探索公共政策议程的“暗箱”
杨亚楠
摘要：美国著名政策科学家和政治学家约翰.W.金登的《议程、备选方案与公共政策》这本书通过对公共政策制定的前过程即“问题如何引起关注”“备选方案如何产生”“议程如何建立”等问题进行了系统的阐述，本文分析了政府内外参与者的作用，建立了“问题溪流——政策溪流——政治溪流”的多源流模型，探索了议程建立这一“黑箱”。这本书能够解释政策议程出现或消失的规律，并为中国未来公共政策研究带来一些启示。
关键词：公共政策 政策议程 多源流模型 金登
中图分类号：D63 文献标识码：A
0 引言
十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。十九大之后，为应对主要矛盾变化带来的挑战，一些政策议程将会展现在人们眼前，另一些则将逐步淡出人们视线。那么该怎样认识这变化和规律，从而更好地认识客观世界？美国著名政策科学家和政治学家约翰.W.金登的《议程、备选方案与公共政策》[1]这本书通过对公共政策制定的全过程，即“问题如何引起关注、备选方案如何产生及议程如何建立”等问题进行了系统阐述，本书分析了政府内外参与者的作用，建立了“问题溪流——政策溪流——政治溪流”的多源流模型，通过探索议程建立这一“黑箱”，为读者带来了一次奇妙的思想旅行。
1 “暗箱”的内容
1.1为什么要研究“暗箱”？
众所周知公共政策的制定包括议程建立、可选择备选方案的阐明、备选方案选择和决策执行这四个方面。然而公共政策模式不仅取决于诸如立法机关的投票者中最终的决定或总统的动议权和否决权，还取决于某些问题和政策建议首先出现而其他问题和政策建议根本不被重视这一事实。在现实中更多人关注的是对问题处理方式，而缺乏对前两个过程关注。基于上述原因，金登提出了本书的研究问题。
为深入研究，金登对影响议程的建立和备选方案阐明的影响因素进行了简要分析，发现积极的参与者和显著的过程能够影响议程的建立和备选方案阐明。显著的过程包括：第一，迫切需要解决的问题出现，如危机或重要事件；但是状况如何被界定为危机或重要事件？第二，某一特定政策领域专家中知识和观点的逐渐积累过程以及这些专家对政策建议的提出；但是思想如何通过每一交流或传播对议程建立和备选方案阐明有何作用？第三，政治过程对议程有影响。但是依赖的程度是多少并不知晓？为解决上述疑问，金登对研究的问题進行了细化和深入。
1.2“暗箱”的参与者
金登将参与者分为政府内外两大部分，并对每一种参与者的重要性、作用方式、可获得资源进行了讨论。
1.2.1内部参与者
政府内部参与者包括行政当局、文官、国会。行政当局包括总统本人、总统的办事人员和政治任命官员。由于党派性因素和掌握着制度资源（否决权、雇佣和解雇的特权）、组织资源、对公众注意力的控制权，总统在议程建立过程中居于突出地位。总统对议程的影响程度取决于他自己的专注程度。总统的办事人员虽重要，但是因为地位、拖延、决策权会被拿走等原因，不会被引起注意和讨论。政治任命官员由于任职的非永久性原因，因此其并不像传统法律理论所表明的那么重要。文官发挥作用是在议程的建立过程中行政部门自上而下进行：总统支配它的政治任命官，政治任命官支配职业文官。国会在议程中的重要性仅次于行政当局，相比于文官，国会拥有的资源包括合法权威、公开性、混合的信息和长期供职四种资源。
1.2.2外部参与者
外部参与者具有模糊性，包括可见的参与者与潜在的参与者，前者影响议程，后者影响备选方案。具体包括：利益集团，学者、研究人员和咨询人员，媒体，与选举有关的参与者，公共舆论。利益集团要想拥有更好的基本资源，必须具有选举目标，且对经济、内聚力和组织有影响力。学者、研究人员和咨询人员重要性仅次于利益集团。与选举有关的参与者中包括竞选者和政党。竞选者主要通过竞选活动、竞选许诺影响政策议程。政党主要通过宣言的内容、在国会乃至在国家中的领导能力、对追随者提出要求、代表的意识形态影响政策议程。公共舆论对议程的影响程度大于对备选方案的影响。
