湘江重金属污染综合治理政府协作机制研究
黄畅
摘 ?要：从湘江重金属污染研究的现状出发，分析重金属污染综合治理市级政府协作机制在信息互通、利益协调、责任追究机制方面存在的主要问题，继而提出完善湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的对策。
关键词：湘江;重金属污染;综合治理;协作机制
湘江重金属污染治理是中国第一个由国务院批准的重金属污染治理试点工程。解决好湘江流域重金属污染治理问题，关系到湘江流域地市的人民群众身体健康与社会和谐稳定，关系到湖南经济社会发展转型和两型社会建设，对我国重金属污染治理难题的解决是一种积极探索。
一、湘江重金属污染研究现状
雷鸣等（2010）从水体中重金属的污染和水体底泥中重金属的污染分析了湘江水环境中重金属的污染，认为湘江流域的矿产开发和冶炼活动造成了流域的重金属污染的重要原因，须从生态补偿、排污权交易、环境税费改革和污染责任险等环境经济政策方面入手倡导，将湖南省矿产经济和环境保护有效地结合起来，积极探索流域综合污染整治和保护机制的新模式。[1]刘耀驰、高栗等（2010）指出重金属污染是湘江最显著的特征，是一个流域的污染;湘江重金属污染直接导致流域水环境质量严重下降，饮用水安全问题突出;这与地方产业结构直接相关，而有色金属采选冶炼等行业的粗放发展是造成湘江重金属污染的最主要原因;并提出提高产业技术水平与清洁生产水平、采取综合治理措施、完善环保政策的落实与监管体系等建议。[2]黄颖萍（2012）分析了地方政府协作治理湘江流域跨区域水污染现状，并据此从转变治理理念、明确地方政府协作机制、完善利益协调机制提出加强湘江流域跨区域水污染治理中地方政府协作的对策建议。李爱年等（2012）在总结湘江重金属污染治理工作进展的基础上，具体分析了湘江重金属污染治理工作存在的问题：某些对环境污染严重的项目尚待纳入重金属污染治理范畴、地方财政压力较大、企业搬迁引发一系列问题、监测能力待加强、重金属超标土地和水体难以处置等。
二、湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制存在的主
要问题
湘江流域流经多个区域，每个区域政府的政治、经济等方面发展程度都不同，他们追求的都是各自所管辖区域的快速发展，追求的都是自身政绩的提升。对于诸如此类污水处理问题，需要大家前期进行投入，而收益过程漫长的工程项目往往会有懈怠。在协作处理污染的过程中往往会出现各自为战、消极怠工现象，为了超越其他流域的业绩，甚至会出现封锁有价值的消息，垄断先进的设施设备。
（一）信息互通机制壁垒重重。协作治理湘江重金属污染要联合各区域的政府部门，了解不同区域地方政府的状况，并在协作过程中与其他区域进行信息共享。但现状是各区域政府不会轻易将信息披露给其他区域，于是污水治理进度受到限制。在水污染治理中，对政治、经济、文化等方面的信息了解更多的区域，说明它拥有了更多的资源。不同区域有不同的自然条件和自身需求，区域之间要想达到互补，就必须要增加了解，共享信息。不同区域的自利性导致了信息无法共享和互动，阻碍了湘江流域重金属污染的协作防治工作。专业化的管理和明晰的权利、责任划分是传统的政府部门的强项，但是一直没有建立一套信息资源共有及共享的机制。为了自身发展，各部门甚至封锁有价值的信息。其实每个区域都有自己的信息收集、分析系统，根据这些信息再去帮助政府在政治、经济等领域做决策。但是由于各地域方法和技术的先进程度不一样，所得到的信息资源重要程度也就不一样。为了满足自身的快速成长，这些信息被封锁、被独享，导致对方政府发展水平不一致。
