以人为本
包容性发展将以人为本作为出发点和归宿，努力实现发展成果由人民共享的奋斗目标。在中国范围内，包容性发展就是要推动经济发展回归以人为本的发展要义。不单纯追求GDP的增长，追求数字经济，而是使经济增长、社会进步与人民生活水平提高同步进行，实现经济与人口、资源环境协调的可持续发展。在世界范围内，包容性发展就是要使全球化、地区经济一体化带来的利益和好处惠及所有国家，使经济增长所产生的效益和财富惠及所有人群，特别是要惠及弱势群体和欠发达国家，实现世界和平与和谐。“包容性发展把转变经济增长方式与改善民生联系起来，进一步明确了转变发展方式的根本出发点是以人为本，而衡量转变发展方式成功不成功、成效大小的一个根本标准就是看民生保障和改善的状况。”[3]“关心群众生产生活，是坚持以人为本的必然要求，也是促进社会和谐的必然要求。”[4]包容性发展要求大力推进以改善民生为重点的社会建设，努力实现基本公共服务均等化，将社会发展与经济发展放到同等重要甚至更为重要的地位，强调经济发展与民生改善、社会进步的内在联系。
（二）在发展理念上坚持公平正义
“包容性发展实质上是一种在经济增长过程中通过倡导和保证机会平等使增长成果能广泛惠及所有民众的发展理念和理论体系。”[5]它与传统的狭隘性发展模式的根本区别就在于注重发展的公平正义性，并将公平正义作为发展的首要理念。“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”[6] 包容性发展坚持发展的公平性、公正性和共享性。“公平性是指社会公众在实现自己的人生价值方面机会均等；公正性是指社会公正，表现为公共政策的合理性和公共权力运行的合法性，目的是实现社会正义；共享性是指社会公众都能平等地享受到经济和社会发展的成果。”[7]包容性发展不仅要实现发展机会的公平正义、发展过程的公平正义，而且要实现发展结果的公平正义。胡锦涛同志指出：“实现包容性发展要坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，不断消除人民参与经济发展，分享经济发展成果方面的障碍；坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”。[8]此外，包容性发展从解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题出发，强调加大调整初次分配和再分配结构的力度，实现工资增长与劳动生产率同步提高、居民收入增长与经济增长同步进行，从而确保发展的普惠共享性，不断推进社会主义公平正义价值的实现。
（三）在发展方式上坚持全面协调可持续
包容性发展以加快发展方式的转变为主线，将转变经济发展方式贯穿到经济社会发展的整个过程和全部领域。“包容性发展重视经济发展，但这种发展一定是一种全面协调的发展，而不仅仅局限在经济增长之上。”[9]它与“科学发展观”、“和谐社会”、“小康社会”等创新理念一脉相承，是推动科学发展，促进社会和谐及全面建设小康社会的应有之义。
所谓包容性发展，一是强调发展的全面性。在个人方面，包容性发展不仅注重人的物质层面、文化层面的发展，而且更加重视人的精神层面的发展。在社会方面，包容性发展强调经济、政治、文化、社会、生态等各方面的协调发展。党的十八党报告提出的中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局，就是要推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设共同发展。二是强调发展的协调性。回顾我国的发展历程可以看出，传统发展道路具有明显的发展倾向性和选择性的特征，容易导致发展的不协调、不平衡。而包容性发展经历了由强调经济发展、忽视社会发展到经济发展与社会发展同步进行再到更加注重以改善民生为重点的社会建设转变的历程。在转变过程中，包容性发展强调经济社会发展的协调性、区域发展的协调性、城乡发展的协调性、经济发展与人的发展以及与生态环境发展的协调性，尤其更加注重社会事业的发展。三是强调发展的可持续性。“包容性发展要求将经济、社会、生态协调发展融入可持续发展之中。”[10]包容性发展致力于转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型、生态保护型社会。它不仅注重发展的当前效应、整体效应，而且注重发展的长远效应、持久效应；并将长远效应、持久效应作为检验当前发展成果的重要依据，从而实现以人为本、全面协调可持续发展的目标。如下图所示：
