完善我国行政复议工作人员制度的思考
摘 要：我国现行行政复议工作人员管理制度存在着诸多问题，特别是在选拔、聘任、奖惩以及救济制度中均存在不同程度的限制或影响行政复议活动公正性发挥的现象。美国联邦行政法法官制度中的选拔、聘任、奖惩以及救济采取分散管理权力的方式，以保证行政法法官的独立性。本文分析了美国联邦行政法法官制度的特点，提出了完善我国行政复议工作人员制度建设的具体建议。
关 键 词：美国联邦行政法；法官；法官制度；行政复议工作人员
中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0090-05
收稿日期：2014-04-08
作者简介：张胜利（1962—），男，蒙古族，内蒙古呼伦贝尔人，天津广播电视大学文法学院院长，副教授，硕士，研究方向为行政法。
行政复议制度的优势是专业性与便捷性，而公正性是行政复议制度的核心，公正性的前提是行政争议裁决者的法律地位得到保障。依据法律规定，行政复议工作人员是行政机关的工作人员，属于行政机关法制机构工作人员，与行政机关之间是行政职务的委托关系，其选拔和管理均由其所属的行政机关负责，往往是身兼数职。虽然现行有关行政复议工作人员与行政机关之间的关系定位具有某些优势，例如了解行政事务，具有一定专业性等，但在保障行政复议审理案件的公正性和可信性等方面却存在着制度性缺陷。域外的经验，如美国联邦行政法法官的选拔与管理制度具有其特色，联邦行政机关与行政法法官之间的关系定位保障了行政法法官地位的独立性，从而也保证了行政案件审理的公正性与可信性。
一、美国联邦行政法法官概述
美国联邦行政法法官（Administrative Law Judges，ALJs），也称联邦行政审理法官（the Federal Administrative Trial Judiciary），最初ALJs的称谓是“听证检查官”或者“审理检查官”（Hearing Examiner or Trial Examiner）。ALJs是1946年颁布《行政程序法》（APA）的创造，在上世纪30-40年代，针对社会上对于行政官僚的激烈批评，《行政程序法》（APA）创立了相对独立的行政法法官制度。[1]1972年，美国法典（U.S.Code）第五编将听证检查官或者审理检查官称谓改为行政法法官（ALJs）。然而这种变化不仅是涉及头衔称谓，而且涉及行政法法官的法律地位。[2]ALJs在审理案件中发挥着重要作用，听证活动范围涉及到诸多行政领域的重要事项，审理的行政案件通常分为三类：管理类案件、福利类案件、法律执行类案件。ALJs制度是美国行政法上极具特色的法律制度，已成为美国联邦行政制度中不可缺少的重要组成部分。现在大约1300名联邦行政法法官在31个联邦行政机关中负责审理行政案件，雇佣最多的行政机构是社会保险总署（SSA），超过1184名，其次是劳工部（DoL）50名，国家劳工关系委员会（NLRB）60名，其他联邦行政机关从1名到19名不等。[3]2011年，社会保险总署的行政法法官就审理了55万个社会保险案件，他们的判决影响着数以千计美国人的生活。[4]
虽然ALJs称谓是法官，但其并不是美国普通司法系统中审理行政、民事或者刑事案件的联邦法官，而是在行政机关中行使审判型听证权的一类特殊的行政人员。[5]ALJs是在行政机关中审理或者听证行政纠纷案件的工作人员，与我国行政复议机关工作人员基本类似。ALJs与联邦法官分别属于美国宪法第2条和第3条规定的法官，但ALJs的任命不像联邦法官一样必须得到参议院批准。ALJs是审理行政案件的行政机关内部听证机构的雇员，在部分案件中行政机关往往是案件的一方当事人，ALJs是否以独立与中立的态度作出决定，直接关系到行政决定是否公正，影响着美国公众对ALJs的信任度。[6]在1946年《行政程序法》（APA）颁布之前，主持行政案件的人是听证检查官或者审理检查官，具体职责是针对行政案件决定提供相关材料，最终是由行政机关决定案件处理的结果。他们常常屈从于其所在行政机关的压力与影响，同时也是调查人员，针对案件容易形成先入为主的看法与观点，从而影响案例审理的公正性。《行政程序法》（APA）第554节规定了职务分离功能，听证检查官或者审理检查官与调查人员分离，同时限制听证检查官或者审理检查官与其他行政机关工作人员以及当事人接触。[7]基于自然公正的原则，中立性的实质是ALJs与行政机关之间法律关系的问题。独立性是保障ALJs制度正常运行的重要原则与基础，也是保障行政案件审理公正性的前提与条件以及行政当事人确信案件审理结果公正性的关键。在布茨诉伊科诺穆案件（Butz v.Economou）中，美国最高法院认为ALJs的作用类似于联邦法院法官，针对联邦法官的豁免权同样适用于ALJs，同时也表明了ALJs的权力来源，即ALJs审理案件权以及独立地决定案件不是来源于行政机关的授权而是基于APA的规定，并不需要行政机关的授权。[8]美国最高法院强调ALJs具有与联邦法官一样的权力，即听证权与决定权，亦即说明了权力来源于法律而非行政机关，这些均表明了行政法法官并非行政机关的雇员或者工作人员，也并不隶属于行政机关。为了保障案件审理的公正性，《行政程序法》（APA）还规定其履行职责，是采取轮流分配案件的方式审理或者听证案件，不接受与职责无关的事务。依据《行政程序法》（APA）的规定，主持听证和参加裁决的官员，必须以不偏不倚的方式行事。
