政策标准：一种应对食品安全问题的模式

    

    

    摘 要：一直以来食品安全都是人们普遍关注的热点问题。面对频发的食品安全问题，作为政策主体的政府部门应该从政策层面制定一系列准则和标准对其进行规范。政策标准便是在此基础上所提出的一个包含政策制定层面与政策执行层面，宏观层面与微观层面的综合性概念。本文分析了政策标准的形成、制定政策标准的必要性和存在的问题以及政策标准提升的难度，并提出了解决食品安全问题的对策。

    关 键 词：政策标准；食品安全；矛盾性

    中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0013-05

    收稿日期：2014-05-27

    作者简介：齐嘉霖（1988—），男，河南洛阳人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，研究方向为公共政策。

    一、问题的提出

    一直以来食品安全都是人们普遍关注的热点问题。三聚氰胺奶粉、苏丹红鸭蛋、地沟油以及海南“毒豇豆”等事件不仅危害了公众的生命健康，也极大地损害了政府的公信力。

    随着国家针对食品安全问题的法律条文的陆续出台，形成了以《中华人民共和国食品安全法》为主导，由《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《食品卫生行政处罚法》、《标准化法》、《产品质量法》、《进出口商品检验法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等构成的法律体系，保证了行政部门在监管食品安全的过程中有法可依。然而，这些法律法规并没有从根本上遏制食品安全问题的频发。一方面，由于近年来法律法规的密集出台以及严格执法使以前并未被发现但一直存在的食品安全问题浮出水面。如近期被公安部门侦破的“假羊肉”食品安全事件。警方公告称，在这起事件中犯罪团伙从山东省购入狐狸、水貂等动物肉制品，在添加明胶、色素和工业用化学品之后，冒充羊肉销售至上海和江苏的农贸市场，4年多来共销售了1000多万元未经卫生部门检验的假羊肉卷。频繁出现的食品安全问题不仅呼吁政策的有效性，也呼吁政策成功的紧迫性。另一方面，面对频发的食品安全问题，作为政策主体的政府部门，应该从政策层面构建一系列准则和标准去规范其制定和执行的政策。

    二、政策标准的形成：从政策制定到政策执行

    政策制定最本质的要求便是符合程序，这也是政策标准最基础的含义。由于“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”，[1]所以，政策制定中的程序性就是去限定这样一个边界，抑制在决策过程中政策制定者作为经济人的自身欲望，在政策制定过程中依照科学、民主的程序，最大限度地保证公共政策是以公共利益为目的。此外，处于变革中的现代社会，日益专业化和复杂化的政策问题及政策信息对政策制定者的理论水平和决策能力提出了更高要求。而借助合理的程序，决策者更易于准确把握政策问题的实质，并达成政策问题的解决和政策目标的实现。

    “长期以来，机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等话语被人们用来描述和批评中国的政府治理”，[2]所以，政策标准的制定也意味着要明确政府部门与部门、层级与层级之间的责任与权力。社会问题的高度复杂化呼吁政府部门的多元化和专业化，也要求政府部门在解决高度复杂问题时具备协同性。所以，政策标准不仅需要规定作为政策制定部门的政府基于专业化的多元化，而且要通过对权责的详细阐明规定政府的协同性。

    政策标准制定在政策的宏观层面不仅意味着制定过程的合法化和合理化，聚焦到政策的微观层面，还代表着政策的技术化与科学化。一般来讲，在食品安全领域，政策标准的技术化与科学化主要体现在给予一般性的政策以技术上的支持，通过制定严格的标准更明确地指导政策执行，比如我国所制定的《瓶装饮用纯净水标准》、《食品中农药最大残留限量》等。

