高铁时代下的乘警勤务模式思考

    赵建设　殷文洁

    摘 要：高铁时代乘警勤务模式如何适应新形势的要求已成为一个亟待解决的新问题。高铁时代乘警勤务模式存在的主要问题是：旅客列车数量剧增，警力不足问题难解；“三乘一体”模式改变，联防协调难度加大；车内环境变化较大，安全隐患压力增加；受法律规定束缚，单警执法陷入困境；警力配置固定重复，警务工作效能低下。本文认为，解决以上问题的途径是：乘警勤务模式由固定式向多变式、协作型向合作型、包乘制向巡乘制、公开式向隐蔽式转变。

    关 键 词：高铁时代；铁路客运；乘警勤务模式；铁路治安管理

    中图分类号：D631.41 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0027-05

    收稿日期：2014-03-30

    作者简介：赵建设（1959—），男，河南郑州人，铁道警察学院治安系副主任，教授。研究方向为治安学、铁路治安管理；殷文洁（1987—），女，河南郑州人，铁道警察学院治安系教师，研究方向为治安学、铁路治安管理。

    基金项目：本文系河南省人文社会科学项目“高铁时代下的乘警勤务模式研究”的阶段性成果，项目编号：2013-GH-137；2014年铁道警察学院中央高校基本科研业务经费项目“高速列车乘警勤务模式研究”的阶段性成果。

    高铁，即高速铁路，是指“营运速率达到每小时200公里以上的铁路系统。”[1]我国的高速铁路建设始于1999年的秦沈客运专线。2008年，以国家发展和改革委员会批准的《中长期铁路网规划（2008年调整）》方案的颁布实施以及京沪高速铁路的开工建设、京津城际高铁的开通运营为标志，我国正式步入了“高铁时代”。“预计到2020年，我国200公里及以上时速的高速铁路建设里程将超过1.8万公里，将占世界高速铁路总里程的一半以上。”[2]高速铁路在我国的快速发展，不但改变了传统的铁路运输模式，还对铁路客运的治安管理产生了巨大影响，也对现行乘警勤务模式提出了严峻的挑战。

    一、高铁时代铁路客运的特点

    高铁时代是以高速运输技术的发展和应用、高速铁路的建设和快速发展为主要标志的。在现代交通运输体系中，铁路运输有着其不可替代的优势。高铁时代的到来让这些优势得到了增强。我国高铁时代下的铁路客运特点主要表现在以下几个方面：

    （一）运营速率高速化

    据不完全统计，目前，我国铁路既有铁路线时速120公里以上线路延展里程已经达到2.4万公里。其中，时速160公里及以上的线路延展里程达到1.6万公里，时速200公里及以上线路延展里程达到6227公里，时速250公里的线路延展里程达到1019公里，并且我国高速铁路的建设里程每年正在以令人难以想象的速度迅速扩展。

    （二）运营线路专线化

    在我国高速铁路线路建设中，客运专线大量出现并逐渐成为铁路客运的主力。根据《中国铁路中长期发展规划》，到2020年，为满足快速增长的旅客运输需求，将建成省会城市及大中城市间的快速客运专用通道，并形成“四纵四横”的铁路快速客运通道以及三个城际快速客运系统，建设每小时200公里及以上的客运专线1.6万公里以上。

