吉林省行政执法热点、难点问题解析与对策研究
摘 要：在深化行政执法体制改革的大背景下，准确把握当前吉林省行政执法工作中面临的热点、难点问题，认真剖析其原因，最终做到对症下药，既有利于不断提升全省依法行政的质量和水平，也有利于将法治吉林建设不断推向深入。
关 键 词：行政执法；依法行政；执法体制
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0030-05
收稿日期：2014-05-05
作者简介：乌洗尘（1980—），男，内蒙古通辽人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）法学教研部副教授，研究方向为行政法学。
良好的法治环境是地方核心竞争力的重要组成部分。吉林省要实现又好又快发展，法治环境既是强有力的制度保障，也是优化发展环境的关键。法治的重心在于依法行政，而依法行政的重心在于行政执法。一般认为，行政执法是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。为深入贯彻落实党的十八届三中全会和吉林省十届三次全会精神，笔者着眼于吉林省省情，在进行充分调研的基础上对当前制约吉林省行政执法工作的关键性因素进行了剖析，以期为新形势下不断提升行政执法质量和服务水平提供思路。
一、近年来吉林省行政执法工作取得的成效
2004年3月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》对建立行政执法机制、规范行政执法行为做了全面系统的规定；2008年5月，国务院发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对市、县政府严格行政执法提出了更具体的要求。按照国务院部署，吉林省先后制定了《吉林省规范行政行为建设法治政府若干规定》和《吉林省2005-2009年依法行政规划》，两次修订《吉林省人民政府工作规则》。全省各执法部门认真贯彻国务院和吉林省委、省政府精神，按照全面推进依法行政的要求，多管齐下，使行政执法效能不断提高，行政执法建设取得了明显成效。具体表现为： 一是执法体制改革不断深化。近年来，吉林省33个市、县及经济开发区开展了相对集中的行政处罚工作，从体制上解决了城市管理多头重复执法问题；[1]建立了执法部门联动机制，对发现的行政违法问题及时加以解决，取消20项行政事业性收费，降低117项收费标准。二是行政执法行为得到进一步规范。健全行政执法主体资格制度，严格按照法定程序行使权力和履行职责；有效遏制了乱罚款、乱收费、乱摊派和多头执法、重复执法等行为；建立行政执法案卷评查制度；对各类行政处罚、许可案卷进行了评查。三是执法巡检考评力度不断增强。近年来，吉林省政府组织相关部门对全省行政执法的热点、难点和老百姓关心的问题进行了六次大规模的行政执法检查和依法行政考评，规范了行政执法部门的执法行为。此外，多次召开行政管理相对人座谈会，有效解决行政执法中存在的突出问题。四是行政相对人的合法权益得到了维护。在全省开展了“行政执法热点追踪”活动，办理群众投诉举报案件3726件。围绕土地、林地、拆迁补偿、房屋登记等侵害群众合法权益的突出环节，加大行政复议工作力度，及时纠正了一批违法、不当的具体行政行为，依法化解了大量行政争议，在维护经济社会秩序、保护人民群众合法权益方面发挥了重要作用。
二、当前吉林省行政执法工作存在的突出问题及成因
在充分肯定成绩的同时，也需清醒地认识到，比照吉林省振兴发展的实际需要与群众的期盼，吉林省的行政执法工作还存在不少问题。突出表现为：
（一） 执法主体有待整合，人员素质仍需提升
⒈执法主体及人员设定不够协调。根据我国《行政处罚法》的相关规定，行政执法主体的设置应具有法定性。即执法主体只包括国家行政机关、法律法规授权组织或行政机关委托的组织。目前，吉林省多数地区对行政执法主体的设定较为规范，一般均会定期对行政执法主体进行公示公告。但由于各地区执法环境和状况各异，个别地区仍存在着执法主体设定和人员配备不够科学的现象。如吉林省白城地区现有行政执法主体395个，其中，白城市本级有行政执法主体70个，洮北区有27个，大安市有72个，洮南市有70个，镇赉县有106个，通榆县有50个。而据2007年对“全国市县政府依法行政情况”的一次调查显示，在357个市级政府和2793个县级政府中，平均每个市级政府有60余个行政执法主体；平均每个县级政府有40余个行政执法主体。[2]近年来，尽管行政执法主体数量呈现出不断上升的趋势，但从上述数据看，白城地区（一区、两市、两县）行政执法主体的数量（除洮北区外）普遍高于国家平均数值。