    制定完善的政策标准，并不意味着食品问题的妥善解决。这是由于政策标准不仅存在制定层面的问题还存在政策执行层面的问题。在现代化初期，政府在监管食品安全问题时往往会遇到这样一种困境，即政策标准的科学化程度与食品安全问题的数量呈现一种同比增长的态势。没有政策标准便不存在现实意义上的食品安全，因为没有标准公众就没有关于食品的安全意识。即使承认食品安全问题，但缺乏这样一个标准，从食品监管以及政策制定的角度来讲，也无法有效实现保障食品安全的目标。由于技术化的政策标准从无到有使以往没有暴露的食品安全问题出现在公众的视野之中，又由于政策标准的由简入繁使食品安全问题暴露得越来越多。

    随着社会的发展，公众的食品安全意识越来越强，对于政策标准的要求也就越来越高。随之而来就会出现一些食品监管方面的问题，其中主要问题是对于食品的监管应该符合怎样的标准。国际标准与国家标准，国家标准与地方标准，它们之间孰优孰劣？甚至有人指出，标准应该符合国家或地区的具体情况。但不应忽略的是，人的健康是一样的，健康的定义和标准并不随着国家或地区的具体情况而变化。但是，政策标准的提出仍然会受到或涉及到很多因素并被这些因素深刻影响着，如利益集团的压力、我国的现实国情、决策者的偏好等都会影响到具体政策标准的制定。

    目前，在我国食品安全问题上，有关政策不能起到监管作用的原因就在于：一方面，由于政策标准本身的问题，即程序性与技术性的问题；另一方面，政策在执行过程中出现了问题。

    一般来讲，随着政策标准的提高，各级政府如果执行这样一个标准，就会造成政府不愿看到的后果，首先，该地区的食品安全问题随之增多。这是由于食品的重金属含量、添加剂使用量等可能符合原有标准，但不符合提高后的标准，如下表①中所示。2012年的标准相较于1994年的标准有了显著提高，以往羊肉中每千克可残余0.5毫克的铅，但现在最多残余为0.2毫克。其次，便是随之而来的经济问题。食品企业生产过程中，随着标准的提升，成本也随之提升，但由于本地区的消费能力等因素的影响，造成了利润下降，也使得政府的税收相应减少。因此，有些时候符合政策本身的逻辑和精神确立起来的政策标准可能会受到现实的制约和影响，在现实面前妥协和低头。

    根据巴雷特和富奇的观点，将执行当作一种政策/行动的连续统一，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。从这个意义上讲，这一过程既可以看作“自上而下”的，也可以看作“自下而上”的。所以，在政策执行过程中，执行者与决策者随时存在着讨价还价的博弈。而在博弈的过程中，执行者能够更加明白政策的意图，而决策者也能够通过反馈来及时改良政策，从而在他们之间达成共识，基于共识推动政策的顺利执行。

    另外，政策执行的成功也需要政策执行部门与目标群体进行有效的沟通和协调。目标群体的态度、利益以及对政策的认知制约着政策的执行。根据麦克拉夫林的政策执行互适模型，政策执行是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的一个动态平衡过程，政策执行是否有效取决于两者互适的程度。

    萨巴蒂尔认为，在政策执行过程中，会受到很多因素的影响，其中一项因素是政策的规制能力。一项公共政策不能有效地对行为体有规制作用，很大一部分原因在于政策标准本身的问题。政策标准过高，起不到规制作用，反之，过低的政策标准可能便于操作，但这项政策本身要达到的目标可能满足不了社会需求。

    三、政策标准的必要性：食品特性与中国国情的呼吁

    在面对食品安全问题时，更应注重法律标准与政策标准的相互统一。

    （一）我国食品安全问题的特点

    就目前我国食品安全问题而言，概括起来有如下三个特点：一是问题食品的涉及范围越来越广，已从过去传统的以米、面、油等主副食品扩展到水果、酒类、奶制品等。二是问题食品的危害程度越来越大，已从食品外部的卫生健康危害走向了食品内部的安全危害。三是制毒、制劣手段越来越多样和隐蔽化，从食品外部走向内部、从物理走向化学。