可见，美国行政法法官独立化的进程是美国现代行政法发展的一个缩影， 它既反映出行政权在现时代的扩大与行政司法权的日益增强，也表明公众对约束行政权的强烈愿望， 遵守行政程序法和恪守自然公正的原则已成为与行政权力扩张并行的主题。[9]但有研究者认为，现在美国政府更加政治化以及党派化，在放弃《行政程序法》（APA）确立的中立、独立以及专业性原则，甚至部分政客希望回到审理检查官完全听命于行政机关的时代。[10]
二、美国联邦行政法法官制度的特点
ALJs处理案件的公正性和可信性是依据法律直接规定的选拔机构、管理机构以及用人机构的职能相对分离，从而避免出现集选拔、管理以及审理权于一身的局面。保障ALJs的独立性是防止行政机关可能针对ALJs产生压力，从而保障行政听证案件的公正性。
（一）美国联邦行政法法官的选拔制度
独立性以及专业性是ALJs的制度优势，而选拔制度是保障ALJs专业性以及中立性的入口关，选拔机构以及选拔程序是保障合适人选的关键制度。
⒈联邦行政法法官的选拔机构。美国人事管理局（Office of Personnel Management，OPM）是负责ALJs的选拔机构。OPM 是联邦政府的中央人事管理部门，负责定点、定时选择ALJs并进行注册，该机构基于1978年文官改革法（Civil Service Reform Act of 1978）的规定，于1979年成立。其宗旨是招募、聘任、批准国际级的人才服务美国人民，OPM在美国行政机关系统中保持相对独立与中立。[11]
⒉联邦行政法法官的选拔程序。ALJs任职资格由OPM规定，选拔程序比较复杂。OPM规定：ALJs要有至少7年的法律从业经验。有法律从业经验，可以获得其从业的信任记录，可以成熟地处理问题，并且具有法庭运作规则的知识。OPM针对符合基本任职资格申请人的经验水平在资格审查书上评定分数。评分的根据是申请人对证据和法庭规则的掌握程度、分析问题能力、裁决问题能力、口头表达能力、司法品行、写作能力以及组织能力等综合内容。同时还要参加4小时的书面考试以及面试。面试官由行政法法官代表、律师协会代表和OPM 高级官员组成。OPM针对申请人评分，从0分到100分，70分算过关。最终评分是任职资格分数和三次考试分数的累加。OPM将过关申请人登记在册。联邦行政机关聘请ALJs时，OPM根据申请人最终分数排名以及行政机关空缺职位，将排名在最前的三名申请人提供给行政机关进行选择，联邦行政机关必须从 OPM 评分最高的3名候选人中产生，即所谓“三选一规则”（rule of three）。
（二）美国联邦行政法法官的管理制度
为了保障ALJs的独立性，防止行政机关通过控制与奖惩等权力行为形成压力，从而影响ALJs的审理活动，《行政程序法》（APA）规定ALJs的奖惩活动权力由独立于行政机关之外的机构实施。管理制度主要包括管理机构、绩效评估、薪金待遇以及案件分配等。
⒈联邦行政法法官的管理机构。在名义上，ALJs是行政机关的雇员，所在的行政机关可以为其提供秘书以及其他辅助性工作，但《行政程序法》（APA）规定，ALJs所在的行政机关没有权力对其工作评级、评估、处分、奖励、处罚或者免职，功绩制保护委员会（Merit System Protection Board，MSPB）负责对ALJs的管理。MSPB是联邦政府中独立的准司法部门，其宗旨是保护联邦功绩制度的有效实施，防止党派偏见以及其他禁止行为，保护联邦政府雇员免于行政机关滥用管理权行为。MSPB作出的决定具有法律效力，但是该决定必须接受司法审查。[12]
⒉联邦行政法法官的绩效评估。除非存在正当理由并且必须经过MSPB听证，否则ALJs不得被罢免或者给予任何处分，罢免和处分的条件由 MSPB规定。依据APA第7521节的规定，行政机关可以基于APA第3105节的规定对任命的ALJs提出诉讼，而且只能由MSPB通过听证后且具有正当理由才可以撤换。如果ALJs的职务行为减损了当事人和公众对行政程序的信心，则可能构成免职的正当理由，具体情形包括：行为不当或者不称职、不服从、因健康原因无法工作、违反法律或者法规的规定、裁决程序中不良表现、强制裁员等。处分主要情形包括：免职、推定免职、停职、降级、降薪。[13]