（二）利益协调机制流于形式。根据我国具体国情及环境质量考评制度，各级政府不仅要负责经济的快速平稳发展，同时还要兼顾所辖区域的环境保护。但往往地方政府为追求政绩的达标而不顾生态环境的破坏去一味的追求GDP的增长。地方政府所追求的东西都是一样的，就是片面的去追求当地经济的快速发展，追求自身所管辖区域的利益最大化。倘若联合去进行水资源污染防治，就意味着各区域的特有利益将要收到限制。因此，为了最大限度的去维持自身利益，当地政府往往与污染源企业同流合污，成为他们的保护伞，根本就没有发挥政府保护生态环境的主要责任。一旦区域与区域之间发生纠纷，各区域政府解决问题的角度都是从本区域利益考虑出发，最终问题都无法顺利解决。地方保护主义已经演变成一种意识形态，甚至是潜规则了。
（三）责任追究机制难以落实。因为污染造成的生态环境破坏，影响群众生产、生活的正常进行，对此要进行严格惩罚。在这之前急须解决的是补偿制度，对那些不顾生态和人民群众的生产、生活而肆意制造污染的个体和单位，要进行惩罚。明确上下游的责任是实施流域生态补偿的前提，但目前一直存在两种声音：一种是上游从自身投资为下游提供干净水源所付出的努力以及缺少发展机会等方面认为做出了很大牺牲和贡献，认为下游要补偿上游。另一种是下游强调如果上游污染了，还造成下游受牵连，应该上游补偿下游。这也符合谁污染谁治理的原则。科斯定理中规定：划分明确的产权归属，受益方要给予产权方补偿;制作污染方要给予产权方补偿。在补偿责任主体得到确定以后，具体的补偿金额又是一大麻烦事。目前，解决这个问题主要有三种办法：支付意愿法、水资源价值法以及收入损失估算法。这三种方法各有千秋，支付意愿法实行难度很大，主观性太强;收入损失估算法对于间接成本的估算难度较大;以为水资源价值法在实施过程中更能体现水的资源性，坚持资源是有价值的这一观点，当然最终还是要交给市场去衡量。
三、完善湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的对策
湘江流域重金属污染综合治理市级政府协作机制要以科学发展观为指导，扭转过去仅以经济发展为目标的发展方式和考核体制，在对市级部门和分管单位进行政绩考核时，应把环境保护绩效作为一项重要的指标计算到考核制度中，把生态恢复作为考核的前提标准，更加注重区域生态环境的可持续发展。对湘江流域重金属污染综合治理市级政府协作机制的制定要根据各区域发展不同，地域环境不同的差异，对不同地区实施有针对性的治理。
（一）完善湘江流域市级政府协作信息共享机制。信息共享是实现政府间、部门间合作的必要前提。流域水污染是一项系统、全局性的复杂工程，必须加强政府交流合作，促进信息资源共享，建立完善的政府协作信息共享机制。信息共享机制包括以下三个层面：一是政府部门间的信息共享。因为政府的信息资源都是各个职能部门根据各自职能分工和权责分配收集的，所以政府部门间的信息共享机制是政府工作开展的基础和前提。为实现有效的信息共享，政府部门的信息收集工作必须合理分工，避免重复;信息采集后要加强交流合作，进行信息整合，建立信息库。二是政府纵向间的信息共享。主要指的是上级政府有效获取和利用下级政府的汇报信息，以及下级政府充分利用和获取上级政府发布的信息。这样的共享机制不仅有利于上级政府的科学决策，还会促进上下级政府间的沟通。三是政府横向间的信息资源共享。这主要指的是流域内地方政府间的信息共享，同时也是整个信息共享网络中最薄弱的链条。地方政府往往基于地方利益的考虑，有意设置信息壁垒和障碍，很难会主动要求共享自己的信息资源。