    （二）食品生产、加工、运输过程存在的问题

    由于涉及环节过多、涉及面过广，产生了种类繁多、情况复杂的食品问题。如下图所示（种植品流程简图），[3]食品安全的隐患不只存在于成品中，而且存在于种植、收获、运输以及加工等各个环节。而在实际执法过程中，往往呈现出对成品较严格，忽视种植等其他过程审查的趋势。钟真在研究了奶产业安全现状后认为，有效改善当前农产品质量安全问题频发的现状，“十分有必要从调整当前农业产业链的组织模式入手来制定相关的治理措施”。[4]欧盟在2000年1月出台的《食品安全白皮书》构建了以控制“从农田到餐桌”的食品安全体系框架，明确了相关生产经营者的责任。

    （三）食品安全政策具有的强大有效性

    “在公共政策执行中，如果各级党委将其作为一件大事来抓，精心组织，则公共政策执行就能取得明显绩效。”[5] 正是由于党和政府出台了一系列法规政策，多年来，我国出口食品合格率一直保持在99%以上。食品出口不仅使我国的食品生产者受益，也使我国树立了良好的国际形象。据央视报道，只有供出口的生姜检测严格，内销姜则“一年抽查不了几次”。[6]可见，相关的政策，在解决食品安全问题时具有强大的有效性。

    （四）运动式执法问题

    运动式执法既逃脱不了其固有的“轮回”（问题的发生-领导的指示-紧急会议-专项整治行动-总结表彰），也无法取得真正的成效，“每次运动时执法所达到的成果只是行动本身所规定的目标而不是解决了问题的根本。”[7]通过政策标准在制定层面与执行层面的确立，划清政府间权责的界限，不仅有利于尽早、妥善地解决堆积的小问题，即使在面临复杂多样的问题时，政府也便于开展有效的协作。更为重要的是，政策标准的确立可以极大地节约政府的可用资源，而不需像以往那样，由于初始问题的不断增加，需要通过运动式治理来应对“中国超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧张关系。”[8]

    四、政策标准在制定与执行环节存在的问题和后果

    政策标准虽然是基于主观上的认识而制定的，但必须符合政策在监管某个问题从而达到某个目标这样一个逻辑，即在满足政策的合法性及合理性的前提下，政策标准的变动也会局限在一个比较狭窄的范围内，但却深刻影响着公众的安康乃至公共利益的实现。从目前情况来看，政策标准存在的问题主要体现在以下三个方面。

    （一）政策标准的模糊性

    无论是从宏观上的合法与合理性角度还是从微观上的技术性来看，政策标准在制定环节依然存在着一定的模糊性，而制定层面的模糊性必然带来执行层面的模糊性。

    首先，从政策的起源来看，政策可以说是对于法律的有益补充，这是由于法律制定的复杂性造成了法律相对于现实情况的滞后性，而具有灵活性和高效性的公共政策恰恰能够弥补法律在这方面的不足，而且公共政策同法律在价值取向上是高度一致的。正如昂格尔所言：“以原则为基础、以政策为导向的法律学说也就是对法律推理之专断性不可或缺的解毒剂。”[9]因此，在处理具体事务时，既要以严谨的法律为依据，又要以灵活的政策来调节，所以政策标准在程序上的规定面临着这样的困境：既要保持政策在制定过程中程序的民主性、科学性和合理性，又要兼顾政策相对于法律的灵活性和高效性，这种困境就造成了政策标准在程序上的模糊性。

    其次，政策制定者究竟在多大程度上找到了问题的根治方法也是值得怀疑的，往往是由于政策制定者并不明晰问题的解决途径而易于制定出带有模糊性的政策，不仅能够为以后的政策更改提供便利，还能够规责任问题。