（四）在发展机制上坚持多元参与
多元参与是包容性发展的关键。与传统发展模式对发展主体的规定不同，包容性发展强调发展主体的多元性，摒弃传统发展主体的单一性思维。传统发展认为政府才是经济社会发展的真正主体，发展是政府的事情，而市场社会主体是管理的对象。这不仅导致了政府发展责任的超载与政府职能越位，而且容易导致政府失灵、公信力下降。
“一个体现并促进公平、效率和合作的良好的社会治理模式，应包括三种激励机制，即政府机制（体现公平与正义）、市场机制（体现竞争与效率）和社会机制（体现信任与合作）。”[11]包容性发展致力于三种机制共同建构、共同发展、共同作用。“当前经济社会建设的实践强调，尤其要更好地发挥公众和社会组织在社会公共事务管理中的作用。”[12]实践证明，市场不是万能的，政府也不是万能的，这就需要政府、市场、公众三者通力合作，相互配合。“包容性发展要求深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”[13]更为强调社会各主体在经济社会发展和管理中的作用，指出社会各主体不仅有权参与发展目标的设计和制定，而且有权监督发展政策的贯彻落实，还有权参与发展成果的考核、分配与处理。党的十八党报告将“法制保障”纳入到这种管理格局当中，为社会各主体参与公共事务的治理提供了保障。
二、当前公共政策制定中存在的价值困境
“从公共政策的本质看，公共政策是政府输出的公共产品，其目的就是解决公共问题，为公众提供公共产品、配置公共资源、建构公共秩序、维护公共安全、处理公共危机、协调公共关系等。”[14]它以追求公共利益、公共价值和公共目标为宗旨，但现实生活中公共政策的制定却呈现出各种价值困境，如权力本位色彩浓厚、过分追求经济增长、忽视政策制定中的公众参与以及政策的片面性等。
（一）人本关怀的缺失
“一个国家、一个民族要发展起来，必须锐意改革、着力发展、坚持开放、以人为本、促进和谐。”[15]在公共政策的制定和实施过程中必须坚持人本关怀的价值理念，高度重视和解决人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题，正确反映和兼顾不同群体的利益，妥善协调各方利益关系。然而，我国是一个具有几千年封建思想的后发外生型现代化国家。在由传统社会向现代社会转型的过程中，权本位、官本位、金本位思想仍根深蒂固，深刻影响了各项发展政策的制定与实施。不仅容易导致公共政策人本关怀价值的泯灭，而且容易导致公共政策的缺位、错位、失位、越位。在传统的狭隘发展理念的指导下，公共政策以权力和资本为导向，具有鲜明的倾向性和选择性的特征，通过政策所实现的利益与价值分配不科学、不合理，往往被强势团体和利益集团所占有。正如著名学者景跃进所说的那样：“由于过去非包容性的发展，加之制度的缺陷等多重因素，导致了经济与社会发展的错位，以及不同利益主体在利益关系上的对立甚至仇视。”[16]
（二）过分追求经济增长
从本质上讲，公共政策强调机会公正、结果公正以及过程公正的辩证统一。机会公正是基础，结果公正是目标，过程公正是关键，三者统一于公共政策制定与实施的实践中。但是，在传统发展模式中，一方面，政府对公共政策认识不到位，投入不足，公共政策制定不科学、落实不到位；另一方面，政府过分强调公共政策的经济效益，忽视其社会效益，尤其是寻租行为使公共政策偏离了公平正义的价值取向，即重视经济增长效益，忽视社会发展效益。经济原则或者资本原则作为经济领域的运行规则，日益渗透到政治、文化、社会生活等各个领域，深刻影响了公共政策的公共价值取向，导致了社会公平正义的缺失。“资本原则一旦侵入政治领域，容易产生权钱交易、政治腐化、公信力下降；资本原则一旦侵入社会生活领域，容易带来公平正义丧失、社会风气下降、伦理道德败坏；资本原则一旦侵入文化领域，容易带来文化堕落、文明消退；资本原则一旦侵入生态领域，容易带来生态破坏、环境恶化。”[17]