此外，白城地区一些市县还存在着行政执法主体与行政执法人员数量成反比的现象。截至2013年末，白城地区共有行政执法人员6097人，平均每个执法主体大约15人。而据调研结果看，洮北区执法主体数量最少（27个），仅占白城地区的6.8%，但平均每个执法主体人员数量却达到28人；镇赉县执法主体数量最多（106个），占白城地区的27%，但平均每个执法主体人员数量却最少，只有8人；通榆县虽仅有50个行政执法主体，但执法人员却高达961人。凡此种种，我们有必要深思：在行政执法领域是否意味着执法主体和执法人员越多越有利于解决执法中的难题？在执法主体和执法人员数量的配备上该如何设置才更加合理与均衡，更适合本地执法的实际需要？在同等情况下，一些县城在编制、人员配备上设定的执法主体或人员数量何以比地级市还要多？这些执法主体或执法人员的资格是否符合国家法律、法规的规定？但毋庸置疑，在行政执法领域，如果执法主体过多，难免会产生权责交叉、多头执法等问题，这对于地方集中执法权和产生高效权威的执法效能是不利的。
⒉执法人员学历偏低，业务水准有待提高。执法，顾名思义执行法律。行政执法人员的业务水准主要表现为法律素养。具备较高的文化水平和拥有专业的法律素养是做好执法工作的必备条件。据调研，湖南省现有行政执法人员约14万人，多数执法人员的学历在大专以上。其中，30%的执法人员拥有法律专业出身或者具有法律专业背景。而当前吉林省有行政执法人员约10万人，多数执法人员的文化程度普遍集中在高中至专科学历。本科以上且具备较高法律素养的执法人员比例很低。以通化地区为例，在8500多人的行政执法队伍中，大约90%的执法人员属于高中至大专之间的学历，本科及以上学历的不足10%。法律专业或者拥有法律专业背景的行政执法人员仅占11%；白城地区的情况也基本类似。在6000多人的行政执法队伍中，法律专业出身或具有法律专业背景的执法人员仅占10%，即10人中大约只有1人真正系统学过法律。至于本科以上学历且是法律专业出身的执法人员更是凤毛麟角；在白山市的执法人员中，仅有30%拥有中专、大专学历，至于法律专业出身的更是少之又少。
当然，不可否认，近年来，吉林省执法部门通过正规专业考试录用的执法人员呈逐年递增趋势，为执法队伍增添了“新鲜血液”。但与人员数量庞大的执法队伍相比，这些“新人”所占的比重显然比较低，数量比较少，还远不能满足当前执法活动的迫切需要。在实践中，一些执法人员法律素养低、业务能力差，面对诸多专业化程度较高的执法需求往往显得力不从心。有的执法人员常以行政相对人在执法过程中的态度来决定处罚的轻重，常把行政相对人的陈述、申辩行为当做态度不好，加重处罚。此外，一些执法部门中不具有执法资格的临时工、合同工、聘用人员以及社会闲散人员参与执法的情况也时有发生。由于这类人员没有经过任何专业执法培训和考核，加之执法理念陈旧，常常引发野蛮、粗暴执法，进而导致社会矛盾激增。
（二）执法理念有待转变，执法行为仍需规范
在近三年吉林省通报的32起“涉软”案件中，有29起直接或间接与执法行为不规范有关。越到基层，执法越随意，越不规范。[3]具体表现为：
⒈执法态度过于强硬，柔性操作欠缺。在通常情况下，对于行政执法中遇到的问题只要明之以法，晓之以理，动之以情，工作到位，行政相对人大多会接受和履行处罚决定。但有的执法人员将行政相对人仅仅看作是被管理者或被管制对象，方法简单，态度粗暴，甚至出现辱骂、殴打行政相对人的行为。
⒉自由裁量权滥用现象突出，执法不公凸显。据调研，自由裁量权滥用的典型表现就是不分具体情况，不考虑社会危害性，一律按上限处理。当主管领导签字同意减轻处罚时，再按中限或下限处理，形成了事实上的“行政议价”。此外，有的执法人员执法不公，看人下菜碟甚至担当保护伞。在调研中有被访者反映：“地税局上我这乱收税，这么多家饭店，有熟人就不收，没熟人就收。你不交就直接通知法院封你店。”