（二）完善湘江水环境市级政府联合执法机制。市级政府间联合执法机制有利于弥补单独执法的不足，集中优势力量提高执法效率，综合治理跨区域水污染，维护政府间的整体利益。联合执法机制包括以下内容：一是加强交界区域联合监测。相邻的市级政府环保部门组成联合检查队，制定检查计划，对交界区域水体沿岸的企业和污染源，进行常规和突击检查，规范污染企业的排污标准，加强政府间沟通与合作，共同打击环境破坏和不法行为，及时处理可能发生的水污染事件。二是增强区域保护联合执法。对保护区域，双方政府和环保部门要以民为本，及时调查和处理水污染超标状况，查出事故原因，严惩事故责任人，并合理补偿利益受损的单位和群众，必要时可以启动司法程序，运用司法强制手段。三是提升协作平台工作效率。联合执法行动中，要加强水污染的监测，在污染发生前或出现小范围污染时，及时采取有效措施。污染事故发生后，联合执法组织要立即介入，监督各方行为，保证信息的及时发布，尽快解决纠纷。
（三）完善湘江流域市级政府污染治理责任追究机制。我国水污染治理存在地方保护主义，以至于政府和环保部门监管不力、违法不究等，再加上行政执法人员责任不明确，权责不统一，政务透明度不高等问题，可能导致政府和环保部门的不作为或行为轻率。因而，要构建执法人员责任追究机制，追究相关执法人员的责任，让权力行使在阳光下。首先，确定责任追究程序，建立水污染事故执法人员责任追究层级体系。根据水污染事故污染范围大小，危害程度等情况，区分直接和间接责任，分层级地追究相关行为人责任，做到权力和责任相一致。其次，举行听证会，建立环境执法人员问责机制。针对未履责或滥用权力，由市级政府联合组成问责小组，调查和收集环境执法人员的渎职和违法行为的证据材料，并邀请相关专家和民众参与问责，举行听证会。再次，依据相关法律和规范，处置渎职和违法的环境执法人员。依据其主观过错大小和事故后果来认定处罚程度，承担相应法律责任和纪律处罚。另外，在环境执法人员责任追究机制中，要确保责任追究制度的公平公正和公开透明。
参考文献：
[1] 雷鸣等.湖南湘江流域重金属污染的现状与分析[J].农业环境与发展，2010（2）.
[2] 刘耀驰，高栗等.湘江重金属污染现状、污染原因分析与对策探讨[J].环境保护科学，2010（4）.
摘 ?要：从湘江重金属污染研究的现状出发，分析重金属污染综合治理市级政府协作机制在信息互通、利益协调、责任追究机制方面存在的主要问题，继而提出完善湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的对策。
关键词：湘江;重金属污染;综合治理;协作机制
湘江重金属污染治理是中国第一个由国务院批准的重金属污染治理试点工程。解决好湘江流域重金属污染治理问题，关系到湘江流域地市的人民群众身体健康与社会和谐稳定，关系到湖南经济社会发展转型和两型社会建设，对我国重金属污染治理难题的解决是一种积极探索。
一、湘江重金属污染研究现状
雷鸣等（2010）从水体中重金属的污染和水体底泥中重金属的污染分析了湘江水环境中重金属的污染，认为湘江流域的矿产开发和冶炼活动造成了流域的重金属污染的重要原因，须从生态补偿、排污权交易、环境税费改革和污染责任险等环境经济政策方面入手倡导，将湖南省矿产经济和环境保护有效地结合起来，积极探索流域综合污染整治和保护机制的新模式。[1]刘耀驰、高栗等（2010）指出重金属污染是湘江最显著的特征，是一个流域的污染;湘江重金属污染直接导致流域水环境质量严重下降，饮用水安全问题突出;这与地方产业结构直接相关，而有色金属采选冶炼等行业的粗放发展是造成湘江重金属污染的最主要原因;并提出提高产业技术水平与清洁生产水平、采取综合治理措施、完善环保政策的落实与监管体系等建议。[2]黄颖萍（2012）分析了地方政府协作治理湘江流域跨区域水污染现状，并据此从转变治理理念、明确地方政府协作机制、完善利益协调机制提出加强湘江流域跨区域水污染治理中地方政府协作的对策建议。李爱年等（2012）在总结湘江重金属污染治理工作进展的基础上，具体分析了湘江重金属污染治理工作存在的问题：某些对环境污染严重的项目尚待纳入重金属污染治理范畴、地方财政压力较大、企业搬迁引发一系列问题、监测能力待加强、重金属超标土地和水体难以处置等。