1.3“暗箱”中的三种溪流及其结合
暗箱中三种溪流包括：理论基础、问题溪流、政策原汤。
1.3.1理论基础
对于理论基础，金登认为思想可以来自任何地方；导致某一项目在议程中地位显著的关键性因素不是其起源，而是政府中的氛围或对某一特定类型思想的接受程度；认识政策变化的关键不是在于思想从何而来，而是什么使其成立和发展。
1.3.2问题溪流
问题溪流包括事情如何被界定为问题，问题如何消失等。
事情被界定为问题，主要通过以下三种途径：一是依赖指标。指标具有普遍性、必要性和影响力，但是因为指标并不是对事实的直接识别，因此指标变化可能会对政策议程产生夸大的影响；二是依赖焦点事件和危机。焦点事件和危机在不同领域内出现的频率不同；三是通过反馈。
问题消失的情况有以下四种原因：一是政府人员觉得他们已经解决了某一个问题；二是消极后果已减弱；三是不能解决或处理某一问题。要使一个项目在议程上保持显著地位，那不仅需要时间和努力，而且还需要动员许多角色和进行资源整合，人们对财政成本和社会成本的认识。第四，追随时尚，因为“思想的世界就像是时尚的世界”。
1.3.3政策（原汤）溪流
为了解释政策原汤，金登首先描述了政策共同体，然后考察了思想四处漂浮的情况以及这个专业人员共同体和公众是如何被“软化”的过程。金登发现只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来，有些思想幸存下来并且得到重视。政策共同体分散在政府内外，既相互独立又相互作用。其特征是不同领域，多样化和分裂程度不一样；分类的后果包括政策分裂和不稳定性。
1.3.4政治溪流
政治溪流包括国民情绪、有组织的政治力量和政治过程。
金登发现国民情绪能够促进某些项目，提高其在议程中的地位。政策制定者对它的认识可以充当一种约束条件。由于国民情绪具有不确定性，因此政策制定者必须有一定敏感性和拥有相关知识。政策制定者不仅要认识到国民情绪的现状，也要认识到国民情绪的变化。国民情绪被认识的方式有三种：一是民选政治家通过诸如邮件、接待群众等直接交流方式判断其选民的情绪；二是非民选官员从政治家那里获得信息；三是媒体传播。
有组织的政治力量，又被称为利益集团压力、政治动员、政治精英行为。政治溪流中的政府、关键人事的调整和管理权限将影响议程。这是因为担任权威职务上的人员改变他们优先考虑的项目并提出新的议程项目，而人事的调整从而使一些优先考虑的新项目进入议程之中。议程的建立受博弈的影响，博弈会妨碍政府采取行动的可能性，也会促进一个项目被提上议程。
政治过程需要艺术和哲学才能建立政治溪流中的共识，例如你要亮明一种态度，如果你不这样做的话，那么你就不会有任何与之妥协的东西。金登认为共识是通过插入许多不同的利益来建立的。
1.3.5政策之窗与溪流的结合
政策之窗的开启即可能在意料之中，也可能在意料之外。金登在书中探讨了三种分离的溪流汇合的过程。一是讨论何为政策之窗及其政策之窗开启的原因；二是进一步描述这些政策溪流的结合情况，三是讨论政策之窗出现的情况以及外溢。
政策之窗开启有两种原因，一是政治溪流发生变化；二是一个新问题引起了政府官员及其周围人们的关注。关闭的原因有五种情况：一是参与者可能觉得他们已经通过决策或者立法把问题处理了；二是参与者没有争取到行动；三是促使政策之窗打开的事件可能会从舞台消失；四是人事发生了变化；五是没有可行的备选方案。
1.4总结与反思
金登在考察了为什么有些主题会被提上政府议程而其他主题则被忽视，以及为什么政府内部及其周围的人们十分关注某些备选方案而舍弃其他备选方案。最后对内容进行了总结。在第二版中，金登利用实证研究的方法通过对20世纪80年代和90年代一些事件进行描述分析政策的形成，以检验论点是否能经受时间考验。