⒊执法谋私现象仍然存在，缺乏有效监管。利用工作之便吃、拿、卡、要等行为时有发生。在调研时有企业负责人反映，有的执法人员专挑节假日临近时到企业检查，找各种理由暗示企业呈上“红包”，有时“红包”里的数目不符执法人员心理预期都很难过关。这种执法谋私行为在给企业造成过多负担的同时，也严重损坏了执法队伍的形象和政府的形象。
⒋执法程序不够规范，侵权现象频发。突出表现为多头执法或重复处罚。2013年7月，有媒体报道：长春市民于先生违法停车，前后间隔不到一小时却被同一位民警开出两张罚单。于先生始终想不明白：“车停在原地没动，为啥罚了一次还要再罚一次？”[4]
（三）执法经费缺乏保障，与罚没挂钩仍未禁绝
⒈执法经费无保障。据调研，由于财力有限，吉林省一些经济欠发达地区将执法经费包含在办公经费中，没有专项执法经费；有的地区由事业编制组成的执法人员中还有大约24%的人员经费属于自收自支。于是罚款或收费就成了一些执法部门弥补经费不足乃至创收的主要手段，有的甚至成为地方财政增收的主渠道之一。比如前几年吉林省某县级市公安局将罚款数额作为考核干警的重要依据，还规定将罚款的10%返还给个人，20%奖励给执法单位。于是一些干警千方百计寻找罚款对象乱罚款。
⒉执法经费保障低。近年来，为优化经济发展软环境，中央和省级政府对大量行政事业性收费项目或取消或降低收费标准，这在一定程度上缩小了执法部门检查收费的范围。同时，一些执法部门通过多年整改，逐渐规范了收费和罚款行为，使各项收入呈逐年下降趋势，但工资标准却在逐年上调，导致一些执法部门经费出现严重短缺现象，正常运转受到严峻考验。
三、深化行政执法体制改革，推进法治吉林建设
客观地讲，当前吉林省行政执法中存在的一些问题，既有体制、机制不健全的原因，也有公民、法人和其他组织法律意识不强的原因，但在很大程度上是由于执法部门及其人员执法不规范造成的。为此笔者建议：
（一）规范执法主体及人员，重视执法培训和学习
⒈严格执行执法主体资格审查制度。新设立的执法主体应有明确的法律依据。在对执法主体资格进行定期审查和清理的过程中，尤其应对事业单位执法主体的资格进行严格审查。当前吉林省有三分之一左右的执法主体属于事业编制，如通化市执法主体中44.3%属于事业编制。对此，笔者建议，对不合法的主体应及时撤销，对合法的主体要及时向社会公告。
⒉严格执行执法人员资格认证制度。执法靠的不是人海战术，执法人员不在多而在精。首先，要严格把好准入门槛。对进入执法队伍的人员要注重对其品德、学历和法律素养的考察；其次，严格执行执法人员资格认证和持证上岗制度。着力把“三好一踏实”（政治好、品质好、业务好、工作踏实）的人员充实到重要的执法岗位，塑造良好的执法形象。对执法队伍中的“害群之马”要坚决清除；再次，对聘用的履行执法职责的合同工、临时工等要立即清退。任何地方和部门都不得以行政管理事务过多为由继续招募合同工、临时工担任行政执法工作。
⒊高度重视学习和培训，切忌形式主义。近年来，吉林省各相关部门在执法证件换发前一般都会对本地执法人员进行分期分批培训和考核。但囿于培训时间和考核形式的限制，有的往往流于形式。此外，吉林省政府要求“从2011年开始，加大对政府工作人员特别是行政执法人员的培训力度，县级以上政府每年至少要举办两期依法行政专题研讨班”。[5]而据调研，个别地区由于种种原因根本没有落实。建议这些地区能够真正重视学习和培训，不再是抵触或被动应付。
（二）更新理念和方法，刚性执法，柔性操作
⒈更新理念，注重执法为民。执法为民是社会主义法治的本质要求。在实践中，坚持以民为本的理念，首先就表现为深入群众，善于听取行政相对人对执法的意见或建议，充分尊重和保障行政相对人的合法权益；其次，坚持以民为本的理念绝不等于人情化执法。坚持以民为本的前提是执法时坚持“合法性原则”，不是法外施恩，是在“合法”的前提下争取“合理”，是合法性与合理性的有效结合。因此，在操作的过程中要把握好“度”，避免异化为“人情化”执法。