二、湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制存在的主
要问题
湘江流域流经多个区域，每个区域政府的政治、经济等方面发展程度都不同，他们追求的都是各自所管辖区域的快速发展，追求的都是自身政绩的提升。对于诸如此类污水处理问题，需要大家前期进行投入，而收益过程漫长的工程项目往往会有懈怠。在协作处理污染的过程中往往会出现各自为战、消极怠工现象，为了超越其他流域的业绩，甚至会出现封锁有价值的消息，垄断先进的设施设备。
（一）信息互通机制壁垒重重。协作治理湘江重金属污染要联合各区域的政府部门，了解不同区域地方政府的状况，并在协作过程中与其他区域进行信息共享。但现状是各区域政府不会轻易将信息披露给其他区域，于是污水治理进度受到限制。在水污染治理中，对政治、经济、文化等方面的信息了解更多的区域，说明它拥有了更多的资源。不同区域有不同的自然条件和自身需求，区域之间要想达到互补，就必须要增加了解，共享信息。不同区域的自利性导致了信息无法共享和互动，阻碍了湘江流域重金属污染的协作防治工作。专业化的管理和明晰的权利、责任划分是传统的政府部门的强项，但是一直没有建立一套信息资源共有及共享的机制。为了自身发展，各部门甚至封锁有价值的信息。其实每个区域都有自己的信息收集、分析系统，根据这些信息再去帮助政府在政治、经济等领域做决策。但是由于各地域方法和技术的先进程度不一样，所得到的信息资源重要程度也就不一样。为了满足自身的快速成长，这些信息被封锁、被独享，导致对方政府发展水平不一致。
（二）利益协调机制流于形式。根据我国具体国情及环境质量考评制度，各级政府不仅要负责经济的快速平稳发展，同时还要兼顾所辖区域的环境保护。但往往地方政府为追求政绩的达标而不顾生态环境的破坏去一味的追求GDP的增长。地方政府所追求的东西都是一样的，就是片面的去追求当地经济的快速发展，追求自身所管辖区域的利益最大化。倘若联合去进行水资源污染防治，就意味着各区域的特有利益将要收到限制。因此，为了最大限度的去维持自身利益，当地政府往往与污染源企业同流合污，成为他们的保护伞，根本就没有发挥政府保护生态环境的主要责任。一旦区域与区域之间发生纠纷，各区域政府解决问题的角度都是从本区域利益考虑出发，最终问题都无法顺利解决。地方保护主义已经演变成一种意识形态，甚至是潜规则了。
（三）责任追究机制难以落实。因为污染造成的生态环境破坏，影响群众生产、生活的正常进行，对此要进行严格惩罚。在这之前急须解决的是补偿制度，对那些不顾生态和人民群众的生产、生活而肆意制造污染的个体和单位，要进行惩罚。明确上下游的责任是实施流域生态补偿的前提，但目前一直存在两种声音：一种是上游从自身投资为下游提供干净水源所付出的努力以及缺少发展机会等方面认为做出了很大牺牲和贡献，认为下游要补偿上游。另一种是下游强调如果上游污染了，还造成下游受牵连，应该上游补偿下游。这也符合谁污染谁治理的原则。科斯定理中规定：划分明确的产权归属，受益方要给予产权方补偿;制作污染方要给予产权方补偿。在补偿责任主体得到确定以后，具体的补偿金额又是一大麻烦事。目前，解决这个问题主要有三种办法：支付意愿法、水资源价值法以及收入损失估算法。这三种方法各有千秋，支付意愿法实行难度很大，主观性太强;收入损失估算法对于间接成本的估算难度较大;以为水资源价值法在实施过程中更能体现水的资源性，坚持资源是有价值的这一观点，当然最终还是要交给市场去衡量。
三、完善湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的对策