⒊联邦行政法法官的薪金待遇。ALJs所在的行政机关并没有权力决定与发放ALJs的薪金。国会与OPM 负责制定薪金标准。OPM为ALJs制定了独立于行政机关的推荐和评价薪金待遇制度。OPM有权决定ALJs所在职称的薪金标准以及职称任职资格。ALJs的初始工资水平由OPM决定，增薪的方法以及最高薪金水平则由美国法典U.S.C.§5372规定，而不同行政机关的ALJs薪金是相同的。ALJs薪水的增加不受所在行政机关的影响，也不需要听取行政机关的评价和推荐，由OPM直接决定。ALJs年薪从97，100到145，400美元不等，相当于高级行政官员的薪金待遇。OPM给予任职人员的福利待遇相当可观，并制定了独立于行政机关的薪酬模式。针对不同任职人员考核业绩、个人的职称、工作的年数，OPM给ALJs相应的等级工资和资费。[14]
⒋联邦行政法法官案件的分配。为了体现行政法法官之间案件分配的公正性，联邦行政机关设有首席行政法法官（Chief Administrative Law Judge）负责办公室的日常管理和运作以及分配行政案件。依据APA的相关规定把案件轮流分配给不同的行政法法官，尽可能地进行轮换。从总体上讲，案件由哪位ALJs负责裁决基本上是随机的，但有时也因具体情况而有所不同。
三、对我国行政复议工作人员制度建设的几点建议
要使行政活动更加公正以及更具有可信度，就必须接受这样的事实：行政在本质上是政治性活动。[15]政治性活动可以通过法律适当地调整，而审理行政纠纷案件，同时与行政机关保持某种独立状态，免于行政机关控制与影响，必须依赖于具体的法律制度予以保障。ALJs制度对我国行政复议工作人员制度建设具有如下借鉴意义。
（一）确立独立性原则
作为行政机关的雇员，ALJs既审理或者听证行政纠纷案件，同时又保障案件听证的公正性和可信性确实面临着实践性的难题。ALJs的公正性和可信性是依赖于其独立法律地位的，保障独立性最为关键。独立原则是ALJs听证行政案件的公正性以及该制度存在的基础。裁决机构的独立是保证公平、客观、独立的事实认定的关键。[16]从ALJs的发展历史可以看到其独立性也是逐步扩大的，不仅称谓上从听证检查官或者审理检查官变为联邦行政法法官，职权也从比较狭小并且受制于行政机关作出决定到自主听证和决定行政案件。ALJs的法律地位不仅在最高法院判例中得到确定，即与联邦普通法官类似的职责与权力，同时通过法典化的形式即《行政程序法》（APA）肯定了ALJs独立的法律地位，裁决机构独立性集中体现在ALJs的独立性上。在我国行政复议工作人员制度建设中，为了保证行政复议活动的公正性和可信性，必须保障行政机关工作人员的独立性，即确定行政复议工作人员的独立性原则。独立性原则是保障行政复议活动的公正与中立的前提与条件。独立性的本质意义是在行政复议工作人员的选拔机构、管理机构、用人机构之间进行有效的职能分配与制衡，形成用人机构不选拔、不管理，而选拔、管理机构不是用人机构的制衡格局。这样的选拔、管理机构可以选拔具有专业素养、法律经验的专业人员，同时免于集中权力于行政机关而对其形成可能的压力而影响行政案件的公正性。
（二）保障独立的法律地位
从ALJs与其所在行政机关法律关系的角度观察，虽然ALJs是由行政机关聘任，与行政机关之间也是一种类似行政机关职务委托的关系，但是行政机关只是聘任由另一机构选拔的ALJs候选人，并没有完全的自主选择权，只能依据“三选一”原则选择，从而防止ALJs由于受到行政机关选择不当的影响。我国《行政复议法》规定行政复议工作人员在地位上基本等同于一般的行政机关工作人员，因为行政复议机构是行政复议机关的法制机关，而法制机构并非仅仅从事行政复议工作，还有其他的工作。虽然这样的人员配备具有优势：行政复议工作人员比较熟悉本地区、本部门或本领域管理工作的实际情况并掌握一定的专业知识，能够迅速、彻底地解决较为复杂的或具有较强专业性、技术性的行政纠纷。但是，由于现行法律规定没有赋予行政复议工作人员特殊的身份保障权，并且行政复议工作人员与作为被申请人的行政机关的工作人员属于同一行政系统，在实践中相互沟通、交流的机会也较多，实际上存在着共同的利益。[17]行政复议工作人员与行政机关之间是职务委托关系，其法律地位与行政机关工作人员一样并没有独立的法律地位，往往其行为就是行政主体的行为。因此，在我国行政复议工作人员制度建设中，行政复议决定的公正性需要通过设计具体的法律制度以确保行政复议工作人员的独立性。保障行政复议独立性的前提是保证行政复议工作人员的独立性，通过立法形式确立行政复议工作人员独立于其所在行政机关的法律地位。行政复议工作人员必须独立于其所服务的行政机关，否则行政复议工作人员的复议行为不仅会导致行政复议当事人对其缺少信任，而且行政复议工作人员也难免与行政机关之间存在共同利益，很难保障行政复议活动的公正性，致使行政复议活动成为形式，在客观上增加了信访或者行政诉讼案件的数量。
