行政审批中的公告制度探究

    摘 要：结合环评审批实证与规范分析可知，行政审批公告程序的运行存在诸多弊端与不足，公告环节流于形式，常引发诸多纷争投诉，从而减损了公众参与制度所应承载的法治意蕴。为进一步规范行政审批程序，减少社会不和谐因素，本文认为，需厘清公告之内涵、类型与价值，对公告的实质要义做学理解构与重塑，完善与实质公告精神相匹配的机制建设。在此基础上，对在公告的载体选择、时间设定、方式选取与拓展、实施反馈与责任以及立法保障与改进等方面提出相关的对策建议。

    关 键 词：环评审批；公众参与；公告制度；实质公告

    中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0062-06

    收稿日期：2014-06-10

    作者简介：顾建亚（1971—），女，浙江慈溪人，浙江科技学院社科部教授，法学博士，研究方向为行政法学。

    基金项目：本文系浙江省哲学社会科学规划课题“健全权力运行制约和监督机制研究”的阶段性成果，项目编号：10CGML12YB；浙江省科技厅软科学研究计划项目“地方科技立法实证研究”的阶段性成果，项目编号：2013C35027。

    公告在现代行政中扮演着越来越重要的角色，然而尚未引起理论界和实务部门的充分关注。在行政审批实践中，公告环节的轻描淡写常引发诸多的纷争和投诉，尤其是在环评审批工作中。环评，即环境影响评价的简称。按照我国《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规的规定，规划和建设项目需经过环评审批，以保障社会经济的可持续发展。本文以环评审批规范文件为基点，结合一起环评审批纠纷，对公告方式这一普通而又不平凡的行政管理手段进行探讨，希冀能有助于推进审批程序的规范化建设，打造透明服务型政府，保障公众对政府决策的知情权、参与权和监督权。

    一、问题的提出：形式公告还是实质公告

    一个地区的环评审批行为规范与否，直接影响该地区的居民健康、环境保护和社会和谐。近年来，地方政府环保部门常接到一些环评审批项目的信访投诉，如浙江省A市“某小区移动通信基站纠纷”就是其中一则典型案例。A市移动分公司（以下简称移动公司）于2005年初在某小区相邻山坡上建设通信基站并投入使用。因基站距离小区太近，刚破土动工就遭到了小区住户的强烈质疑和反对，多次向市政府、移动公司反映情况未果。随着小区入住居民的增加以及基站发射强度的增大（又兼容了联通和电信），要求拆除基站的呼声越来越高，该小区业主委员会（以下简称业委会）多次与移动公司交涉、向市长公开热线及市环保局等相关政府部门投诉信访，但依然没有实现基站迁址或拆除的愿望，目前仍在维权之中。

    该基站建设时，由于国内有关移动通信基站建设的法规尚不健全，基站大多为未批先建，该项目建设前也未办理环评审批手续。2008年，A市环保局根据省环保厅《全省移动通信基站环评工作协调会议纪要》的要求，对2008年以前的移动通信基站进行现状环评，集中审批。2009年，移动公司报送市环保局补办环评手续并得到批准。2011年，业委会向市环保局提出信访申请，后者对此做出信访处理反馈意见：基站环评审批手续齐备，辐射检测结果符合国家标准，环保部门无权拆除或搬迁移动通信基站。

    该纠纷的争议焦点除了对基站安全标准的认定外，更在于基站建设的环评审批程序。移动公司在补办环评手续时，提交的环评报告书中编写了《公共参与》一节，主要是提供了一份在本市发行的报纸上刊登的公告，从形式上看，环评审批补办手续是齐备的。但业委会认为：小区业主没看到过任何公示，也未见有任何人来征求意见，且相关部门对小区广大业主的强烈反对视而不见，所谓的“公共参与”只是做表面文章，流于形式而已，并没有得到真正实施。

    既然是合法的审批，为何依然激起民愤民怨并带来社会的不和谐？这起纠纷暴露了在行政审批中带有的普遍性问题，就是审批程序中公众参与的形式主义弊端。公众参与是环评审批制度的基石，而信息公告是实现公众参与的前提和基础。在本起纠纷中，环评活动的公众参与实际上只是具备了一个公告形式而已，其内容并未被小区广大业主（受影响群体）所知晓。公告实施的缺陷使行政审批制度中公众参与的法律价值大打折扣，导致了矛盾纠纷的频发，进而减损了法治政府的形象。由此不禁质疑，立法确立环评审批公告制度的用意何在？仅仅是作为审批的“一道手续而已”，还是为真正实现审批决策的科学民主？换言之，从立法目的和政府效能考量，公告不应该是形式公告，而应该是实质公告。