湘江流域重金属污染综合治理市级政府协作机制要以科学发展观为指导，扭转过去仅以经济发展为目标的发展方式和考核体制，在对市级部门和分管单位进行政绩考核时，应把环境保护绩效作为一项重要的指标计算到考核制度中，把生态恢复作为考核的前提标准，更加注重区域生态环境的可持续发展。对湘江流域重金属污染综合治理市级政府协作机制的制定要根据各区域发展不同，地域环境不同的差异，对不同地区实施有针对性的治理。
（一）完善湘江流域市级政府协作信息共享机制。信息共享是实现政府间、部门间合作的必要前提。流域水污染是一项系统、全局性的复杂工程，必须加强政府交流合作，促进信息资源共享，建立完善的政府协作信息共享机制。信息共享机制包括以下三个层面：一是政府部门间的信息共享。因为政府的信息资源都是各个职能部门根据各自职能分工和权责分配收集的，所以政府部门间的信息共享机制是政府工作开展的基础和前提。为实现有效的信息共享，政府部门的信息收集工作必须合理分工，避免重复;信息采集后要加强交流合作，进行信息整合，建立信息库。二是政府纵向间的信息共享。主要指的是上级政府有效获取和利用下级政府的汇报信息，以及下级政府充分利用和获取上级政府发布的信息。这样的共享机制不仅有利于上级政府的科学决策，还会促进上下级政府间的沟通。三是政府横向间的信息资源共享。这主要指的是流域内地方政府间的信息共享，同时也是整个信息共享网络中最薄弱的链条。地方政府往往基于地方利益的考虑，有意设置信息壁垒和障碍，很难会主动要求共享自己的信息资源。
（二）完善湘江水环境市级政府联合执法机制。市级政府间联合执法机制有利于弥补单独执法的不足，集中优势力量提高执法效率，综合治理跨区域水污染，维护政府间的整体利益。联合执法机制包括以下内容：一是加强交界区域联合监测。相邻的市级政府环保部门组成联合检查队，制定检查计划，对交界区域水体沿岸的企业和污染源，进行常规和突击检查，规范污染企业的排污标准，加强政府间沟通与合作，共同打击环境破坏和不法行为，及时处理可能发生的水污染事件。二是增强区域保护联合执法。对保护区域，双方政府和环保部门要以民为本，及时调查和处理水污染超标状况，查出事故原因，严惩事故责任人，并合理补偿利益受损的单位和群众，必要时可以启动司法程序，运用司法强制手段。三是提升协作平台工作效率。联合执法行动中，要加强水污染的监测，在污染发生前或出现小范围污染时，及时采取有效措施。污染事故发生后，联合执法组织要立即介入，监督各方行为，保证信息的及时发布，尽快解决纠纷。
（三）完善湘江流域市级政府污染治理责任追究机制。我国水污染治理存在地方保护主义，以至于政府和环保部门监管不力、违法不究等，再加上行政执法人员责任不明确，权责不统一，政务透明度不高等问题，可能导致政府和环保部门的不作为或行为轻率。因而，要构建执法人员责任追究机制，追究相关执法人员的责任，让权力行使在阳光下。首先，确定责任追究程序，建立水污染事故执法人员责任追究层级体系。根据水污染事故污染范围大小，危害程度等情况，区分直接和间接责任，分层级地追究相关行为人责任，做到权力和责任相一致。其次，举行听证会，建立环境执法人员问责机制。针对未履责或滥用权力，由市级政府联合组成问责小组，调查和收集环境执法人员的渎职和违法行为的证据材料，并邀请相关专家和民众参与问责，举行听证会。再次，依据相关法律和规范，处置渎职和违法的环境执法人员。依据其主观过错大小和事故后果来认定处罚程度，承担相应法律责任和纪律处罚。另外，在环境执法人员责任追究机制中，要确保责任追究制度的公平公正和公开透明。
参考文献：
[1] 雷鸣等.湖南湘江流域重金属污染的现状与分析[J].农业环境与发展，2010（2）.
[2] 刘耀驰，高栗等.湘江重金属污染现状、污染原因分析与对策探讨[J].环境保护科学，2010（4）.
