提升长江黄金水道搜救应急能力的建议

    周京++翁大涛

    摘 要：长江黄金水道的航运迎来了一个高速发展期，随之而来的水上交通事故也在不断增加，尤其是在发生水上交通安全事故后，需要加强快速反应，提高水上搜救应急能力。本文通过介绍长江应急救援力量的现状，结合长江沿江海事局应急救援力量现状分析，并提出相应改进措施和对策，旨在完善水上搜救体系，发挥水上搜救的作用，最大限度地减少水上交通事故损失。

    关键词：长江；水上搜救；应急指挥；政府责任

    中图分类号：U698.2 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2016）12-0029-03

    内河水运具有运力大、运输成本低等特点，是一种较为理想的运输方式。国家提出加快长江等内河水运发展，构建现代综合运输体系，调整优化沿江沿河地区产业布局、促进区域经济协调发展及节能减排，建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系。随着内河水运的发展，内河航道通航里程逐年增加，船舶交通流量日益增加，船舶朝大型化、标准化发展。

    随着水上交通日益繁忙，水上交通事故时有发生。近十年（2005年12月26日至2015年12月25日），辖区发生险情2497起，其中碰撞1099起，触礁219起，擱浅635起，触损94起，浪损2起，火灾96起，风灾36起，自沉150起，机损44起，其它122起。遇险船舶3976艘，获救3535艘，翻沉441艘。遇险人数42757人，其中上游17919人，中游10460人，下游14049人，支汊296人。海事港内、港外共投入3386艘次海巡艇参与救助行动。

    因此提升长江黄金水道搜救和应急处置能力建设不仅能够实现快速对水上遇险人员实施救助，保障了水上人命安全的需要，同时也能够对遇险船舶、设施进行救助，能够防止其对水域环境造成污染或将污染程度降至最低，是防止长江水域污染的需要。

    1 目前存在的问题

    1.1 水上搜救机制不健全

    部分省、市、县三级尚未成立专门机构负责水上搜救日常工作，部分市、县未建设水上搜救协调分中心，水上搜救管理的指挥机构、办事机构及具体职责亟待明确。省、市、县尚未建立水上搜救联席会议制度，跨行政区域水上搜救应急联动、应急社会力量动员调用、应急预警和补偿奖励等工作机制亟待健全。在搜救行动实际开展中，出现了搜救指挥机构与现场救助力量联系沟通困难、信息未能统一汇总上报的情况。在处置险情过程中，应急搜救中心不能与现场船舶实时保持联系获得信息，对后续搜救决策和行动带来一定影响。建议进一步确立搜救中心在搜救行动中的主导地位，畅通搜救中心与现场搜救力量的信息沟通，明确险情信息由搜救中心统一汇总，逐级上报。并且搜救后评估工作的配套制度没有建立，开展后评估工作的积极性不高。省级搜救中心与各分中心间的预警预报机制也未能理顺，预警预报信息缺乏规范的传达渠道。

    1.2 缺乏必要的搜救法律法规

    目前，我国关于水上搜救法律规范分散于有关法律和行政法规中，尚无一部专门的法律、行政法规全面系统地规范水上搜救行为，《中华人民共和国海上人命搜寻救助条例》（征求意见稿）发布6年至今未成稿，所以制定地方条例缺乏直接依据和参照。没有法律法规明确搜救各方面的职责和行为，各搜救中心在搜救工作中就难以及时协调各方面力量参与救助工作，也就不可能提高搜救成功率和搜救的效率。

    1.3 水上搜救力量以及管理水平不足

    由于长江黄金水道的自然条件、地理条件、航道条件和经济条件的影响，无论是专业的救助力量还是业余的救助力量在地理分布上十分不均，一旦发生险情，救助船舶赶到现场，需要很长时间，大大降低了搜救的效率。随着船舶向大型化方向发展，长江干线船舶遇险救助力量明显不足，特别是库区深水打捞能力不具备。