2 思想之旅的评价、启示与意义
2.1评价
本书描写生动、论证充分、很值得多读。获得的启示有以下几点：
一是学术研究是一个长期和动态的过程；长期积累和坚持不懈，金登四年坚持访谈，才有本书的成果。
二是学术研究要从辨别概念及界定清晰研究内容做起；更注重细节。资料来源要充分。比如本文资料来源于相关人员的访谈、案例研究、政府文件、政治宣言、新闻报道、公共舆论调查信息。
三是从中可以看出中外学术研究的差异：国内研究著作不会这么生动以及充满哲学味道，比如国内研究偏好“机制”等术语描述相似问题。本书中用“溪流”的概念比较生动形象。
2.2对未来中国公共政策研究的启示与意义
金登教授基于“暗箱”的参与者、三种溪流的描述构建了多源流模型，这为研究政策议程提供了一种分析框架。就国内学术研究来看，多源流模型分析框架已被用于分析气候变化[2]、青年发展[3]、社交媒体[4]、新农村合作医疗[5]、高校改革[6]、校车改革[7]等问题，在中国的适用性已经得到验证。随着国内矛盾发生变化，政府职能进一步转变，未来公共政策议程的设立将会更加科学化、民主化，金登对公共政策议程的分析对未来中国公共政策研究有以下启示：
2.2.1重视基层公务员职业信念培养，构建公务员的激励机制
政府内部参与者对议程建立极为重。自“八项规定”、“六项禁令”等文件出臺以来，公务员的职责要求、薪酬晋升发生了较大的变化，据人力资源与社会保障部表示， 公务员队伍总量是基本稳定的， 只是辞职的数量有所增长[8]。如何通过培养公务员的职业信念、构建相关激励机制，保证公务员队伍的稳定性和活力将是未来政策研究的关注的一个话题。
2.2.2重视媒体力量，构建自媒体管理机制
随着中国互联网技术发展，自媒体时代到来，以微博、微信公众号等为代表的自媒体形式不断涌现，自媒体话语权不断增加，信息传播速度更快、内容更丰富。如何利用、管控自媒体平台将是未来需要应对的挑战。
2.2.3重视社会公众舆情变化，构建合理的社会公众舆情引导机制
公众舆论是影响公共政策制定的一个重要因素。互联网和自媒体时代，如何有效地引导公众舆论，构建良好的、理性的舆论传播环境将是未来需要关注的议题。
参考文献：
[1] 约翰·W·金登，议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2017.
[2] 黄栋.多源流理论视角下东盟应对气候变化政策的分析[J].学术论坛，2017，40（3）：94- 100.
[3] 张良驯.多源流理论视域下青年发展规划的政策议程研究[J].中国青年研究，2017（9）：5- 11.
[4] 况广收，胡宁生.社交媒体时代的政策议程设置—基于多源流理论的分析[J].南京社会科学，2017，（10）：74- 80.
[5] 徐晓新，张秀兰.共识机制与社会政策议程设置的路径——以新型农村合作医疗政策为例[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2016，31（3）26- 37，191.
[6] 高红，闵小瑶，岳天祥.我国公立高校改革的“政策之窗”探析[J].云南行政学院学报，2015，（3）：111- 114.
[7] 黄俊辉，徐自强.《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角[J].公共管理学报，2012，9（3）：19- 31，123.
[8] 谭新雨，刘帮成，汪艳霞. 激励-贡献导向下心理契约差异对公务员离职倾向的影响——基于公共服务动机和变革态度的综合分析[J].公共管理学报，2017，14（4）：27-43，154.