    第三，由于政策的灵活性和多样性是建立在政策制定者的个人偏好的基础之上的，因此在制定的环节就显得过于因人而异。从一定程度上讲，政策制定贯穿了政策全过程，一方面，由于在整个政策过程中并不存在严格的政策制定者与执行者的边界；另一方面，即使在行政体系的中下层更多地体现为政策执行的特性，但政策执行的过程又可以说是一个政策再制定的过程。这就使得政策标准不如法律条文那样清晰明了，所以就造成了模糊性。这在基于食品安全标准执行过程中，就体现为“人治”，即领导重视或过问了，食品监管的力度就大一些，效果就好一些，反之就差一些。政策标准在制定层面的模糊性给执行层面留下了很大的漏洞，也给腐败带来了可趁之机。在执行过程中，由于这种模糊性带来的“人治”监管，出现了监管人员与违规企业结成的“利益共同体”，以及出于保护地方“有重要贡献”的食品企业的考虑，地方政府也倾向于削弱监管的力度。

    （二）政策标准的矛盾性

    其实，政策标准的灵活性和高效性所造成的负面效应不只体现在政策标准的模糊性上，同时也体现在政策标准的矛盾性上，甚至政策标准的矛盾性还是其模糊性的延续和升级。如果政策的出台需要详尽的事实依据和逻辑推理，那么其自身的灵活性优势就消失殆尽，所以，为了保持这种相较于法律的灵活性，政策就有可能在相对仓促的情况下制定出来。

    在时间跨度上，不同时间段所制定的针对不同问题的政策标准可能会出现重合的部分，且这部分存在着相互之间的矛盾；又由于在我国现行体制下，纵向层级的划分以及横向功能的划分使得即使针对同一项事务，不同层级及不同部门都有可能制定出基于同样目的的政策标准，这就很难保证这些政策标准具有内在的逻辑性和一致性，那么这些政策标准就不可避免地会存在矛盾。

    政策标准的模糊性和矛盾性使政府的治理方式往往体现为运动式治理。当出现重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政文件，进行一阵风式的“严打”是缺乏食品安全管理法律依据和常态化的严管机制的必然结果。

    （三）政策标准的缺失性

    从一定程度上来讲，政策标准的缺失性其实是不可避免的，因技术上的落后而导致标准的缺失以及体制等深层原因而致使程序上的缺失等，都需要时间去加以完善。同时还应注意到，相较于实际情况而言，政策标准的缺失性还会存在相当长的时间，甚至并不存在完备的政策标准，亦或是距离那样一个目标，人类无论在科学技术上还是程序设计上都还有很长的路要走。

    但这些并不妨碍政策标准的持续完善，比如在“假羊肉事件”中，政策在技术上的缺失给不法分子的可乘之机。不法分子将工业用品、化工用品添加进肉制品中，现代技术的运用已使这种有毒制品不仅看起来相似，在食用、检测等各个环节甚至都能达到以假乱真的效果。而“毒姜事件”也引起了人们对食品中农药残余的关注。2013年3月1日起实施的农业部与卫生部联合发布的食品安全国家标准《食品中农药最大残留限量》将新的农药残留限量标准由原来的837个大幅扩充到2293个，基本涵盖了我国居民日常消费的主要农产品，在标准数量和覆盖率上都有较大突破。这虽然相较于以往有很大进步但并不完善，农业部有关负责人表示，与国际食品法典标准（CAC）、美国和日本等国家相比，我国农药残留标准还有一定差距。目前CAC有3820个农药残留限量标准，美国有1.1万个，日本有5万多个，可见，政策标准的缺失是一个相对的概念。

    由于标准的缺失，往往首先发现食品问题的不是政府，而是企业、个人以及媒体，所以在政府实际政策执行过程中，往往体现为“马后炮式”的监管。我国目前的食品安全已陷入了媒体发现曝光、监管部门事后补救的怪圈之中，监管的“马后炮”不仅给消费者造成了损失，更损害了政府形象。

