河南新型城镇化进程中农村社区建设的问题研究

    郑会霞

    为了实现河南振兴、中原崛起，推动城镇化科学发展，河南制定了“两不三新”的“三化”协调发展战略。按照国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》《河南省中原经济区建设纲要》《郑州航空港经济综合实验区发展规划》等有关文件精神要求，河南提出了以新型城镇化为引领，加快推进新型工业化、新型城镇化与农业现代化、信息化同步发展的现实路径。新型农村社区建设正是实现新型城镇化并以此引领“三化”协调发展的重要载体和突破口。河南省把新型农村社区建设作为推进城镇化发展的结合点和促进农村发展的增长点，探索不以牺牲农业和环境为代价，是坚持科学发展的必然选择，是加快河南发展的重要抓手。因此，在河南城镇化发展速度加快这个大的政策背景下，持续关注、探讨研究河南的农村社区建设问题，对于促进中原崛起、河南振兴、全面建成小康社会，坚实走好中国特色社会主义道路，具有重要的理论意义和现实意义。

    一、河南新型城镇化进程中农村社区建设存在的主要问题

    （一）建设资金短缺

    新型农村社区建设不仅涉及村庄的整体拆建，而且涉及大量的公共服务工程建设，需要大量的建设资金。充足的建设资金及多元的融资渠道是保证社区良性运作的必要条件。当前农村社区建设中资金短缺主要表现为：一是新型农村社区资金投入不足，制约了社区的建设发展。新型农村社区建设的主要投资来源，包括节省土地产生的补偿资金、群众交纳的资金、村集体积累资金、争取到的政策扶持资金四部分，其中集体积累资金多数村为空白，群众缴纳的资金和政策扶持资金基本明确，但土地置换补助资金要等到土地复垦验收后合格才能到位，时间滞后。农村社区基础设施建设涉及很多单位，这需要一个综合部门来协调涉农单位的项目资金集中向社区有序投放，如村内道路、用电、排水设施、文化广场、广播电视等建设，要统一规划、集中使用，发挥最大效益。因而社区建设资金不足问题仍然是制约新型农村社区建设的主要因素之一。二是社会资金参与不多。虽然各地在引进社会资金方面出台了政策，但是据调查，目前社会资金参与社区建设的还比较少。三是缺少地方产业经济发展的后续支撑，实践证明，推进社区建设，必须要有强大的产业经济发展作支撑，凡是社区推进较快的地区，必定是地方产业经济发展较好的地区。

    （二）土地问题突出

    开展新型农村社区建设，无论是旧村原址改造型还是新建村舍搬迁型都涉及占用土地，尤其是新建村舍搬迁的社区，需要占用土地的数量较大，且大部分需要占用耕地进行周转置换。在国家严格的土地政策面前，“地从哪儿出”就成为新型农村社区建设中面临的最大难题之一。由于一些干部对经济发展的认识缺乏战略高度、对政策的理解不够深入、部门监管措施不得力等原因，当前社区建设当中集约用地的目标差距较大。一是社区规划用地存在“宽打宽用”现象。开展新型农村社区建设的初衷之一，就是通过村庄整合达到节约土地资源的目的。同时要打破传统批划宅基地的模式，以改善农民生活环境、提高农民生活品位，逐步缩小城乡差距为最终目标。但实践中无论是统筹城乡的总体发展规划，还是单个社区的详细规划，在使用土地方面都存在着“宽打宽用”的现象。作为不可再生的稀缺资源，国家对农用地转用的审批严之又严，地方政府每申报一宗建设用地都需要付出很大的代价，土地的经济价值和利用价值对一个地区的发展建设起到很重要的作用。因此，在当前的社区建设中，无论是新占土地，还是利用指标周转占地，以及搬迁后腾出的建设用地，都应当按照“十分珍惜和合理利用的原则”。对那些“宽打宽用”的规划，管理部门必须给予严肃纠正。二是“增减挂钩”政策没有运用好。“增减挂钩”周转指标作为解决新型农村住宅社区建设用地的一个很好途径，在全国各地都有成功的经验。但截至目前，各地在实际操作当中利用“增减挂钩”周转指标进行项目建设的社区很少，取而代之的做法是在社区规划区内一次性大范围占用土地。在当前我国严格的土地制度下，放着政策指标不用而选择非法占地的行为，必然会导致一系列不良后果。三是拆旧还耕难度较大，节地目标难以实现。各地社区建设中，新建村舍搬迁型模式远远多于旧村原址改造型模式。其主要原因是“改旧村”拆旧难度较大，且过渡安置需要大量安置资金。因此，在一些经济不发达的地区，如果没有更优厚的条件引导村民整体搬迁，短期内拆旧还耕的难度很大。长此以往，则很可能会形成新社区规模像“摊煎饼”般地不断扩大、而老村庄不能拆除逐步形成“空心村”。据调查显示，按照目前大多数社区推进的方式，超过半数以上的群众认为，旧宅拆除还耕可能要持续10～20年才能完成，而到那时，新社区又将成为旧村庄。