    （三）城际交通便利化

    目前，我国城际间广泛开行了大密度、公交化、编组灵活的动车组列车，主要城市及城市群实现了“同城效应”，更加方便快捷城际交通，使旅客基本可以做到随到随走。

    二、现行乘警勤务模式存在的问题

    （一）现行乘警勤务模式

    ⒈既有旅客列车的乘警勤务模式。既有旅客列车，即在动车出现之前存在的传统旅客列车。其乘警勤务模式主要为：一是以包乘制为主、添乘制为辅的方式。包乘制，是指由旅客列车始发站所在的铁路公安处乘警队派出固定的一个（或若干个）乘警组负责进行一对（或若干对）旅客列车的全程跟车值乘的一种勤务制度。旅客列车上一般是由一名或数名乘警组成一个乘警组进行全程跟车值乘。添乘制，是指在旅客列车值乘警力不足或特殊情况下，上级公安机关或乘警队组织其他警力上车协助车上值乘乘警进行跟车值乘的一种勤务制度，是包乘制的一种补充。二是固定列车、固定班组、固定人员的包乘方式。在值乘民警的人员分配方面，各铁路公安处下设的乘警支队按照负责的线路分为若干个乘警大队。每个乘警大队一般设有若干个乘警组，每个乘警组负责其中相对固定的一对（或若干对）列车的值乘工作。

    既有旅客列车的乘警勤务模式实行的是固定的作业流程。即旅客列车进站前，由乘警长带队，乘警组列队提前30分钟进站进行三乘联检；列车始发前5分钟时，乘警在车厢中部和头部（或尾部）分别进行站台立岗，观察车站站台周围和旅客上车时的动态情况，协助列车员维持旅客上车秩序；列车即将出发时，乘警长和乘警分别到列车两端或同时到列车中部做巡视准备；列车出发后，值乘民警按照由硬席车厢向卧铺车厢的顺序进行巡视、宣传和查验身份证工作；列车到中间站站停时，当班值乘民警与车站派出所民警进行站车交接；列车单程终到后，乘警需要出站和休息时，按规定地点存放枪支；列车返程终到时，乘警按规定履行退乘手续及上交武器、警械。

    ⒉高速旅客列车上的乘警勤务模式。一是固定列车、固定人员的包乘制模式。根据2012年铁路公安局在呼和浩特召开的“铁路旅客列车勤务模式、铁路旅客车站勤务模式、铁路线路勤务模式研讨会”精神，目前，在我国高速旅客列车上，一般实行的都是单程运行时间在5小时以内的，乘警队不再派出乘警进行跟车值乘，单程运行时间在5小时以上的，由乘警队派出一名乘警进行跟车值乘。而实际现状是，各铁路公安处乘警队对管辖范围内、单程运行时间在5小时以上的高速旅客列车，均按照上述会议精神，派出一名固定乘警以跟车值乘的形式进行值乘，即固定列车、固定人员的包乘方式。二是无固定人员的巡乘制模式。各铁路公安处乘警队对在管辖范围内单程运行时间在5小时以内的高速旅客列车，目前，存在两种不同的勤务模式：第一种是依据上述同一会议精神，不再派出固定的乘警进行跟车值乘，而是根据各高速铁路旅客列车上的治安状况不同，派出机动警力，以不固定列车、不固定时间、不固定区段的巡乘方式进行列车治安管理工作，即巡乘制勤务模式；第二种仍是固定列车、固定人员的包乘制模式。

    （二）现行乘警勤务模式存在的弊端

    作为高速旅客列车主体成分的CRH型列车，从车型、车内结构及车上工作人员结构等各方面与既有旅客列车相比都发生了很大的变化。虽然高速铁路旅客列车在车速提高、乘坐舒适度及增加列车开行密度等方面有了极大改进，但从旅客列车治安管理的角度讲，在一定程度上加大了旅客列车及财物的安全隐患以及乘警的工作量和工作难度。