（三）社会发展的非可持续性
“随着人类社会的进步，社会的发展已不再是人们自发行动的结果，而越来越体现为在政府的公共政策引导下的自觉行为下的产物，社会发展与公共政策的关系越来越密切。”[18]各个领域（经济、政治、文化、社会、生态）的公共政策是各个领域发展的行为导向，共同构成公共政策体系，目的是推进各个领域的可持续发展。然而，在传统发展理念的指导下，经济价值在公共政策中扮演着极其重要的角色，致使公共政策体系带有浓厚的经济色彩或资本色彩，如土地政策、住房保障政策（拆迁与征地）等在市场经济体制下陷入了复杂的经济利益纠葛之中，致使政策的公共价值、公共利益屈服于私人利益、集团利益。这种不科学、不合理的公共政策体系只注重经济领域的发展，忽视经济、政治、文化、社会的全面、协调、可持续发展，忽视人与自然和谐相处，最终不利于可持续发展目标的实现。“而公共政策分析在目标取向上必须以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。”[19]
（四）公众参与陷入危机
在现代民主政治生活中，公众参与公共政策的制定与实施是宪法赋予的合法权利，它有利于促进公共政策的科学性与民主性。然而，在“强政府-弱市场-缺社会”的格局中，政府将公共政策行为作为封闭性活动，将其它社会团体、民间组织、社会公众排除在外，不仅侵害了公众参与的合法权益，而且容易导致公共政策的非公共性，致使其成为部分利益群体的特有权利。突出的表现是：政府对公众参与公共政策制定的认识不到位，认为国家治理与社会治理只是政府的事；与之相伴随的是公众参与渠道不畅通，公众仅能通过政府设置的听证会、发布会、座谈会等合法形式进行参与，且参与地位处于非平等状态。这些问题与公共政策本身所具有的价值背道而驰，也阻碍了政治民主化建设的进程。此外，由于信息透明度、内容确定性、进程指定性、结果倾向性以及地位非平等性等因素的大量存在，还导致了公众参与流于形式，随意性较强，其作用难以发挥。
三、以包容性发展为引领，推进包容性公共政策的建构
当前，包容性发展正逐渐成为我国“十二五”时期的主导发展理念和社会建设的主导思想。建构公共政策必须坚持包容性发展的价值理念，走包容性公共政策建构之路。具体地讲，就是以包容性价值为引领，坚持以人为本、保障公平正义、促进长效发展、扩大公众参与。
（一）坚持以人为本的建构宗旨
以人为本不仅是包容性发展的价值目标，也是公共政策人本关怀价值的体现，是包容性公共政策的建构宗旨。包容性发展注重以人为本，突出解决民生问题，把经济发展与民生改善紧密结合起来。坚持以人为本，就是在公共政策建构中要推进政府本位向社会本位转变、物本主义向人本主义转变。政府本位、物本主义是传统公共政策建构中政府的优先思路选择。尤其是政府在公共政策建构中处于绝对的主导地位，容易导致政府从自身利益出发单纯追求政策的物本效应，忽视政策的人本效应。
在当前经济转轨时期，党和国家提出不断加强以改善民生为重点的社会建设，社会建设与经济建设处于同等重要甚至更为重要的地位。所以，公共政策的建构应该坚持以人为本、以社会为本。“贯彻落实以人为本的要求，必须始终实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展。”[20]一是提高服务意识。公共政策是党和国家制定和实施的战略，目的是为了推动经济社会的发展和进步。它不是为某些利益群体谋取经济利益，而是为最广大人民群众的根本利益服务。二是将是否坚持以人为本作为衡量公共政策建构的核心指标。公共政策效应涉及整个社会和全体公众，聚合起来就是以社会为本与以人为本。这就要求进一步细化以人为本的指标，尤其要将人民群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成作为评估依据。三是健全责任追究机制，严肃处理公共政策违法违规行为。公共项目与公共工程是公共政策功能的实现载体，针对公共项目与公共工程中的违法违规行为，要严厉追究责任人及相关人员的行政责任与法律责任并形成常态化机制。
（二）树立公平正义的建构理念
