试论服务型政府绩效评估的价值取向

    摘要：将政府绩效评估作为政府管理的工具和手段是为了对政府组织的运作情况作出客观评价，然而，绩效评估往往会受到其所处的社会生态环境的影响。构建服务型政府这一战略目标的提出，为政府绩效评估理念提供了价值指引。基于当前的现实环境，本文分析了服务型政府绩效评估价值取向的理论基础和现实依据，对服务型政府绩效评估所应秉持的价值理念以及其在评估体系中的具体应用进行了阐释，在此基础上提出了相关建议。

    关键词：服务型政府；绩效评估；价值取向

    中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0011-04

    收稿日期：2014-05-18

    作者简介：赵建华（1968—），女，吉林省吉林市人，中共吉林市委党校副教授，法学硕士，研究方向为公共管理。

    随着我国市场经济的不断发展，传统的政府管理模式越来越无法适应新的社会环境。故政府对经济社会的管理必须由“政府本位”向“公民本位”转变。政府的行政权力必须受到限制并切实地将其置于公众的监督之下。党在十七大就明确提出：要“加快行政管理体制改革，努力建设服务型政府”。［1］基于服务型政府建设对转变政府职能、改进政府服务方式等方面的客观要求，政府有必要构建一套科学、合理的绩效评估指标体系，为考核和监控服务型政府建设的实际效果提供有效的工具。［2］一方面，政府绩效评估的开展受一定价值体系的指导；另一方面，政府绩效评估的价值取向体现了政府行为的价值追求。基于我国服务型政府建设的目标，政府绩效评估的实施应回应和契合服务型政府的目标要求，必须明确服务型政府的基本内涵，把握好服务型政府的价值诉求。这样才能实现服务型政府绩效评估的工具理性与价值理性的有效结合。

    一、服务型政府绩效评估价值取向的理论基础与现实依据

    服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治、高效等价值为基础，以公民权利和社会需求为本位，广泛接受社会公众的参与和监督，以提供公平、优质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态，它体现了一种价值理性。［3］政府绩效评估作为实现政府管理目标的手段体现了工具理性的特征。服务型政府绩效评估是基于相关理论的指导，以理想政府管理模式的价值原则为基本导向的政府管理体系。

    （一）服务型政府绩效评估价值取向的理论基础

    ⒈民主理论。公共性作为现代服务型政府的基本属性，解决的是政府性质与工作目的的问题。关于现代政府公共性的讨论可以追溯到社会民主理论产生时期。民主理论主张公民主权，主要关注如何维持政府的公共性、保障公民利益。亚里士多德反对“一人之治”，强调中产阶级在政体中的基础作用；伊壁鸠鲁提出个人是社会存在的基础，一切社会关系和法律关系都以私人利益为依据；西塞罗认为，国家是人民的共同财产，政府的权力必须基于代表公意的法律。［4］中世纪之后，民主理论经过众多思想家的探索，不断发展。如洛克、卢梭关于“天赋人权”的民主思想强调国家的最高权力属于人民，人民有权行使最高权力。经过西方资产阶级革命和现代国家的不断发展，民主思想已成为时代发展的趋势。民主理论认为，人民对政府必须保持一种同意、委托、监督甚至制约关系，政府也必须按照人民的“公意”去办事。因此，民主理论是服务型政府的公共性价值理念的理论来源。

    ⒉马克思的“代表制”思想。马克思认为，在资本主义社会，国家是资产阶级的统治工具，资产阶级政权并不是切实为人民服务的政权，而是对人民进行统治，窃取社会主人地位的政权。为了取代资产阶级的“代议制”，马克思提出了一种新的政权形式即“代表制”。“代表制”的本质是工人阶级政府，是“通过人民自己实现的人民管理制”。［5］马克思描绘的无产阶级领导下的未来政府，创造性地建立了一种全新的政民关系，使政府权力可以受到有效监督。马克思关于“代表制”的论述无疑是我国服务型政府建设的思想源泉。马克思主义理论强调无产阶级政府应该为人民服务的思想，认为人民是国家的主人，政府只是人民投票选择的为自己服务的公仆，这恰恰体现出服务型政府“公民本位”的价值理念。中国共产党继承和发展了马克思的“代表制”思想，强调政府是人民群众的代表，必须体现人民群众的意志。

    ⒊新公共管理理论。20世纪80年代西方国家盛行的新公共管理运动和政府再造运动，借鉴企业管理强调的成本、绩效、服务品质、顾客满意度等思想和工具，充分运用现代信息技术改造了传统的公共管理方式。尽管这种“管理主义”至上的新公共管理理论受到了许多学者的批判，然而新公共管理理论在追求综合运用政府治理工具和手段改进政府管理方面的探索和讨论已经成为政府绩效管理实践方面的思想源泉和理论基石。在新公共管理理论盛行之时，也受到了许多学者的质疑。他们认为，新公共管理理论所倡导的管理至上可能会损害公平、公正、民主参与等民主价值。以登哈特为代表的学者在对新公共管理理论进行批判的基础上建立了新公共服务理论。该理论的核心主要强调公共服务的尊严与价值，主张公民权、民主和为公共利益服务。它还将政府及公务人员的角色定位在协助公民表达并实现共享的公共利益，而不是通过控制或掌舵引导社会发展的新方向。［6］新公共服务理论把公共利益作为公共行政追求的目标，以公民本位和社会本位为指导理念，对我国服务型政府建设具有重要的指导意义。