⒉更新理念，推广柔性执法。柔性执法是人们在对过去及现有的执法改革模式反思的基础上对行政执法模式的重新设计。柔性执法是一种“平和、理性、文明、规范”的执法，能够适度减少执法的强制力，有效减少执法中的对立情绪，防范、化解行政争议和纠纷，有助于实现法律效果与社会效果的统一。在执法各环节不应以罚代管。要加强与行政相对人的沟通，注重说清事理、说透法理、说通情理。如2013年长春城管刘伟与“瓜子老太”的故事就将执法的“刚”与人性关怀的“柔”做了最好的诠释。[6]但也应看到：要想从根本上破解执法难题，还需不断建立健全与执法配套的法律制度和机制，从疏导、管理、规范等多方面加以解决才是良策。2010年6月，上海市出台了《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》两个规范行政执法的文件，明确针对行政执法人员要着力推行柔性执法，这在全国省级政府中是第一家，值得吉林省借鉴学习。
（三）健全制度，加强立法，严格规范执法程序
⒈坚决落实罚缴分离制度。罚缴分离要求行政执法部门依法对违法者实施行政处罚时不得自行收缴罚款，执法人员不得直接收取罚没款项（法律有规定的除外），而只能向行政相对人开具行政处罚决定书，由行政相对人持行政处罚决定书到指定的代收银行缴纳罚款。各级执法部门及其人员应按照《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》的要求，严格遵守和执行罚缴分离制度。如果执法部门及其人员违反规定，强迫行政相对人向执法部门直接缴纳罚款，其罚款决定无效，行政相对人有权拒绝缴纳罚款；同时，对违反执法程序，侵害行政相对人利益、造成严重后果的，要依法追究相应的责任。
⒉严格规范行政自由裁量权。古谚云：“法贵明易”。行政自由裁量权是行政执法的核心内容。对行政执法进行规范，从严格意义上讲就是规范行政自由裁量权的使用。首先，应建立健全比较全面的行政自由裁量权基准制度（不仅仅针对行政处罚）。规范行政部门的执法尺度，科学、合理地细化并量化行政自由裁量权，从制度上避免执法的随意性、选择性和机械性。其次，应准确掌控好行政自由裁量权行使时的“度”。处理好自由与限制的关系，在合法性与合理性之间掌握好平衡。近年来，吉林省一些地方和部门对行政处罚自由裁量权基准制度进行了积极探索。2013年2月1日施行的《长春市规范行政处罚自由裁量权实施办法》对长春市各行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权进行了严格的细化、量化；2013年5月1日施行的《吉林省规范行政处罚裁量权办法》更是从全省的角度对地方各级人民政府所属行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权的细化、量化问题做出了原则性规定，具有一定的指导意义。
⒊加快行政程序立法步伐。目前，我国还没有出台统一适用的《行政程序法》。2010年4月，《湖南省规范行政裁量权办法》出台，重点对行政处罚等八类行政行为的裁量权进行了控制和规范，是目前国内所有规范行政裁量权政策措施中适用范围最广的一个。[7]而吉林省立法相对滞后，至今没有类似规章的出台，还仅停留在对行政处罚自由裁量权的规范上。
（四）不断完善行政执法经费保障机制
⒈行政执法经费应纳入财政预算。2013年5月，《黑龙江省规范行政执法条例修正案（草案）》（以下简称《草案》）正式向社会征求意见，根据《草案》的规定，执法的目的不是罚款，各级人民政府应当将行政机关和依法授予行政执法权的组织履行法定职责所需经费纳入财政预算，予以保障。将行政执法经费纳入财政预算，要求各级政府应继续深化以部门预算、国库集中收付等为主要内容的公共财政体制改革。根据行政执法部门履行职责的实际需要，妥善安排经费，为行政执法部门开展执法工作提供充足的财力保障，并随着财政收入的增长逐步加大对行政执法部门经费保障的力度。具体来说，就是要将行政执法所需经费纳入各级财政预算，统一管理，对行政执法部门实行全额预算管理，充分保证其人员经费和日常运转经费。其中，对行政执法部门编制内人员的工资、津贴要保证按时、足额拨付。对行政执法部门开展执法检查、行政许可、行政处罚等行政执法业务所需的正常公用经费要给予重点保证。避免出现”河南省济源市城管集体上访”类似事件的发生。