公平正义是人类社会追求的目标，是社会发展进步的显著标志，是包容性公共政策的建构理念。只有体现公平正义的公共政策，才能得到人民的拥护和支持。在现实生活中，住房、医疗、就业、教育、财富分配等公共服务问题是影响社会公平正义的焦点问题。虽然党和国家出台了一系列公共政策，也增加了公共产品与公共服务的供给量，但是这些政策在制定与实施的过程中仍具有一定的选择性与倾向性，导致公共服务非均衡化现象依然存在。包容性发展将公平正义作为自己的发展理念，倡导公共服务均等化，与公共政策达到内在统一。建构包容性公共政策就是要加大公共服务均等化的力度，为促进社会公平与正义提供强大的基础平台。
推进公共服务均等化，一要完善公共财政制度，为公共服务均等化提供经费保障。不断加大财政转移支付力度，尤其对偏远地区、西部少数民族地区、农村地区要给予大力支持，保障公众平等享受发展成果。二要创新公共服务体制与机制。努力改进公共服务方式，建立公共产品、公共服务供给的社会与市场参与机制。通过公共部门、社会组织、企业与家庭的合作，提高公共服务质量与效益。三要健全以权利公平、机会公平、规则公正、分配公正为主要内容的社会保障体系。不断扩大社会保障覆盖面，提高社会保障水平，健全社会救助体系，大力发展社会福利事业和慈善事业等。
（三）确立长效发展的建构目标
长效发展从本质上说就是全面协调可持续发展，与科学发展观内在统一，是包容性公共政策建构的目标。传统发展模式只强调经济发展尤其是GDP的增长速度，这种单一经济增长理念与包容性发展理念背道而驰。包容性发展在强调经济发展的同时，更加注重以改善民生为重点的社会建设，大力推进民生型社会事业发展，尤其是不断推进经济、政治、文化、社会以及生态文明“五位一体”建设，实现发展的长效性。
在包容性发展视野下，建构包容性公共政策、促进长效发展要从以下三个方面入手：一是公共政策的建构必须以科学发展观为指导。正确处理好经济发展、社会建设、人口增长、资源消耗、环境保护的关系，即“积极推动经济社会又好又快发展。”[21]二是建立科学、合理的公共政策体系。公共政策体系是由经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的公共政策方针、内容、结构等构成的。各领域的政策内容与结构密切联系，辩证统一，共同发展。要打破传统公共政策体系内部各自为阵、结构不合理甚至某一部门的政策压倒其它政策的格局，建立各政策部门之间相互协调、共同合作的新格局。三是正确处理好改革、发展、稳定三者的关系。公共政策科学与否、健全与否，其检验标准是成果的分配与共享、社会公平正义以及安定和谐。因此，必须增强改革成果的普惠共享性，“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，[22]从而维护社会稳定、促进长效发展。
（四）扩大公众参与的建构基础
公共政策事关整个社会和公众的切身利益，公众有权利对与自身利益相关的公共政策表达自己的诉求与意见。这是宪法赋予的合法权益，也是包容性公共政策的建构基础。在现代民主政治生活中，只有纳入公众参与机制，公共政策的科学性、民主性与合法性才能得以保障，公共政策的包容性价值才能得以实现。
包容性发展强调经济社会的建设与发展离不开广大社会公众的参与，倡导健全公众参与机制，以增强公众参与的效能，即公共政策的建构必须以公众参与为基石。一要不断拓宽公众参与渠道。“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度等，不断丰富民主的形式，健全一系列具体制度，以保障更多公民有机会参与政治，使政府制定的政策更加科学化和民主化。”[23]不断优化民意表达机制，拓宽利益表达渠道，将更多的公众纳入到公共政策的制定中来，使其充分表达自己的意愿与需求。健全听证制度，确保决策的问题与内容是公众密切关心的，确保听证的真实性、可靠性。二要日益完善政府信息公开制度。政府信息公开是公众参与公共政策制定的重要保障。大力推动政府与公众互动的信息公开模式建设，彻底改变政府主导信息公开的体制和模式，将公众纳入到政府信息公开的全过程。加大电子政务建设的力度，加强党务公开和政务公开，有效规范网络和媒体行为，保障公众知政、议政的权利和机会。三要推进公众组织化建设。“公众社会化组织不仅能够整合公众离散化的利益表达与诉求，而且还能提供一个制度化的国家与社会利益协商的平台与机制，有效制衡国家权力，缓解国家与社会之间的摩擦与矛盾。”[24]这就要求不断改善公众组织化建设的政策环境、制度环境、法律环境，增强公众组织的主体性、自治性与参与性，提升公众参与的效能感。