    二、公告的内涵、类型与价值

    公告是行政活动中常见的管理手段，是法定实施主体通过公开告知相关信息的形式以实现特定目标的纷杂法律现象的概称。根据公告目的和实施阶段的不同，一般可分为两类：一类是不以信息反馈为目的发布性公告。即把信息披露给公众，让公众知悉或者遵守而已，通常是决策后的公告。另一类是以征询公众意见为目的的形成性公告。即通过公开信息，征求并吸纳公众意见，以实现行政决策的科学化、民主化、法治化，是形成一个有效行政过程的阶段性行为。本文所要探讨的是第二类情形，即决策生效前的公告，是作为行政审批权运行中一个重要程序意义而言的。

    在我国，公众参与环评制度确立于2002年制定通过的《环境影响评价法》。“公众参与”一直都被认为是环评的最基本原则。公众参与是促进理性形成、容纳各种价值立场并实现行政决策自我正当化、合法化的行政程序装置，该装置能否发挥既定的功能，最核心、最棘手的问题在于设定和安排合理的参与方式及各种方式的法效力。[1]世界各国环评的公众参与方式多样，包括咨询委员会、非正式小型聚会、发行手册简讯、邮寄名单、小组研究、民意调查、设立公共通讯站、发信邀请意见、回答民众疑问等。[2]2006年，我国原环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定，建设单位申报环评审批应“编制公众参与篇章”，否则主管部门“不得受理”，建设单位或受委托的环评机构、环保主管部门应当“采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环评信息”，并在第7至第10条中规定了信息公告的具体要求、内容、方式等，从而确立了环评审批中的公告制度。2008年，浙江省环保厅《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）对参与形式和适用条件做出了明确规定：“公众调查和公告公示是环评公众参与的两种主要形式”，其中，公众调查可以采取发放公众调查表、咨询专家意见以及召开座谈会、论证会、听证会等，公告则成为公众调查以外的具有其自身特定内涵和具体运行方式的另一种公众参与的法定形式。

    环评审批中的公告，是指环评实施主体向公众或受影响群体公开本项目环境影响评价的有关信息并征求公众意见的活动，旨在使建设项目被公众或受影响群体充分认可，是协调工程建设和社会影响的重要手段。因实施主体的不同可包括两个环节或类型：一是建设单位或受委托的环评机构在编制环评文件过程中实施的公告，二是环保部门在审批或者重新审核建设项目环评文件过程中实施的公告。尽管这两个阶段的环评公告在实施主体、时间等方面有所不同，但均包含一定的法治意义：第一，信息公告是实现公众参与的关键环节，是落实和保障公众环境知情权的重要形式，公告环节出现问题则可能导致整个审批程序的瘫痪。第二，公告将政府权力置于社会监控之下，有助于规范行政许可审批程序，强化行政审批权力的阳光、透明、廉洁运行，减少权力腐败问题的产生。第三，通过公告听取多方意见，让公众参与审批决策，吸纳集体的智慧，使决策更科学、合理，减少纷争，促进社会和谐。正如美国法学家萨默斯所言：“如果一项法律程序是实现某一好结果的有意义的手段，它就在这一方面成为好的程序。”[3]

    三、公告方式的运行症结分析

    （一）公告运行症结之规范与实例检视

    公告方式及其运行是环评审批公告制度的核心与关键，在很大程度上决定了形式公告抑或实质公告之界分。《暂行办法》规定，建设单位或受委托环评机构可以采取以下一种或者多种方式发布信息公告：⑴在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；⑵公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；⑶其他便于公众知情的信息公告方式。《环境信息公开办法（试行）》规定，环保部门应当公开建设项目环评文件受理情况及环评文件的审批结果，并“通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”浙江省的《实施意见》对公告方式在载体、范围、对象选择等方面做了细致的规定：“公告公示方式包括：（一）在建设项目所在地的主要媒体（电视或报纸）上进行公告公示；（二）在建设项目所在地、建设项目敏感对象和保护目标的乡镇（街道）、村（社区）的公告栏上张贴布告进行公告公示，公告应标识显明；（三）通过公开、免费发放包含有关公告、公示内容信息的印刷品进行公告公示；（四）在政府门户网站、环保部门门户网站等进行公告公示。公告公示方式以第一种或第二种方式为主，其余方式为辅。”