    ⒈旅客列车数量剧增，警力不足问题难解。我国铁路公安机关基层警力不足早已是一个普遍存在的问题。随着我国城际间大密度、公交化的高速旅客列车的广泛开行和快速增加，铁路公安机关各乘警队的警力不足问题更加明显。一是车次数量的大量增加，增加了警力不足的压力。一方面，我国旅客列车速度的大幅提高，使旅客列车在铁路线路上的单位占用时间越来越短；另一方面，我国高铁线路的不断扩展、延长，使旅客列车可用的铁路线路长度加速增长。在此情况下，铁路部门增开了越来越多的旅客列车车次，使得警力不足问题凸显。表现为：在既有旅客列车上，每对列车原本要求配一个乘警组，设一名乘警长和两名乘警。但现在，因为警力不足而改设为两人一个乘警组甚至一人一个乘警组的现象普遍存在；在高速旅客列车上，目前每对列车只配一名乘警甚至根本不配乘警。二是旅客列车上每节车厢内旅客数量的增加带来了警力不足的压力。据初步调查数据显示，一方面，在既有旅客列车上，车头连结18—19节车辆，其中，包括列车中部的一节餐车车厢和将近一半的卧铺车厢。现在我国运行的双层25型列车，一节硬席车厢根据车型不同定员为118人或128人，一节卧铺车厢定员66人，双层的25型硬卧车厢定员为80人。[3]一列既有列车在满员的情况下可承载1000人左右，车上的警民比例约为1：500。高速旅客列车可分为三种不同的情况：第一种情况是由8辆车厢固定编组组成的，分为商务座、一等座和二等座，根据高速列车车型的不同，编组定员为556人-668人之间，[4]在不考虑超员的情况下，警民比例最低为1：556；第二种情况是由两小列固定编组的8辆车厢组成的共16节车厢的列车，[5]编组定员为1112人至1136人之间，在不考虑超员的情况下，车上的警民比例最低为1：1112。且该列车是由两小列车厢的车头从中部相连而成的，乘警在车厢巡视中是无法从车头直接走到车尾的。如果乘警所在车厢与发生案件的车厢被分割在两个不同的编组时，乘警则无法在列车运行期间直接赶赴发案车厢进行处理，只能等到旅客列车在前方站站停时才能从站台绕行到发案车厢进行处理；第三种情况是由16节车厢组成的列车，虽然乘警可以在车厢巡视中直接从车头巡视到车尾，但该列车无卧铺车厢，标准乘车旅客数量更多，车上的警民比例要远高于1：1112。

    ⒉“三乘一体”模式改变，联防协调难度加大。在现行的乘警勤务模式下，乘警在旅客列车上作业时一直强调“三乘一体”工作方式。“三乘一体”即要求在旅客列车治安防范方面，强调以公安为主的客运、公安和车辆三个部门的人员，在值乘工作中相互配合，密切协作，形成一个整体，共同做好列车的安全服务和治安工作。乘警在列车上是一个独立的派出组织，经常需要与旅客列车上的其他工作人员相互配合，特别是客运人员的配合。如对遗失儿童、无人陪伴的精神病人的照顾等。在既有旅客列车上，每节车厢都配有客运乘务人员，客运乘务人员既要配合乘警做好上述工作，又要帮助乘警传递报警信息等。既有旅客列车上的工作人员集中且构成简单，只有客运人员和检车人员。乘警在值乘工作中便于与旅客列车上的工作人员沟通、协调，并在长期的工作配合中形成共同认可的相互间的默契和内部秩序。但在高速旅客列车上的工作人员的组成却较为复杂。高速旅客列车上的客运人员不再负责列车的卫生、餐饮等工作，同时，客运人员的人数也大大减少，平均3节车厢由一名客运人员负责。旅客列车上增加了专门的保洁人员、餐饮人员等。原来的“三乘”逐渐变成了“五乘”甚至“六乘”，即乘警、检车、客运、保洁、餐饮和车辆等6方人员。旅客列车工作人员成分复杂、归属单位多样，加大了乘警与其他各方协调的工作量和协调的难度。