    （二）服务型政府绩效评估价值取向的现实依据

    1.公众日益增长的权利诉求和主体意识。随着社会公众需求的不断变化，以及公众主体意识的不断加强，社会公众已经不再是公共服务的被动接受者。［7］在政府自上而下的服务型政府建设实践和公众自下而上的基本权利诉求之间存在着现实张力，服务型政府绩效评估的理论研究和实际应用逐步得以开展。服务型政府强调“以结果为导向”的服务意识，关注政府提供的公共产品和公共服务的数量和质量能否满足公众需求，体现了由“政府本位”向“公民本位”、“社会本位”的转变。

    2.政府管理模式创新和服务型政府建设。现阶段，服务型政府作为政府管理模式创新的方向，已经在学术领域达成了共识。为了确保服务型政府建设目标的实现，有必要通过政府绩效评估的手段和工具来加强政府管理模式创新。同时，政府绩效评估体系的构建，必须以政府公共管理的价值理念和标准为依据，进一步推进我国行政体制改革和政府职能转变。另外，我国政府在管理模式创新和服务型政府建设上的努力也为政府绩效评估体系的构建提供了良好的环境。可以说，政府管理模式创新和服务型政府建设的现实需要推动了政府绩效评估在理论研究和实践上的探索。

    3.深化我国政府绩效评估研究的理论自觉。政府绩效评估起源于西方政府的公共管理实践，我国关于政府绩效评估的研究主要引进的是西方政府绩效评估的概念体系、逻辑体系和研究方法。我国国情不同于西方国家，因此，应从建设服务型政府的基本目标出发，研究探讨如何构建基于我国国情的政府绩效评估体系，以促进我国政府绩效评估研究的“本土化”进程。

    二、服务型政府绩效评估的价值取向

    绩效评估作为私营部门的重要工具，主要关注经济（economic）、效率（efficiency）与效果（effective）三个层面（3E）的考核。这一价值追求与服务型政府所秉持的实现公利、保护自由、维护秩序、提供服务等价值诉求之间存在隔阂。［8］然而，仅仅将其作为政府绩效评估的价值取向，已无法满足服务型政府绩效评估的价值要求。因此，实现政府绩效评估的工具理性与服务型政府的价值理性之间的不断契合，便成为服务型政府绩效评估所要研究的主要问题。结合服务型政府的价值理念，笔者认为服务型政府绩效评估的价值取向主要涵盖以下几个方面。

    （一）“以人为本”的价值取向

    服务型政府与传统政府最大的区别在于，服务型政府将以人为本作为最重要的行政理念和价值准则。［9］要做到这一点，政府必须了解公众在服务型政府建设过程中作为参与者与受益者的双重身份。因为，“以人为本”的价值取向要求政府必须从传统政府管理的“政府本位”的思维中解放出来，坚持“公民本位”、“社会本位”的价值理念，致力于实现公共利益的最大化，促进政府管理水平和服务质量的提高，满足公众合理的利益诉求。同时政府绩效评估也应做好价值取向转变的准备，将评估的目标落在公众个人的全面发展上，重视公众在评估中的主体地位。在政府绩效评估项目选择、评估指标选取、评估结果应用等环节中，尽可能体现“公民本位”的价值理念。

    （二）公平、公正的价值取向

    政府作为实现社会公平正义的载体，它的主要职责就是维护社会的公平、公正。从心理学的角度来讲，受到不公正对待的个体容易产生被剥夺感和挫折感。从政府职能的层面看，公平、公正具有多层次的内涵，例如在社会福利上，应该关注弱势群体的利益诉求；在司法上，应该保证公民享有法律上的平等，等等。总之，服务型政府建设要求政府无论在理念上还是在行动上都必须秉持公平、公正的价值取向。在具体的政府绩效评估环节，除了考虑政府行政效率的提高外，还必须促进服务型政府建设实现“公平与效率的双赢”。一方面，绩效评估体系的设计必须充分考虑政府职能、社会影响、公众利益、公共服务均等化等因素；另一方面，评估项目的选择也应充分关注公平、公正价值。