    在本文所述的基站纠纷中，移动公司根据“在建设项目所在地的主要媒体（电视或报纸）上进行公告”，选择了在本市报纸上刊登公告。其程序虽符合规定，但小区业主却对公告的实施并不知情，问题出在哪里？由此可见，公告方式运行的实效性亟待检视与反思。第一，报纸的信息普及程度受到了挑战。随着网络的普及和应用，报纸的受众大幅减少，公众一般偏爱网上浏览新闻，因此小区业主未接触到该报纸的可能性是很大的。第二，公告标识不明显。根据省环保厅给小区居民投诉时的答复，公告公示应该考虑在敏感地方的可见处。然而，该基站环评公告刊登在报纸一个不起眼的角落里，公告内容中亦未出现小区名称，即便业主们看到报纸，也很容易忽略此公告。第三，移动公司采用单一的公告形式，也在一定程度上降低了小区业主了解公告信息的概率。第四，移动公司在没有收到反馈信息的情况下直接做出小区业主没有意见的结论，是否合理？第五，行政审批决定做出前，有否通过一定方式的公告，对此，小区业主都不知情。第六，小区居民虽不知悉公告一事，但对基站的强烈抗议一直没有停止过，并通过市长热线、联名信、投诉信访等多种途径表达了意见，为何没能作为公告的反馈意见而被吸纳？

    （二）症结之成因剖析

    基站纠纷中的环评公告引发诸多质疑，原因是多方面的：

    第一，立法考量不周。⑴基于公共传媒的局限性，为保障信息的真正传达，多种公告方式的兼用是有其现实需要的，但《暂行办法》规定：“可以采取以下一种或者多种方式发布信息公告”，其中“或者”一词给了建设单位或受委托环评机构采用单一公告形式提供了合法依据。⑵立法运用一些不确定的法律概念，如“便于公众知情”、“在建设项目所在地”、“标识显明”等，不能给实际操作中公告载体的选择和实施范围框定一个清晰指向，为公告实施主体避实就虚提供了可能。其结果往往使公告最终演变为单纯的信息公布，公众参与因公告实施缺乏双向互动交流而成为可望不可及的“空中楼阁”。

    第二，审核中重形式、轻实质。很多情况下，环评在立项过程中并没有起到真正的把关作用。如浙江省环保厅《建设项目环境影响评价文件审批》（以下简称《审批》）规定，建设单位在申请办理建设项目环评许可时，应向受理中心提交“建设单位关于项目的公示材料”，但对公告内容是否被知晓，有无反馈意见，公众意见如何处置等有关公告实施的实际效果没有明确的要求，公告的法律价值尚停留于程序运作机理层面。其实早在我国《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》中已规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”，可见环评公告之立法目的是要确保公众知晓，征求公众意见，以便改进和完善项目设计或中止项目建设，避免环境危害和矛盾冲突的发生。据悉，“中国目前的基本建设项目环境评价通过率达到99%”，[4]环评审批重形式轻实质的迹象可从中管窥一二。

    第三，先建后批的被动。基于立法的滞后，基站遍地开花的事实以及经济效益的考量，审批机关主要通过补办环评手续使既有项目合法化。一般情况是逢报必批，对周围群众意见、布点规划的合理性等因素考虑不周，难以保障项目受影响群体在审批过程中享有公平权利或均等机会。近年来，为支持移动通信运营企业的发展，一些地方基站审批工作做到了及时快捷方便，在初审阶段放宽条件，提高办事效率，缩短办事时限，而将主要精力放在移动通信基站的验收上。[5]然而“请神容易送神难”，效率保证不了质量，诸多的投诉和纷争使行政审批工作陷入了被动的处境。

    四、从形式到实质：完善环评审批公告的对策

    （一）实质公告之要义追问

    公告是开启公众参与之门，公告不及，遑论参与。就现状而言，形式公告近在咫尺，实质公告却远在天涯。进言之，公告作为公众参与制度的程序表征，其象征意义远远大于现实意义，其实质要义长期不被关注和追问。这是因为“在我国多数行政法学者看来，公告是向不特定的多数人宣告一定事实或事件的行为，本身不产生任何法律效果。”[6]德国行政法学家毛雷尔也认为：“公告本身没有包含处理行为，而是确认已经存在的事实，即义务或限制产生的前提条件。”[7]

