改制破产国有企业档案处置对策研究

    孙艳芝

    摘要：改制破产国有企业都面临着档案处置问题，本文从分析改制破产企业档案的价值入手，阐述了目前改制破产国有企业档案处置工作的现状以及存在的问题，并从制发文件、加强企业的自我监管、强化行政执法检查、充分发挥国有资产管理部门监管作用、探索集中统一保管与接收改制破产企业档案的新方法等方面，对如何做好改制破产国有企业档案处置工作进行了研究。

    关键词：改制破产国有企业档案处置

    在国有企业改革中，改制和破产都会涉及企业档案所有权的变化及其处置问题。明确档案归属，合理处置档案，是改制和破产企业的一项重要工作，它不仅关系到企业及其合作方的利益和积极性，更重要的是关系到国家的利益，甚至国家机密。因此，明确改制和破产企业各类档案的归属流向，认真做好档案处置工作，对于妥善留存原国有企业档案，避免国有档案流失具有重要作用，是国有企业、国有资产管理部门和档案行政管理部门的共同责任。

    一、改制破产企业档案价值分析

    企业档案是企业重要的信息资源，具有极强的历史价值和现实价值。文书档案记载着企业发展的历史；会计档案中的大量原始凭证是企业车辆过户、资产评估和法律诉讼等工作的重要依据；基建档案在企业原有职工住房的修复、资产核定等方面可提供原始数据；工程档案在市场投标、资质申报中发挥重要作用；产品档案在产品开发及用户服务等方面有较高利用价值，在生产经营工作中必不可少。根据对部分改制破产企业档案利用情况分析，其档案利用目的主要集中在编史修志、审计、债务核查、清产核资、市场投标、维护职工权益、法律诉讼等方面。

    二、改制破产国有企业档案处置情况

    1.改制破产企业档案的接收。从对部分改制破产企业档案处置工作的调研情况来看，基建、设备等科技档案一般随其实体移交。文书档案、会计档案和声像档案的流向大体有如下三种情况，即向上一级企业移交、向接收企业移交、留在改制企业。

    2.改制破产企业档案的鉴定。主要有三种情况：一是部分改制企业自行组织鉴定工作；二是部分破产企业的档案由集团、总公司接收后，组织人员开展鉴定工作；三是部分改制破产企业的档案整体移交接收单位后，接收单位直接上架或封存，不进行鉴定。

    3.改制破产企业档案的保管。改制企业由于企业还存在或有接收单位，因此档案一般保存在原企业或移交接收单位保存，保管条件较好，基本能够满足“维护档案安全”的要求。大部分破产企业的档案一般按要求移交上一级企业保管，有的集团公司专门拨出经费，改造档案库房，集中保管本系统所有破产企业的档案。但是，多数破产企业档案的保管条件不十分理想，有的只是暂存在下属企业的库房之中，有的还没有建立独立档案库房。

    三、改制破产企业档案处置工作问题分析

    1.档案处置工作不能与企业改制破产等工作同步进行。一些企业没有将档案处置工作纳入到改制破产工作中，导致档案处置滞后于改制破产工作。特别是破产国有企业的档案处置工作，由于档案部门没有及时介入，导致企业破产后，档案只能原地封存，保管条件较差，隐患较多。

    2.档案鉴定工作不能按照要求有序开展。一是对鉴定工作没有给予足够重视，特别是在处置文书、会计等档案时，有的改制企业不能按有关规定做好鉴定工作，一般是笼统地移交给主管部门。二是档案人员不足，没有精力开展鉴定工作。改制企业档案人员有的被分流，有的已下岗，有的虽然还在岗，但一般都安排了其他工作。主管部门接收这部分档案后，如果有人员、经费等方面的支持，可借调或返聘有经验的档案人员开展鉴定工作，如果没有条件，基本是将档案入库后，封存管理，不再做进一步的鉴定销毁工作。三是文书档案缺乏鉴定标准，即使开展了鉴定工作，也是依据企业制定的档案保管期限表，或参考机关文书档案保管期限表。

    3.破产企业档案处置经费不能完全得到保证。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》规定了在清算费中要列入档案处置费用，《北京市破产国有企业档案处置办法》规定国有企业破产过程中，档案的清理、鉴定、保管等工作所需费用，由企业主管部门负责支付，但执行时较困难，只有部分企业在经费方面给予了保障。此外，寄存在国家档案馆的档案，寄存期满后档案如何处置也是企业面临的问题。

    分析以上问题原因，主要有以下四个方面：一是企业领导缺乏档案意识，没有把档案工作作为企业资产重组及破产工作的重要内容，给予资金、人员支持。二是主要业务部门和档案部门人员在企业破产前已自谋出路，只有少数留守人员代管档案，应付破产清算期间的利用工作，无力开展档案鉴定等处置工作。三是破产清算费基本用于企业职工遣散，无力保证档案处置所需经费。四是档案行政管理部门难于及时介入，开展指导，导致有关文件执行不力。