摘要：美国著名政策科学家和政治学家约翰.W.金登的《议程、备选方案与公共政策》这本书通过对公共政策制定的前过程即“问题如何引起关注”“备选方案如何产生”“议程如何建立”等问题进行了系统的阐述，本文分析了政府内外参与者的作用，建立了“问题溪流——政策溪流——政治溪流”的多源流模型，探索了议程建立这一“黑箱”。这本书能够解释政策议程出现或消失的规律，并为中国未来公共政策研究带来一些启示。
关键词：公共政策 政策议程 多源流模型 金登
中图分类号：D63 文献标识码：A
0 引言
十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。十九大之后，为应对主要矛盾变化带来的挑战，一些政策议程将会展现在人们眼前，另一些则将逐步淡出人们视线。那么该怎样认识这变化和规律，从而更好地认识客观世界？美国著名政策科学家和政治学家约翰.W.金登的《议程、备选方案与公共政策》[1]这本书通过对公共政策制定的全过程，即“问题如何引起关注、备选方案如何产生及议程如何建立”等问题进行了系统阐述，本书分析了政府内外参与者的作用，建立了“问题溪流——政策溪流——政治溪流”的多源流模型，通过探索议程建立这一“黑箱”，为读者带来了一次奇妙的思想旅行。
1 “暗箱”的内容
1.1为什么要研究“暗箱”？
众所周知公共政策的制定包括议程建立、可选择备选方案的阐明、备选方案选择和决策执行这四个方面。然而公共政策模式不仅取决于诸如立法机关的投票者中最终的决定或总统的动议权和否决权，还取决于某些问题和政策建议首先出现而其他问题和政策建议根本不被重视这一事实。在现实中更多人关注的是对问题处理方式，而缺乏对前两个过程关注。基于上述原因，金登提出了本书的研究问题。
为深入研究，金登对影响议程的建立和备选方案阐明的影响因素进行了简要分析，发现积极的参与者和显著的过程能够影响议程的建立和备选方案阐明。显著的过程包括：第一，迫切需要解决的问题出现，如危机或重要事件；但是状况如何被界定为危机或重要事件？第二，某一特定政策领域专家中知识和观点的逐渐积累过程以及这些专家对政策建议的提出；但是思想如何通过每一交流或传播对议程建立和备选方案阐明有何作用？第三，政治过程对议程有影响。但是依赖的程度是多少并不知晓？为解决上述疑问，金登对研究的问题進行了细化和深入。
1.2“暗箱”的参与者
金登将参与者分为政府内外两大部分，并对每一种参与者的重要性、作用方式、可获得资源进行了讨论。
1.2.1内部参与者
政府内部参与者包括行政当局、文官、国会。行政当局包括总统本人、总统的办事人员和政治任命官员。由于党派性因素和掌握着制度资源（否决权、雇佣和解雇的特权）、组织资源、对公众注意力的控制权，总统在议程建立过程中居于突出地位。总统对议程的影响程度取决于他自己的专注程度。总统的办事人员虽重要，但是因为地位、拖延、决策权会被拿走等原因，不会被引起注意和讨论。政治任命官员由于任职的非永久性原因，因此其并不像传统法律理论所表明的那么重要。文官发挥作用是在议程的建立过程中行政部门自上而下进行：总统支配它的政治任命官，政治任命官支配职业文官。国会在议程中的重要性仅次于行政当局，相比于文官，国会拥有的资源包括合法权威、公开性、混合的信息和长期供职四种资源。
1.2.2外部参与者
外部参与者具有模糊性，包括可见的参与者与潜在的参与者，前者影响议程，后者影响备选方案。具体包括：利益集团，学者、研究人员和咨询人员，媒体，与选举有关的参与者，公共舆论。利益集团要想拥有更好的基本资源，必须具有选举目标，且对经济、内聚力和组织有影响力。学者、研究人员和咨询人员重要性仅次于利益集团。与选举有关的参与者中包括竞选者和政党。竞选者主要通过竞选活动、竞选许诺影响政策议程。政党主要通过宣言的内容、在国会乃至在国家中的领导能力、对追随者提出要求、代表的意识形态影响政策议程。公共舆论对议程的影响程度大于对备选方案的影响。