    公告虽是一项程序性行政行为，但也会对公众尤其是受影响群体的权利义务产生影响，是保证实体权利义务内容得以实现的过程行为。若偏重公告的形式意义而忽视其实际效应，就可能直接引发人数众多、社会影响突出的群体性行政争议。因此，加大环评审批信息的实质性公开力度，是当下实现公众参与的重要环节。从浙江省相关政策文件看，公告被作为一个实质性程序而备受重视，如《实施意见》强调“严格做好环评阶段的公告公示工作”。《审批》规定“按照许可条件对申办材料进行实质审查”。然而，如何进行实质审查？现有规范性文件未能明细。笔者认为，需要对实质公告的内涵进行理性、公正和清晰的界定。

    第一，实质公告是以价值为取向的。“行政许可不仅关系到经济问题，而且直接关系社会稳定和人们的社会道德价值观问题。行政许可制度是否科学、合理，关键在于其所确立的价值取向，有什么样的价值取向就有什么样的制度。”[8]公众是否得到了充足的告知是政府决策之公正价值的主要体现。[9]在审批程序中，通过环评公告实施，征求意见，集思广益，能有效弥补环评工作中单纯技术研究的不足，促进理性决策和达成共识，保障公众基本权利，增进社会民主，最大限度地体现项目的综合效益和长远效益。

    第二，实质公告应包括信息公开与反馈两方面。公开或公布，是将事情的内容暴露于公众，完全不隐蔽。形式公告只是做到了信息的公开，虽符合法定程序却不能保障公众的真正参与和受影响群体的合法权益，不能充分体现公告应有的程序正义。实质公告除法定性与公开性之外，还应具备周知性和非单向性的特点。公告的周知性即公告内容为大众所知晓，若公告后信息仍不为公众所了解，则不能称之为实质公开。因公众参与以通过“沟通、协商、对话、互动”促进政策形成为核心内容，[10]故公告实施主体应期待被告知对象的信息反馈，或得到认可，或提出意见建议，这就是公告的非单向性。即便没有意见也要有相应的说明材料，或是在确认公众已收到信息的情况下方可推定没有意见。

    （二）公告运行机制的改进

    要实现实质公告的法律价值，势必催生公告方式的改进，完善与实质公告精神相匹配的运行机制建设。具体而言包括以下内容：

    第一，公告载体的选择。对此问题，立法规定颇为笼统，比如“在建设项目所在地的公共媒体上发布公告”，其中，“建设项目所在地”是一个不确定的范围，是街道还是城市？没有明晰的标准，从实际运作看，只要是本市的报纸、电视均可。但对受影响的特定群体而言，“本市行政区域内”的范围依然偏大，信息发布聚焦不够。因此，要根据受影响群体的分布范围、数量等具体情况而选择公告载体，比如针对相对聚集的特定利益关系人，可以选择小区公告栏、传单等，以确保信息的切实传达。

    第二，公告时间的设定。根据《暂行办法》规定，环评公告时间不得少于10个工作日。但从实际运作看，基本采用了10日的下限，时间颇为仓促，因为公众在信息公布前对内容并不知情，信息公布后也往往难以及时知晓和充分酝酿建议。一般地，通过交流、协商集结在一起所反馈的意见，相比它们零散的存在，其份量和清晰度是不一样的。国外的做法是以30天为主，且多为羁束性规定，如美国《国家环境政策实施程序条例》规定“主管机关征求意见的期限为30日”。日本《环境影响评价法》规定“在一个月内供公众阅览”。在我国，结合行政效率以及两次环评公告等因素的考量，建议以20天为宜。

    第三，公告方式的选择。需要针对不同情形做出不同的选择和安排。具体而言：对不特定的公告对象，采用公共媒体（报纸和电视）；对于特定群体，至少需要在公共媒体（报纸和电视）、公告栏、宣传单中选择两种方式的结合。或者从公告流程设计上考虑：把报纸、电视和网络的公告作为预先准备阶段，一段时间后再实施正式公告，正式公告应采用特定区域公告栏、特定对象发传单或其他便于公众知悉的方式。