    五、政策标准提升的难度

    政策标准深刻影响着食品安全领域的生产模式和交易模式尤其是交易模式，“在控制了其他条件的情况下，生产模式更为显著地影响了品质，而交易模式更为显著地影响了安全”。[10]所以，政策标准在这一层面来讲有着重要的意义。

    但是，政策标准的提升受很多方面的限制。一是对于制定者和执行者的专业要求提高了，标准提高的后期往往不是粗放式的增减而是极其精细化的微调。这就在客观上限制了政策标准的提升速度。二是标准的提高往往意味着制定者在制定过程中要解决背后严重的利益冲突问题，加剧了对于执行者的控制难度。单论政策制定的程序，“政治决策过程实际上是一种利益博弈、妥协和寻求利益平衡的政治过程”。[11]在这一过程中，牵扯到方方面面的利益。三是政策标准的提高与物价的关系问题。政策标准的提高往往意味着企业生产成本的提高，而且食品安全问题往往是由于区域性的食品问题造成了国家的政策标准上升，从而造成全国性的物价提高，与现实的发展不均衡。物价与食品安全都是关乎民生的重要指标，如何平衡两者的关系，显然也制约着政策标准的提升。四是为了某项政策目的而制定的政策在解决问题的同时还会引起新的问题。具体到食品安全政策制定的技术性领域，政策标准的提高显然会引起其他问题。五是政策标准的提升需要与整个政策环境相适应，过高的标准往往使得政策执行者无法完全按照该标准来监督企业，同时也使得违规企业失去了整改的方向。

    食品的种植、加工、运输以及销售过程涉及了大量的人力与物力，政府依靠自身去监管如此庞大的食品供应链会花费很多的精力。国务院副总理汪洋在国家食品药品监督管理总局调研时强调：要通过制度设计，调动全社会都来关心食品药品安全的积极性，用制度设计的杠杆撬起食品药品安全社会共治局面。[12]从中可以看出，中央政府已认识到食品安全问题的有效解决，需要整个社会的共同参与。现行政策标准所存在的缺陷从很大程度上讲，就是由于政府没有广泛地调动整个社会的力量。政府不应将带有模糊性、矛盾性以及缺失性的政策标准看成是可以解决的问题唯一方式，而应将它们看作是永远无法解决但一直可以改进与完善的因素。正是这种不可解决性，才赋予了治理更多的期待。

    【参考文献】

    [1]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].商务印书馆，1995.146.

    [2]唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力——对运动式治理的一个阐释[J].学习与探索，2009，（03）.

    [3]谢敏，于永达.对中国食品安全问题的分析[J].上海经济研究，2002，（01）.

    [4][10]钟真，孔翔志.产业组织模式对农产品质量安全的影响——来自奶业的例证[J].管理世界，2012，（01）.

    [5]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011，（05）.

    [6]整理自凤凰网，可参考http：//news.ifeng.com/gundong/detail，_2013_05-14.

    [7][8]唐贤兴，余亚梅.运动式执法与中国治理的困境[J].新疆大学学报，2009，（03）.

    [9]罗伯托·曼戈贝拉·昂格尔.法律分析应当为何[M].李诚予译.中国政法大学出版社，2007.95.

    [11]周光辉.当地中国决策体制的形成与变革[J].中国社会科学，2011，（03）.

    [12]整理自新华网，可参考http：//news.xinhuanet.com/politics，2013-05-10.

    （责任编辑：牟春野）

    Abstract：Food safety has always been a hot issue of common concern.With the frequent food safety problems，the government departments as the policy subject should regulate them by building a series of rules and standards at the policy level.Policy standard，which is based on that，is a comprehensive concept including the policy-making level and policy-implementation level，the macro level and micro level.This article analyzes the formation of policy standard，the necessity of making policy standard，the problems and difficulty of rising policy standard，and puts forward the countermeasures of solving food safety problems.

    Key words：policy standard；food safety；contradiction