    应急值守值班员配置难以发挥搜救办处理水上险情应急的实际效率。人员不足、能力有限等制约着应急响应的实效。水上搜救志愿者队伍数量少，人数少，人员补充存在问题，年龄存在老化现象，面临人员流失问题；志愿者队伍社会参与度低，管理分散，没有充分调动社会力量，参与水上应急搜救工作的积极性方面还有待提高，志愿者的面不够广，导致对辖区水域发生一些应急救援时间反应不够快。

    1.4 搜救应急意识薄弱

    水上交通安全重视程度在不断下降。由于长期连续无事故，水上交通参与者盲目认为水上交通平安无事，松懈麻痹的思想在一些县市、乡镇及部门中不断滋生蔓延，造成水上交通安全监管救助责任不落实、投入不足、安全管理不到位等现象。有的交通运输主管部门虽然设置了海事管理机构，编制人员均已到位，却将海事人员挪到其他岗位，造成人员在编不在岗，水上安全监管搜救无人履职或履职不到位。基层海事机构人员流动频繁、队伍不稳定，海事巡逻搜救水平和能力还有待提升，同时也加大了省局业务培训的难度。并且部分地方政府和水路运输企业，缺乏防患意识和危机意识。救援装备极度缺乏，人员培训不到位，还不能满足水路交通搜救工作需求。

    1.5 没有设立搜救专项基金

    在水上搜救没有专项资金，投入严重不足，队伍建设滞后，技术装备落后，水上应急救援人员的专业水平和个人的素质较低，救援队伍力量薄弱，无力开展持续的搜救演练，实战经验有待提高，不能适应日趋严峻的应急救援工作。搜救危险性极高，由于对参与搜救的现场执法人员缺乏有效的激励，很多海事人员更倾向于从事综合部门或者其他危险性较小的业务部门。根据国家《海（水）上搜救奖励专项资金暂行管理办法》及《海（水）上搜救奖励专项资金管理实施细则》，明确对重、特大险情搜救行动给予国家搜救奖励，但从2013年交通运输部关于奖励2013年度贡献突出社会救助力量的通报中发现，当前所涉及到的险情以一般及较大险情居多，大多参与救援行动的非专业搜救力量由于没有达到国家奖励的标准而取得不了应有的补偿，这种形势影响了搜救人员参与搜救行动的积极性。

    1.6 缺乏危险、化学品应急处置力量

    目前沿江各省市各港口水上溢油围控设备薄弱，溢油回收方面处于起步状态，应对船舶污染事故的应急处置能力低下。并主要立足于对自身装卸作业过程中发生的少量溢油的应急处置，不能满足发生较大规模的船舶污染事故处置，且由于受地域的影响（这类配备防污染设备的企业大多分布在长江干线和赣江中下游），不能实现快速应急反应，同时针对船载化学危险品污染事故的处置实在技术、人员和装备上缺乏有效的应急处置手段。一旦发生火灾事故，难以完成水上搜救工作。当化学品一旦发生事故，没有用于化救的应急器材。

    2 提升长江黄金水道搜救应急能力的几点建议

    2.1 完善水上搜寻救助应急预案和水上突发事件应急处置法治机制

    《长江海事局水上突发事件应急预案》。2006年，长江海事局制定并实施了《长江海事局水上突发事件应急预案》和包括人员落水、恶劣气况应急处置等在内的18个分预案。2008年对应急预案进行了修订完善，形成了《长江海事局水上突发事件应急预案（2008修订稿）》和6个分预案、12个工作程序，基本覆盖了辖区常见的水上突发事件。2016年，根据《交通运输部关于进一步加强长江等内河水上交通安全管理的若干意见》等文件精神，结合长江航运安全监管新的形势，再次对预案内容进行了修编，进一步提高預案的科学性、针对性和可操性。

    相关水上突发事件应急处置的法规政策出台较慢，水上应急处置工作得不到强有力的法律保障；海事、航道、水文、气象、地灾、环保等水上搜救成员单位的协调合作机制尚未成熟运行；部分地区专项应急预案未有效建立，安徽、江西、湖南、湖北、重庆均尚未出台省级水上搜寻救助条例。