    ⒊车内环境变化较大，安全隐患增加。目前，我国高速旅客列车广泛使用的CRH型车型，在车内结构设计和车内环境上与既有车型相比发生了较大的变化，安全隐患明显增加。一是高速旅客列车的乘警多了一项重要职责——保护驾驶室的安全。既有车型的车头是单独的一节车辆，驾驶员只能从车头进入，旅客所在车厢与其是相对隔离的。而CRH型车厢的驾驶室是旅客车厢的一部分，驾驶室门外就是旅客座位；CRH3型列车的驾驶室与旅客座位之间只有玻璃相隔，这种设计结构加大了驾驶室的危险系数，同时也增加了乘警的工作负担。二是在高速旅客列车上设置了可供旅客使用的电源插头，对电源的放开使用给旅客带来了极大方便，同时也给列车安全带来了一定隐患。三是在高速旅客列车的车门口设置了大件行李箱，造成了旅客人、物分离的可能性，增加了旅客财物被盗的危险。此外，由于高速旅客列车速度快、密封严、人员密度大，旅客长时间坐车后容易发困，也为违法犯罪人员提供了一定的作案机会。

    ⒋受法律规定束缚，单警执法陷入困境。我国《公安机关办理行政案件程序规定》等相关法律、法规明确规定，公安机关对于案件的调查、取证、处理均要求有两名民警在场，便于保障执法的公正、透明。但是，在高速旅客列车上甚至是在非高速旅客列车上，通常只有一名乘警进行值乘，一旦发生案件，很难保障乘警在列车上执法工作的顺利进行。

    ⒌警力配置固定重复，警务工作效能低下。不分治安状况好坏，平均分配警力的固定列车、固定班组、固定人员的现有乘警勤务模式，一方面，造成了警力的极大浪费；另一方面，使得旅客列车上值乘的警察呈现出一种长期的人员固定、活动规律固定的“我明敌暗”的状况，不利于公安机关对旅客车上违法犯罪人员的防范与打击，不利于提高乘警的工作效率。

    三、高铁时代下乘警勤务模式变革的路径

    （一）由固定式勤务模式向多变式勤务模式转变

    随着经济社会的快速发展以及科技进步的日新月异，各种铁路沿线的管控项目建设速度不断加快，国家道路交通安全行动计划的试点工作也在有序推进，这些项目的完成，必将提高铁路的管控水平和能力。现行的乘警勤务模式也需要以科技装备水平的逐步提高为契机，推动现有勤务模式的发展和创新。由传统的“一车一警、一车数警”的固定式乘警勤务模式转变为“一车X警”的多变式乘警勤务模式。

    具体来讲，在高速旅客列车上不再采用现有的一个乘警固定负责一对（或若干对）旅客列车的形式，而是根据对铁路沿线的各个点、段监控设备的数据和信息的采集，通过对铁路沿线治安状况、人员分布、上车人员身份查验、车上治安状况等的综合分析与研判，及时调整乘警警力配置。对于治安状况良好的旅客列车，无需乘警上车执勤；对于治安状况欠佳的旅客列车，可根据情况派一名或数名乘警执勤。此外，对于派往车上执勤的乘警，还可根据车上治安的具体状况，以公开执勤和秘密执勤的方式交叉进行，使区段执勤与全程执勤相互结合。这样，既可以依据当前或一定时期内高速旅客列车上重点勤务工作、重点工作对象及需要采取的工作措施的不同，有针对性地弹性安排旅客列车上的值乘警力，改变当前预定勤务、被动管理、平均使用警力的固定乘警勤务模式，解决因勤务安排不科学带来的“出警不出效”等耗费警力资源问题，同时，也可以达到充分应用科技装备，实现信息主导勤务，缓解乘警工作压力，提高乘警工作效率的目的。

    （二）由协作型勤务模式向合作型勤务模式转变

    长期以来，铁路公安机关的乘警勤务模式属于以旅客列车乘警组为主导的协作型勤务模式。强调相互协作、相互配合地开展各项旅客列车治安管理工作。由于旅客列车治安管理工作的特殊性，各相关单位及人员在铁路治安管理中的责、权、利并不具有同一性，铁路客运部门与铁路公安机关之间、乘警队与沿线各派出所之间、各乘警大队之间的分工和作用也不一致，影响他们的协作配合。