1.3“暗箱”中的三种溪流及其结合
暗箱中三种溪流包括：理论基础、问题溪流、政策原汤。
1.3.1理论基础
对于理论基础，金登认为思想可以来自任何地方；导致某一项目在议程中地位显著的关键性因素不是其起源，而是政府中的氛围或对某一特定类型思想的接受程度；认识政策变化的关键不是在于思想从何而来，而是什么使其成立和发展。
1.3.2问题溪流
问题溪流包括事情如何被界定为问题，问题如何消失等。
事情被界定为问题，主要通过以下三种途径：一是依赖指标。指标具有普遍性、必要性和影响力，但是因为指标并不是对事实的直接识别，因此指标变化可能会对政策议程产生夸大的影响；二是依赖焦点事件和危机。焦点事件和危机在不同领域内出现的频率不同；三是通过反馈。
问题消失的情况有以下四种原因：一是政府人员觉得他们已经解决了某一个问题；二是消极后果已减弱；三是不能解决或处理某一问题。要使一个项目在议程上保持显著地位，那不仅需要时间和努力，而且还需要动员许多角色和进行资源整合，人们对财政成本和社会成本的认识。第四，追随时尚，因为“思想的世界就像是时尚的世界”。
1.3.3政策（原汤）溪流
为了解释政策原汤，金登首先描述了政策共同体，然后考察了思想四处漂浮的情况以及这个专业人员共同体和公众是如何被“软化”的过程。金登发现只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来，有些思想幸存下来并且得到重视。政策共同体分散在政府内外，既相互独立又相互作用。其特征是不同领域，多样化和分裂程度不一样；分类的后果包括政策分裂和不稳定性。
1.3.4政治溪流
政治溪流包括国民情绪、有组织的政治力量和政治过程。
金登发现国民情绪能够促进某些项目，提高其在议程中的地位。政策制定者对它的认识可以充当一种约束条件。由于国民情绪具有不确定性，因此政策制定者必须有一定敏感性和拥有相关知识。政策制定者不仅要认识到国民情绪的现状，也要认识到国民情绪的变化。国民情绪被认识的方式有三种：一是民选政治家通过诸如邮件、接待群众等直接交流方式判断其选民的情绪；二是非民选官员从政治家那里获得信息；三是媒体传播。
有组织的政治力量，又被称为利益集团压力、政治动员、政治精英行为。政治溪流中的政府、关键人事的调整和管理权限将影响议程。这是因为担任权威职务上的人员改变他们优先考虑的项目并提出新的议程项目，而人事的调整从而使一些优先考虑的新项目进入议程之中。议程的建立受博弈的影响，博弈会妨碍政府采取行动的可能性，也会促进一个项目被提上议程。
政治过程需要艺术和哲学才能建立政治溪流中的共识，例如你要亮明一种态度，如果你不这样做的话，那么你就不会有任何与之妥协的东西。金登认为共识是通过插入许多不同的利益来建立的。
1.3.5政策之窗与溪流的结合
政策之窗的开启即可能在意料之中，也可能在意料之外。金登在书中探讨了三种分离的溪流汇合的过程。一是讨论何为政策之窗及其政策之窗开启的原因；二是进一步描述这些政策溪流的结合情况，三是讨论政策之窗出现的情况以及外溢。
政策之窗开启有两种原因，一是政治溪流发生变化；二是一个新问题引起了政府官员及其周围人们的关注。关闭的原因有五种情况：一是参与者可能觉得他们已经通过决策或者立法把问题处理了；二是参与者没有争取到行动；三是促使政策之窗打开的事件可能会从舞台消失；四是人事发生了变化；五是没有可行的备选方案。
1.4总结与反思
金登在考察了为什么有些主题会被提上政府议程而其他主题则被忽视，以及为什么政府内部及其周围的人们十分关注某些备选方案而舍弃其他备选方案。最后对内容进行了总结。在第二版中，金登利用实证研究的方法通过对20世纪80年代和90年代一些事件进行描述分析政策的形成，以检验论点是否能经受时间考验。