    四、改制破产企业档案处置工作的对策研究

    为解决实际工作中存在的处置工作不能与改制破产工作同步进行、接收改制和破产企业档案困难、档案行政管理部门监管力度不够等问题，必须强化档案处置工作措施，确保档案处置工作有序开展。

    1.制发相关文件。档案行政管理部门应当针对档案处置工作实际问题，进一步完善改制与破产国有企业档案处置方面的规范性文件，为档案处置工作提供更加具有操作性的政策引导。

    一是要进一步明确档案处置工作的各方责任，改变档案处置工作只是档案行政管理部门一家职责的看法。在国有企业档案处置方面，档案行政管理部门、国有资产管理部门、各行业主管部门都有监管职责，应当相互协调配合，共同监督指导破产国有企业做好档案处置工作。

    二是要进一步强化档案处置工作的组织领导，国有企业在开展改制或破产工作时，应根据需要，同步成立档案处置工作领导小组，审核档案处置方案，协调解决档案处置工作中需要的经费、人员等问题；同步成立档案处置工作机构，档案处置工作机构应由改制企业上级单位或资产托管机构档案人员、资产清算组织有关人员、企业档案工作负责人及档案管理人员组成，具体负责档案处置方案的起草以及各类档案的处置工作，从组织上保证档案处置工作与国有企业的改制或破产工作同步进行。

    三是建立改制和破产企业相关情况通报机制，国有企业的上级单位或资产托管机构，应在国有企业改制或破产前，将国有企业改制或破产的申请文件抄送同级档案行政管理部门，使档案行政管理部门能够及时获得相关信息，及时介入档案处置工作。

    四是要建立改制和破产企业档案处置工作审核备案制度，避免档案处置工作中的随意性和国有档案的流失。按照分级管理的原则，档案行政管理部门负责集团、总公司档案处置方案的审核，集团、总公司档案部门负责审核下属改制和破产企业档案处置方案，并将审核通过的档案处置方案报同级档案行政管理部门备案。档案处置方案未经批准、备案，任何单位和个人不得擅自处置档案。

    五是依法加强对档案处置方面违法行为的行政处罚力度。依据档案法律法规的有关规定，对档案处置方面违法行为要依法进行处罚。进一步优化档案处置工作的法制环境，约束企业领导、相关部门在法律框架内，按照规定，重视并做好档案处置工作，确保档案得到合理处置，安全保管及有效利用。

    2.加强企业的自我监管。国有企业要依据档案法律法规和规范性文件，在档案行政管理部门指导下，加强档案处置工作相关制度建设，形成上下衔接的档案处置工作制度体系。使档案处置工作正常有序开展，既维护企业档案的所有权、占有权和收益权，又避免档案的随意处置。

    3.强化行政执法检查。档案行政管理部门在强化档案处置工作监督指导方面不仅要出政策，提要求，还应针对档案处置工作日益加重的新形势，适时组织对辖区内国有企业档案处置工作的执法检查，严格查处档案处置工作中的违法行为，确保相关法律法规、规范性文件的贯彻落实，保障档案处置工作依法有序进行。

    4.充分发挥国有资产管理部门的监管作用。将档案处置工作纳入国有资产管理部门的工作程序，从主渠道加强对档案处置工作的控制。各级国有资产管理部门作为出资人，应保证国有资产的保值增值，而国有企业档案是国有资产的重要组成部分，所以，国有资产管理部门在档案处置方面同样负有重要责任。为此，建议国有资产管理部门将档案处置工作纳入监管范围，纳入改制工作总体方案和具体执行程序，在审核改制、破产工作总体方案时，把档案处置工作作为审核内容之一，在布置、协调改制、破产工作时，应对档案处置方案的制定和落实提出要求等等，以形成档案行政管理部门和国有资产管理部门共同监管档案处置工作的良好局面。

    5.积极探索集中统一保管与接收破产企业档案的新方法。目前破产企业的生产、科研、经营、管理档案和企业党群工作档案主要是移交集团、总公司，一些破产企业较多的集团、总公司保管下级企业档案的压力较大。针对这种情况，为更加妥善、安全地保管破产企业的档案，笔者认为，可从以下几方面进行探索，第一，由国有资产管理部门、档案行政管理部门协调国有资产运营机构，由他们出面组织设立破产企业档案保管或寄存机构，集中统一保管与提供利用破产企业档案。第二，借助社会组织保管破产企业档案。目前，我国的一些大学、研究机构具有保管档案的能力，从教学、研究的目的需要出发，也有接收具有一定历史地位的国有破产企业档案的愿望，因此，档案行政管理部门、国有企业可与高校、研究所就可行性进行探讨，在双方愿意、能确保档案安全的条件下，可以捐赠的形式，将改制破产企业档案向社会公共机构移交。

    作者单位：北京市档案局