⒉落实收支两条线管理制度。一是严格执行《行政处罚法》和《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的相关规定，督促有关单位通过代收银行将罚没收入直接、全额上缴同级财政国库，纳入预算管理，任何行政执法部门和行政机关都不得设立任何形式的“小金库”；二是各级政府和财政部门均不得对行政执法部门下达收入计划或者变相下达罚没指标。罚没收入本身不是执法的目的，罚没收入的数量取决于执法的实际情况；三是行政执法部门的业务经费、人员工资和福利待遇由同级财政部门列入部门预算，根据行政执法的实际需要予以安排和保障。不得以任何形式与行政执法部门的罚没收入上缴情况挂钩。在实践中，各种形式的“以收定支”如按比例返还或者超基数返还本身都是违法行为，都与行政执法经费保障制度的精神严重背离。
（五）强化监督和问责，把制度约束落到实处
⒈重视舆论监督。只有群众监督政府，政府才不会懈怠。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障群众监督的权利；要大力支持传统媒体、引导网络媒体对违法行政行为予以监督和曝光。
⒉强化主管监督。舆论监督能够发挥一定的作用，但根本问题是法治。各级执法主管部门要以《吉林省行政执法监督办法》为依据，真正把“严格规范公正文明执法”落到实处，对执法展开常态化监督；此外，还要重视法制、监察等部门的专门监督。如吉林省法制办实行的“执法监督员制度”就对全省行政执法情况起到了有力的监管作用。
⒊将问责落到实处。监督只有与责任追究相结合才能取得实效。2009年7月，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》施行后，各地有关问责的规章制度逐渐出台。但遗憾的是，在省级行政问责立法上吉林省还属空白，应加快推进；此外，对因违法行政造成矛盾激化的单位和人员绝不姑息，应将行政问责落到实处并及时向社会公告。
【参考文献】
[1][5]王儒林.在全省依法行政工作视频会议上的讲话[R].2011-03-01.
[2]宋大涵.依法行政辅导读本[M].中国法制出版社，2011.170.
[3]吉林省纪委.关于当前我省软环境状况的报告[R].2013-02.
[4]长春男子车停“道边”一小时被贴两张罚单[EB/OL].新文化网，http：//news.xwh.cn/news/system，2013-07-26.
[6]长春：“城管”为“瓜子老太”徇私[EB/OL].人民网，http：//politics.people.com.cn，2013-07-31.
[7]]湖南省政府法制办编.湖南省规范行政裁量权办法释义[M].法律出版社，2010.
（责任编辑：高 静）
Abstract：In the background of deepening the reform of the administrative law enforcement system，we should accurately grasp the hot and difficult issues that we faced in the work of administrative law enforcement in Jilin province，and seriously analyzes their reasons，in order to finally solve the problems suitably.It is not only good for constantly improving the quality and level of administration according to law in Jilin province，but also good for constantly pushing further for the construction of the rule of law in Jilin province.
Key words：administrative law enforcement；hot and difficult issues；the system of law enforcement