    第四，公告方式的拓展。立法用兜底条款规定了公告可以采用其他“便于公众知悉”的方式，从国外的普遍做法看，还可采用寄送公告。比如美国，在一般情况下，公告发布在《联邦公报》上，但如果受影响群体数量较少（比如只有10个公司）的情况下，行政机构需要提供单个通告给每一个利益相关人。[11]德国《行政程序法》第69条规定，如果行政决定的受送达人超过300，以及收件人不明确的行政行为，应采取在官方公报和地方报纸上刊登公告的方式送达，而没有必要个别传唤和通知，也就意味着300人以下可采用寄发方式。在我国，笔者认为，凡涉及严重危害人身健康的项目应增设公告的寄发方式。具体而言，如果受影响群体是有代表组织的，比如小区业委会，则直接寄给业委会；如果是数量较多的分散个体，则可以考虑选取典型代表寄发公告，比如对离基站最近的小区业主寄发公告。

    第五，公告实施的反馈。首先，如果建设单位递交的公示材料中没有反馈意见的，审批机关需核实情况，一旦发现没有依法实施公告或公告流于形式、弄虚作假等情况，该公告公示材料不具有法律效力。其次，建立公告反馈整合机制。基站纠纷所涉及的小区业主多次通过热线电话、部门走访等方式投诉，都未被视作反馈意见而引起应有的重视。笔者建议，对同一建设项目的公众要求和建议等要汇聚到相应的审批机关，并根据实际情况可视作对公告的反馈意见。

    （三）公告实施的立法保障

    为更好地服务新一轮行政审批制度改革，应进一步完善公告制度的立法。近年来，浙江、上海、广州、深圳、汕头等地专门制定了公众参与或公告制度的行政规章，如《广州市规章制定公众参与办法》、《深圳市人民政府公告管理规定》等，虽有可借鉴之处，但均未能解决公告方式存在的种种弊病。笔者认为可从以下几方面考虑：第一，明确公告方式的具体适用条件，相应地提升公众对公告方式的选择权和影响力。第二，梳理现有的规范性文件，对不确定法律概念和内容不一致等情形，应在规范体系内通过法律解释等寻求解决之道，以方便统一执法。第三，加强职能部门之间的合作，防范规则制定和政策执行的矛盾冲突。第四，尽可能明确具体期限而不用诸如“不少于10日”等开放式的规定，以减少程序裁量，防范行政恣意。第五，明确规定承担责任的具体要件、形式、程序等，保障责任条款的可操作性，以进一步保障实质公告的有效落实。

    【参考文献】

    [1]唐明良.公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例[J].法治研究，2012，（11）.

    [2]叶俊荣.环境政策与法律[M].台湾月旦出版公司，1993.

    [3]Robert S.Summers. Evaluation and Improving Legal Process：A Plea for “process value”.Cornell Law Review，1974（1）.

    [4]龙雪晴，任波.厦门PX环评警示[J].财经，2007，（13）.

    [5]钟官和.贯彻《行政许可法》 完善基站设置审批程序[J].中国无线电，2004，（07）.

    [6]张晓玲.论行政公告[J].华中科技大学学报（哲社版），2003，（06）.

    [7]（德）哈特穆特·毛雷尔.行政法总论[M].高家伟译.法律出版社，2000.

    [8]任海青.论行政许可设定——以价值分析为主线[J].山西大学学报（哲社版），2013，（02）.

    [9]（美）恩斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M·莱文.行政法（影印本）[M].法律出版社，2001.

    [10]朴贞子.政策制定与公民参与[J].中国行政管理，2005，（02）.

    [11]William F.Fox.Understanding Administrative Law.New York：Matthew Bender&Co；5，2011.

    （责任编辑：徐 虹）

    Abstract：Combining with the empirical and normative analysis of EIA approval，we can see that the operation of public notice in the administrative approval has so many shortcomings.The formalism of public notice often leads to disputes and complaints；accordingly the legal value of public participation system is impaired.To further standardize the administrative approval procedure and reduce the social disharmony，this article thinks that it is important to clarify the connotation，type and value of public notice，to deconstruction and remold theoretically its substantive meaning and to perfect the mechanism construction which matching its spirit.Based on these，this article puts forward some countermeasures and suggestions in these aspects：choosing the carrier of public notice，setting the time，choosing and expanding the methods，implementing the feedback and responsibility，protecting and improving the legislation，etc.

    Key words：EIA approval；public participation；public notice；substantive notice