    （三）农村社区的管理和服务问题

    1.社区管理体制是新社区治理面临的重要问题。新社区是一个介于城乡之间的新生事物，非城非乡，亦城亦乡。新社区发展的趋势必然要逐步与城市社区相衔接，但这期间还有一系列体制与管理问题需要解决，特别是涉及到土地制度、集体资产的改制、城乡管理体制的统一等。

    2.利益补偿是新社区建设面临的棘手问题。在集中拆迁旧房核算补贴标准时，由于建房成本高低、时间长短等情况不一，必然会使部分村民利益受损，甚至一些地方不可避免地要侵占农民利益，这些问题如果处理不妥将会产生很多矛盾。在一些社会经济条件尚未成熟的地区盲目推进新社区建设，出现了“圈地造城”的情况。许多社区由于缺乏产业支撑，将会出现农民上楼穷、被上楼的情况，在只有继续外出打工才能维持生计的时候，新的“空心社区”仍将不可避免。

    3.社域认同是新社区治理的重要后续问题。新社区不应只是形式上的变换，更应是真正的居民组织与管理形式的变革。农民的生活方式、习惯，村庄秩序和村级治理模式等都要发生不同程度的改变。农民对社区的认同，农民非农化、市民化是一个漫长、渐进的过程，非一日之功可以完成。比如，许多老人常年习惯于院落生活，对于封闭式的单元楼房很不习惯，因此不愿意搬迁。还有那些特困户因拿不出最基本的建房款，搬迁也会受到限制。

    二、河南新型城镇化进程中农村社区建设的政策建议

    河南是一个传统农业大省、人口大省和粮食生产大省，人口居全国首位，即使到2020年河南城镇化率达到60%左右，全省仍有近4000万人生活在农村。因此，在推进城镇化过程中，必须把改善农村生产生活条件放在更加突出的位置。新社区建设便是农村城镇化的一个重要突破口，也是新型城镇化引领“三化”协调科学发展的切入点。但新型农村社区建设和发展由于涉及到农村地区的历史、现在和未来发展，带有重大的使命和价值，所以我们必须谨慎地对待相关问题。当前，应按照“政府推动、村民决策、市场运作”的要求，以加快人口聚集、改善人居环境、促进土地节约为目标，发展新产业，建设新家园，培育新居民，营造新生活，建立新体制，使新社区成为农业、工业和服务业发展的有效载体，努力走出一条“三化”协调发展的路子。

    （一）加强对新社区建设相关指标体系的研究

    首先，应依据新型城镇化的发展预测新社区的人口规模。根据人口规模可分为特大型、大型、中型和小型新社区。每个新社区的人口规模原则上不低于2000人，山区、丘陵的新社区人口规模可适当降低，但不宜低于600人。其次，基础设施和服务设施要尽量完善。就像城市规划、建设与管理一样，新社区建设也要做到超前规划设计，期间要综合考虑各项指标，比如用地性质、占地面积、建筑密度、容积率、绿地率、停车泊位、建筑退红线、建筑限高、设施配置等。其中住宅建筑间距应以满足日照要求为基础，考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉、卫生等要求确定，提倡自然采光和自然通风、对局部小气候的利用、特色绿化（经济作物）的利用等；住宅结构的设计使用年限不应少于50年，其安全等级不应低于二级；道路交通、给排水、电力电信、环境卫生、防灾减灾、活动场地等主要基础设施要齐全；行政管理、社区服务、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电和市政公用等主要服务设施要跟得上；居住人口达4000人以上的社区，宜设置1处邮政所，小于4000人的社区宜设置邮政代办点；根据社区人口每千人需保洁人员2人以上，社区道路保洁率应达到100%等。

    （二）注重节约用地，合理布局，持续发展

    第一，节约用地，占补平衡。确保耕地面积稳中有增、粮食种植面积稳中有增、粮食产量稳中有增。争取分期建设，加快进度，建成一批，拆迁一批，滚动发展，尽量占用原村庄地面，这样既减少了复耕投入，又避免占用基本农田。加大拆迁复耕力度，对已入住社区的原村庄要尽快拆迁复耕，确保占补平衡。充分挖掘荒坡、荒地资源，最大限度减少可耕地占用面积，对部分老村形成的废弃、低效建设用地和村内空闲地进行彻底清理整治，采取先占后补、边拆边建等办法，有效化解用地难题。充分利用丘陵、缓坡和其他非耕地进行新社区建设，鼓励以规模大、区位好、基础设施相对完善的现有村庄为基础建设新社区。充分考虑各地自然、文化和经济发展水平，考虑到农民承受能力、生活习惯、耕作半径等因素，不宜过分贪大求洋，更不能搞“大跃进”。规划可以考虑交通的便利性，但应避免沿公路布局。