（三）确保选拔与管理分离
尽管ALJs是行政机关雇佣的，但是人事管理适用特殊规定：一是行政机关针对ALJs并没有决定是否录用的权力，而且必须从OPM评分最高的三个推荐人选中选择。ALJs选拔程序是由OPM负责，强调专业知识与工作经验。OPM是相对独立的行政机关，负责防止行政机关通过选拔方式而影响ALJs听证案件。二是行政机关没有权力考评以及奖惩ALJs，ALJs也不需要参加年度的雇员考评，这就防止了ALJs所在行政机关利用考绩以及奖惩制度限制或者影响ALJs审理案件。三是在解聘或者处罚之前，ALJs规定可以通过救济途径，保障其权利。而相应救济机构并不在行政机关，而是由独立机构即MSPB审理。事实上，ALJs也认为自己是独立的，保持和提高与其所在行政机关的独立性是关键。行政相对人也并不担心ALJs会袒护行政机关，而行政机关往往更加倾向于适用非审理程序，而不选择ALJs解决行政纠纷。[18]
我国行政复议工作人员按照我国《公务员法》的规定由人事部门统一考试与选拔，针对具体的岗位需求，也会要求具有相关学历以及证书，但对法律经验以及工作经历的要求却要求较少。行政复议工作人员作为行政机关工作人员，其考评以及奖惩均在所属的行政机关，其行政复议行为也是行政机关行为的一部分，行政复议工作人员需要完全听命于行政机关。我国法律也规定了行政复议工作人员的救济途径，如《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉，对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉”。行政复议工作人员不服涉及本人的人事处理决定，可以向原主管机关或法定处理机关提出申诉要求，但该救济途径只是一种非诉讼的申诉，属于行政机关内部救济，当然缺少司法程序的中立性及公正性，同时救济途径也缺少严格程序。虽然我国也建立了现行人事争议仲裁委员会制度，但是其仅仅适用于聘任制公务员。保障行政复议工作人员的独立性，需要基于独立选拔机构、救济机构，只有选拔机构、评价机构以及救济机构与行政机关职能分离的情况下，行政复议工作人员的独立性才可能得到保障。
综上所述，行政争议裁决的公正不仅依靠裁决者的良知与信念，更为重要的是基于具体法律制度的保障。美国的ALJs制度通过不断的实践和完善，保障了ALJs审理行政案件的公正性与可信性，ALJs独立性原则是依据具体制度设计实现的，即通过分散选拔、管理职能方式，达到了防止ALJs受其所在行政机关的不当影响的目的。因此，确立独立性原则是理念，分散选拔与管理职能是保障。完善我国行政复议工作人员的选拔、管理以及评价制度，美国的ALJs制度具有一定的借鉴价值。
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（责任编辑：徐 虹）
Abstract：There are so many problems in the current working system of administrative review staff in China，especially the justice and fairness of administrative review are influenced to some degree in the election，employment，merit and remedy system.In order to keep administrative law judges' independence，which is the premise of the fairness of administrative cases，the election，employment，merit and remedy system of the federal administrative judges in US take the approach of decentralized management power.This article analyzes the characteristics of federal administrative judge system in US，puts forward the specific suggestions of perfecting the construction of administrative review staff's working system.
Key words：federal administrative judge；administrative review staff；system of administrative review