    （三）强调问责的价值取向

    服务型政府既是以人为本的政府，还是法治政府，更是责任政府。服务型政府建设注重对政府权力运行的监督，要求实现针对政府行为的内外部的监督问责。即不仅要从内部实现政府管理的有序性，而且要从外部建立社会机构和群体监督政府行为的渠道。问责蕴含着责任理念，它要求政府树立对公众负责的行政理念。政府责任主要包含政治责任和法律责任，而政治与法律责任的实现又依赖于公共行政主体（行政人员）对自己角色责任的主观认同。因此，政府有必要将针对公共行政主体的道德责任要求（主观责任）和外部对公共行政主体的角色期待（客观责任）纳入绩效评估体系，以保障服务型政府建设目标的实现。政府应该鼓励公众参与到评估项目鉴别、项目结果期望、评估指标选择、业绩标准设置等绩效评估实施过程中，这既有助于政府与公众的信息共享以及监督与合作，又有利于提高评估的质量和效率。

    三、实现服务型政府绩效评估价值取向的路径

    （一）实现多元主体参与的政府绩效评估

    现有政府绩效评估主要以政府自身为评估主体，是“自上而下”的评估，缺乏社会公众的参与，没有体现出“公民本位”的价值取向。这样的评估模式仍然集中在“管理”的层面，功能定位只在实现政府目标的管理手段上，并未充分体现“服务”的价值理念。同时，受政府内部自我认同的心理因素和政绩考核的利益驱动的影响，评估结果有失公平、公正且容易带有主观色彩。由此，应该努力实现政府绩效评估的多元主体参与。一是引入人大、政协、其他社会组织等主体，构建多元主体参与的评估平台和多重评估体系。二是引入专业的第三方评估机构。政府绩效评估作为一种专业性强、技术含量高的管理活动，由政府、公众及其他参与主体来实现政府绩效评估的过程，无法满足绩效评估客观、准确的要求。因此，政府绩效评估应该纳入专业的第三方评估机构进行的理论研究和实践指导。例如：在指标体系、评估模型、评估技术和方法等方面进行研究与开发，使服务型政府绩效评估不断地得到完善。

    （二）建立完善的政府绩效评估制度

    政府绩效评估的有效运行依赖于法律制度的保障，同时法律自身的特点能够为政府绩效评估体现公平、公正的价值取向提供保障。 发达国家政府已将政府绩效评估作为政府机构的法定要求，同时建立相应的法律制度予以保障。因此，我国政府应该加紧建立并完善政府绩效评估法律制度体系。一是要加快政府绩效评估的立法建设。可先由国务院牵头制定立足于政府绩效评估的行政法规，待条件成熟后，再通过人大立法程序，在更高的法律层级上进行立法，将绩效评估的目的、原则、方法、程序以及实施步骤以法律的形式确定下来。二是要加快相关法律制度建设。要推进预算制度改革，将评估的结果和预算分配联系起来，以提高政府及其部门的绩效水平；要完善政务信息公开制度建设，要求政府主动及时地公开相关信息，保障公众及其他社会主体依法获取政府信息的权利。

    （三）完善绩效评估结果应用管理机制

    作为政府绩效评估的重要环节，真实、及时、有效的评估结果的运用具有重要的价值和意义。为了保障评估结果能够得到客观、公正、科学的运用，急需探索并完善绩效评估结果应用的管理机制。一是激励和竞争机制。一方面，要把评估结果与公务员的物质、精神等方面的激励联系起来；另一方面，引入竞争机制，提高政府绩效水平。二是信息公开机制。注意评估过程和结果的公开化，调动公众参与监督评估的积极性。三是问责机制。以评估结果为依据建立问责机制。使公务员对其行为结果负责。四是申诉机制。当被评估者对管理者的评价报告有争议时，可以向管理者的上级提请评价复议，并阐述理由和事实。［10］建立切实有效的申诉机制，促进评估双方的良性互动和公平、公正。

    【参考文献】

    ［1］行政体制改革：十年十成果［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com，2012-11-04.

    ［2］盛明科.服务型政府绩效评估体系研究的理论基础与现实依据［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2008，（01）.

    ［3］燕继荣.服务型政府建设：政府再造七项战略［M］.中国人民大学出版社，2009.22.

    ［4］刘熙瑞，段龙飞.服务型政府：本质及其理论基础［J］.国家行政学院学报，2004，（05）.

    ［5］马克思恩格斯选集（第二卷）［C］.人民出版社，1972.378-382.

    ［6］蒋嵘涛，彭京京.服务型政府价值取向研究［J］.求索，2009，（10）.

    ［7］彭向刚.论我国服务型政府绩效评估的发展趋势［J］.吉林大学社会科学学报，2008，（02）.

    ［8］彭向刚，李永胜.服务型政府绩效评估：价值取向及其要求［J］.行政论坛，2013，（05）.

    ［9］岳凯敏，徐光超.民众本位：当代中国政府绩效评估的基本价值取向［J］.成都理工大学学报，2005，（04）.

    ［10］包国宪，董静.政府绩效评价结果管理问题的几点思考［J］.中国行政管理，2006，（08）：23-26.

    （责任编辑：牟春野）