    第二，因地制宜，合理布局。在地理条件、产业发展、历史文化保护等方面有特殊要求的村庄，不宜整合迁并，应就地改造，逐步建成独具特色的新社区。比如，其中历史文化名村和申报传统村落名录的村庄应禁止迁并整合，不得破坏或改变经认定应予以保护的历史文化遗产，建设活动应确保遗产的安全性和遗产环境的和谐性。规划要避开生态敏感区、自然保护区、水源保护区、有开采价值的资源占压区和地下采空区以及文物埋藏区。

    第三，增强产业支撑能力。按照宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游的原则，充分体现农民就地就业，就地实现生活方式的转变。着力发展农村加工业、商业、服务业，形成三次产业互相促进、“三化”协调发展的新格局。在交通沿线规划、建设产业集聚区或特色园区，附近社区群众在进行专业技能培训后，可选择在这些园区就业。对于一些文化层次低、不适合在这些园区就业的，鼓励他们从事社区服务业。在偏远的乡镇农区，应依托镇区优势，创新经营方式，促进土地流转，引导土地向种粮大户和合作社集中，特别偏远的山区应鼓励群众发展旅游业、编制加工业、农家乐等。

    （三）加快农村土地、宅基地确权工作

    为了确保群众有恒产、有恒业、有恒心，要依法为农民土地、宅基地确权。为入住社区居民进行住宅用地审批，办理集体建设用地使用权证，住宅用地需要依法使用国有土地的，按协议出让供地，颁发国有土地使用证。允许农民将确权后的土地使用证和房产证自由转让、抵押、出租、互换等，盘活农村宅基地和房产资源，按照“地随房走”的原则，允许社区内居民住宅用地进行流转。对入住新社区的居民取得集体建设用地使用权的办理房产证，允许社区居民房屋所有权在一定范围内进行转移，社区居民房屋可以转让、出租或抵押。协调金融部门以农村土地承包经营权和新社区住房作抵押贷款，政府给予适当贴息，改变长久以来农民土地能种不能用和房屋能住不能抵的现状，为入住社区居民扩大再生产拓宽融资渠道，让“死资产”变成“活资本”。通过确权，入住到社区的居民普遍觉得住在真正属于自己的“地盘”上，心里更踏实。

    （四）多途径解决建设资金问题

    首先，实行建房购房补贴。财政对中心镇中心社区基础设施和公共服务设施建设资金按照1：1进行奖补，对新社区节约复耕土地成绩突出的要加大奖补力度，奖励资金主要用于村民购房补贴和拆迁补偿，降低村民购买新房的成本，提高村民入住社区的积极性。其次，整合涉农项目资金。整合各类涉农项目专项资金，优先用于新社区建设。住建、水利、交通、扶贫、林业、农业、文化、教育、科技、金融、供电等部门向上级申请的项目资金，按照性质不变、渠道不乱的原则，将各项惠农政策、资金、支农项目进行整合，打捆使用，确保有关涉农项目集中向新社区倾斜。最后，广泛吸纳社会资金。落实单位帮扶、企业援建政策，引导社会力量参与新社区建设，建立“政府主导、农民主体、金融支持、社会参与”的多元化长效投入机制。探索运用市场化方式，吸引社会资金投入到新社区建设上来，解决建设中的资金短缺问题。招拍挂所获土地出让金净收益部分全额返还用于社区基础设施和公共服务设施建设。采取以地生财、企业资助、土地置换等办法筹措建设资金。

    （五）完善的社会保障确保新社区居民的基本生活

    把满足农村居民的物质文化生活需要作为新社区建设的出发点和落脚点。农村社区建设要始终以农村居民的生活质量是否得到明显改善作为重要的检验指标，新社区建设的目的不但要让居民住上好房子，还要过上好日子。新社区内居民生活的改善既要靠社区的持续建设又离不开完善的统筹城乡的社会保障体系。为此，要加快推进农村居民由主要依靠家庭保障、土地保障向社会保障的转变，确保农民搬得出、稳得住、能发展、可致富，真正让农民就近过上城市人的生活。

    打破户籍分割，实行同城同保。通过户籍制度改革，入住新社区的居民均可自由选择自己的“身份”，并能享受到更为优越的待遇保障，缩小因“身份”带来的城乡差别。入住新社区的农民根据个人意愿可以将户口转为非农业性质，农转非之后可保留原有土地承包经营权，继续享受农村的计生政策、民政优抚和救助政策及其他的农村各项优惠政策，享受城镇居民相应的医疗、低保、养老、就业等待遇。对于社区内的居民根据个人意愿，可以参加新农合或者城市居民医疗保险，愿意参加城镇居民医保的，个人交费标准仍按新农合缴费标准执行，差额部分由市财政补足。逐步提高新社区内贫困家庭低保水平，尽量缩小与城市居民最低生活保障之间的差距。

    不断增强农村社区的服务保障功能，逐步实现基本公共服务均等化。大力发展针对社区老人、残疾人、优抚对象、留守儿童、困难群众的专项服务。为妥善安置孤寡老人等特殊群体，新社区建设要配套设置老年公寓等，对低保、五保户等弱势群体集中建设小户型房屋，必要时可无偿搬迁入住，确保实现整村搬迁。

    （作者单位：中共河南省委党校）