    2.2 创新搜救队伍培训机制

    深入推进搜救人员培训工作，加大水上搜救人员培训力度和频次，继续加大应急队伍培训力度，扩大培训范围，增强师资力量，提升一线搜救值班员搜救理论水平和实战技能，加强值守协调员的政治素质、职业素养、行为规范和岗位业务技能，从理论知识、技能操作等多方面入手，加强岗位基本功训练，以点带线、以线带面，全面加强应急值守队伍建设。使水上应急值守更科学、更合理、更高效，有效提升水上应急值守处置能力。与海事院校水上搜救培训基地、交通部水上救助基地合作，借鉴他们的理论培训成果和实际救助经验，不断掌握新形势下的水上搜寻救助重点、难点、突破点，提升现有搜救队伍的专业素养。结合长江黄金水道各地方海事搜救实际，制订科学的适合的水上搜救队伍建设的搜救指南、课件、教学课程、效果评估等培训评价体系。

    2.3 优化搜救队伍人员结构

    缩减部门，将业务相似的部门进行统筹合并，并将省市县三级海事部门的业务科室分别对应。交通运输部部长杨传堂在13年4月交通运输部海事系统“三定”方案动员会上指出：“要从编制的安排和机构的设置上确保执法力量向一线转移”。海事部门作为半军事化管理队伍，编制少、任务重，在国家政策不允许增加编制的情况下，改变单位的部门结构，调整一线人员和机关人员的比例。建议增加局机关涉及水上救助一线工作人员的比例，应当有专职人员负责救援人员、船艇、装备指挥调度，专职人员负责现场遇险人员方位、损失等信息的收集，专职人员负责事故的调查和处理。

    2.4 基础设施建设

    水上搜救基础设施建设方面要结合长江黄金水道各地区水上搜寻救助特点，以及政府水上搜寻救助公共服务产品提供的能力科学规划、合理布局。在重点水域、重点航段设置内河应急救援物资储备库，储备机动冲锋舟、消防泵、围油栏、多种类人命救助和防污设备，应对突发水上险情。推广北斗导航系统、LRIT系统、MOB等新技术在水上搜救工作中的使用。结合北斗导航系统的短信功能开展研究，拓宽航行安全信息、恶劣天气等预警信息的宣传手段，利用大量渔船安装北斗导航系统的优势，提高渔船救助能力和商渔船防碰撞宣传。

    创建无人机信息搜集和直升机现场救助模式，无人机对长江黄金水道等进行快速巡航，可以对遇险船舶进行迅速定位、与船民近距离通讯，还可以对事故现场进行高清拍照、摄像，为后续的事故调查处理进行及时有效的取证。直升机可以让救援力量以最快速度进入现场，尤其是风灾事故，直升机的稳性和救助成功率高于海巡艇。

    2.5 设立搜救专项基金

    建议从国家政策加大水上应急投入，切实提高人命救助和环境救助能力。出台相关文件，要求各省市保障应急建设、维护保养、训练演练等应急资金来源渠道，要纳入当地财政预算，彻底解决应急体系保障资金预算无依据、无渠道的问题；同时建议交通部对西部欠发达地区地方水上应急体系进行相应资金补助。

    2.6 提高危化品应急处置能力

    以政策支持为导向，加大对单壳液货船退出市场的财政补偿力度，加快其退出市场进程，大力推进危化品船标准化；以风险管控为导向，有效整合溢油应急资源，加快构筑长江水域船舶溢油应急系统；以市场应用为导向，开展散装危化品防污技术探讨，加强对防污监测、监控设备与手段的研发，探索建立防污应急咨询、决策系统。同时，建议相关部门组建长江干线防污染专业应急处置力量。

    2.7 加强宣传和普及水上搜救知识

    开展水上交通安全知识进校园、进家庭、进村寨、上船舶等活动，广泛向学生、村民、乘客、船员大力传播水上交通安全知识。还要大力宣传广泛宣传水上搜救知识以及普及“12395”水上遇险救助电话，提高社会公众对水上人命救助的认知度。积极开展水上应急知识宣传咨询，提高了水上从业人员对水上搜救常识的了解，增强了在水上遇险中的自救、互救能力。进一步提高全社会对水上“人命救助”工作的认知度，提高人民群众参与水上应急救助的积极性明显增强，实现水上“应急”向“预防”转变。

    参考文献：

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