    合作型勤务模式，是指包括铁路旅客运输的乘警、检车、客运、保洁、餐饮和车辆及沿线车站派出所等各相关单位及人员，将铁路旅客列车的治安管理工作作为一项共同的任务，通力合作、齐抓共管的勤务模式。乘警勤务模式由协作型向合作型的转变，就是在现有法律的范畴内，在体现各相关单位及人员责、权、利统一的前提下，明确各相关单位及人员的职责和绩效的划分标准。以各相关单位及人员所承当的责任和义务为依据，建立共同遵守的工作机制和沿线相关部门的长效工作机制。在统一的框架和机制内，共同合作开展旅客列车治安管理工作。

    （三）由包乘制勤务模式向巡乘制勤务模式转变

    高速旅客列车的全封闭、高速度、人流量大等特点，使得旅客列车上一旦发生治安案件、刑事案件及治安灾害事故很难得到及时的救援和处置，不仅难以收集线索、疏散旅客，还会造成列车秩序的混乱，甚至会引发次生灾害，造成更大的伤害和损失。以目前高速旅客列车上配置的一车一警甚至是一车无警的警力状况来看，远远无法满足公安机关对案发现场进行先期处置的工作要求。

    由包乘制勤务模式向巡乘制勤务模式的转变，可以改变现行的由某个乘警组负责一对（或若干对）旅客列车治安管理的模式，可以在充分收集高速旅客列车治安情况信息的基础上，集中警力有重点、有目的地开展对所辖范围内的重点旅客列车、重点区段内旅客列车的治安防范、管理工作。一方面，乘警不会受某一固定旅客列车的限制，有更强的自主性，能够把有效的警力分配到最需要的旅客列车上或旅客列车的重点区段内；另一方面，采取机动灵活的勤务方式进行旅客列车的治安防范与管理工作，一旦有案件发生能够迅速做出反应，以更快的时间、更多的警力赶赴案发现场，及时进行处置。

    （四）由公开式勤务模式向隐蔽式勤务模式转变

    由公开式勤务模式是指值乘乘警公开身份、公开方式的勤务模式。隐蔽式勤务模式是指值乘乘警隐蔽身份、隐蔽方式、不固定人员、不固定车次、不固定区段的非规律勤务模式。

    现行的公开式勤务模式是由固定的若干乘警组完成某对列车的勤务工作，乘警在固定的时间段内完成固定的作业流程。这样，容易被违法犯罪人员摸清乘警在旅客列车上的勤务工作规律，钻乘警在旅客列车上的治安防范和管理漏洞，在旅客列车上实施违法犯罪活动。

    公开式勤务模式向隐蔽式勤务模式转变，可以打破现有乘警勤务模式规律，使得车上的违法犯罪人员无法掌握公安机关在各旅客列车上进行治安防范的人员情况和活动规律，有效提升乘警勤务的实效性。

    总之，随着高铁时代的到来，旅客列车开行数量与日俱增，铁路公安机关正面临着旅客列车治安管理工作中层出不穷的新情况、新问题，铁路旅客列车的乘警勤务模式改革是一种必然趋势。应该在科学、合理、高效的乘警勤务模式下，不断提高铁路公安机关的执法服务能力，乘警勤务的工作效率，缓解警力不足带来的巨大压力，有效减少旅客列车上治安案件、刑事案件的发案率，更好地适应高铁时代对铁路旅客列车治安管理工作的新要求，推动铁路旅客列车治安管理工作的信息化、规范化建设。

    【参考文献】

    [1]王明.高铁影响与高铁时代城际公路客运发展策略研究[D].长安大学，2010.

    [2]张聪.我国高速铁路发展若干问题探讨[J].中国集体经济，2004，（04）.

    [3]亚牛，廉洁.漫画高速列车[M].中国铁道出版社，2009.106.

    [4][5]杨中平.漫画高速列车[M].中国铁道出版社，2009.80.

    （责任编辑：牟春野）