2 思想之旅的评价、启示与意义
2.1评价
本书描写生动、论证充分、很值得多读。获得的启示有以下几点：
一是学术研究是一个长期和动态的过程；长期积累和坚持不懈，金登四年坚持访谈，才有本书的成果。
二是学术研究要从辨别概念及界定清晰研究内容做起；更注重细节。资料来源要充分。比如本文资料来源于相关人员的访谈、案例研究、政府文件、政治宣言、新闻报道、公共舆论调查信息。
三是从中可以看出中外学术研究的差异：国内研究著作不会这么生动以及充满哲学味道，比如国内研究偏好“机制”等术语描述相似问题。本书中用“溪流”的概念比较生动形象。
2.2对未来中国公共政策研究的启示与意义
金登教授基于“暗箱”的参与者、三种溪流的描述构建了多源流模型，这为研究政策议程提供了一种分析框架。就国内学术研究来看，多源流模型分析框架已被用于分析气候变化[2]、青年发展[3]、社交媒体[4]、新农村合作医疗[5]、高校改革[6]、校车改革[7]等问题，在中国的适用性已经得到验证。随着国内矛盾发生变化，政府职能进一步转变，未来公共政策议程的设立将会更加科学化、民主化，金登对公共政策议程的分析对未来中国公共政策研究有以下启示：
2.2.1重视基层公务员职业信念培养，构建公务员的激励机制
政府内部参与者对议程建立极为重。自“八项规定”、“六项禁令”等文件出臺以来，公务员的职责要求、薪酬晋升发生了较大的变化，据人力资源与社会保障部表示， 公务员队伍总量是基本稳定的， 只是辞职的数量有所增长[8]。如何通过培养公务员的职业信念、构建相关激励机制，保证公务员队伍的稳定性和活力将是未来政策研究的关注的一个话题。
2.2.2重视媒体力量，构建自媒体管理机制
随着中国互联网技术发展，自媒体时代到来，以微博、微信公众号等为代表的自媒体形式不断涌现，自媒体话语权不断增加，信息传播速度更快、内容更丰富。如何利用、管控自媒体平台将是未来需要应对的挑战。
2.2.3重视社会公众舆情变化，构建合理的社会公众舆情引导机制
公众舆论是影响公共政策制定的一个重要因素。互联网和自媒体时代，如何有效地引导公众舆论，构建良好的、理性的舆论传播环境将是未来需要关注的议题。
参考文献：
[1] 约翰·W·金登，议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2017.
[2] 黄栋.多源流理论视角下东盟应对气候变化政策的分析[J].学术论坛，2017，40（3）：94- 100.
[3] 张良驯.多源流理论视域下青年发展规划的政策议程研究[J].中国青年研究，2017（9）：5- 11.
[4] 况广收，胡宁生.社交媒体时代的政策议程设置—基于多源流理论的分析[J].南京社会科学，2017，（10）：74- 80.
[5] 徐晓新，张秀兰.共识机制与社会政策议程设置的路径——以新型农村合作医疗政策为例[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2016，31（3）26- 37，191.
[6] 高红，闵小瑶，岳天祥.我国公立高校改革的“政策之窗”探析[J].云南行政学院学报，2015，（3）：111- 114.
[7] 黄俊辉，徐自强.《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角[J].公共管理学报，2012，9（3）：19- 31，123.
[8] 谭新雨，刘帮成，汪艳霞. 激励-贡献导向下心理契约差异对公务员离职倾向的影响——基于公共服务动机和变革态度的综合分析[J].公共管理学报，2017，14（4）：27-43，154.