【参考文献】
[1][2][22]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].人民出版社，2013.3，18，3.
[3]李民，张亚勇.包容性发展理念对科学发展观的丰富和深化[J].领导科学，2010，（23）：11-12.
[4][21]十六大以来重要文献选编（下）[C].中央文献出版社，2008.687，1078.
[5]杜志雄，肖卫东，詹琳.包容性发展的理论脉络、要义与政策内涵[J].中国农村经济，2010，（11）：1-10.
[6][12]十七大以来重要文献选编（上）[C].中央文献出版社，2009.13，270.
[7]竹立家.正确理解包容性发展与社会建设的实质内容[N].学习时报，2010-12-20.
[8]胡锦涛.合力应对挑战，推动持续发展[N].人民日报，2009-11-15.
[9]王翼.“包容性发展”：全球化语境中的时代命题——兼析“包容性发展”的中国要义[J].世界经济与政治论坛，2012，（04）：60-69.
[10]单飞跃，王泽群.包容性发展：政治理念及其行动机制[J].理论探讨，2014，（01）：68-71.
[11]刘涛.社会资本视野下的服务型政府建构[J].行政论坛，2009，（04）：24-27.
[13]十六大以来重要文献选编（中）[C].中央文献出版社，2006.361，713.
[14]薛建玲.提升公共政策的公共性与构建和谐社会[J].攀登，2006（4）：30-32.
[15][20]十七大以来重要文献选编（上）[M].中央文献出版社，2009.394，107.
[16]景跃进.演化中的利益协调机制：挑战与前景[J].江苏行政学报学报，2011，（04）：74-88.
[17]刘涛.改革再审视及当代价值[J].哈尔滨市委党校学报，2014，（03）：19-24.
[18]董西明.公共政策：可持续发展的基础[J].学术交流，2003，（04）：103-106.
[19卢坤建，姚冰.论公共政策分析中的“公共”原则——可持续发展角度的透视[J].中国矿业大学学报， 2000，（01）：35-40.
[23]曾国平，王福波.论公民参与视角下我国公共决策机制的完善[J].云南社会科学，2008，（03）：27-30.
[24]张玉磊.利益组织化可以有效地化解群体性事件[J].中共宁波市委党校学报，2010（03）：44-48.
（责任编辑：高 静）
Abstract：Inclusive development is a new achievement of development concept in current China，and it is also a new change of our development approaches.Inclusive development concept provides important reference value and behavior-oriented for the design，the construction and the perfection of public policies.As the reform steps into crucial period and deep-water area，public policy making must adhere to the values of inclusive development.To construct inclusive public policies can resolve the interest contradiction and conflict.
Key words：inclusive development；public policy；value；construction
