靠什么冲破户籍藩篱

    冯春久

    4月10日，好久没有联系的一位高中同学突然打来一个电话。接通之后，固有的寒暄简单略过，便是：“你马上帮我个忙，我在深圳这边的积分已经达到入户条件了，你去给我开几个证明……”

    从同学的言语中，可以听出来他既激动高兴又非常急切。由此，可以窥知一纸户口对他来说是多么的重要。后来，才慢慢得知，同学大专毕业后就去了深圳打工，然后又在那里结婚生子，孩子现在就要上学了，因为没有深圳户口，天天急得寝食难安。他说：“这当中吃的苦头，我写一本书也写不完，不过，我还算是幸运的，现在终于熬到头了。”

    今年已经50出头的秦阿姨，老家在豫西一个小县，来郑州打工已经多年，孩子大学毕业后也留在了郑州。现在一家人都在郑州，租住在一个老家属院的一室一厅里。她说，人家郑州人都可以申请经济适用房、廉租房什么的，咱不是郑州户口，啥也弄不成；虽然知道只要在郑州买的有房子，就可以把户口迁来，但房价这么贵，又哪里买得起啊。孩子马上也到了结婚生子的年龄，没有郑州户口，作难的事在后头呢。

    随着我国城市化进程步伐的加快，户籍制度改革一直备受关注。严格的户籍管理制度造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、住房、社保等诸多方面的不平等，制约着我国经济社会的发展，改革的紧迫性日益凸显。

    近年来，不少地方开始尝试户籍制度改革，尤其是2008年以来，各地改革加速推进。2012年年底，上海对居住证进行“积分制”管理，居住证A证和C证持有者在社会保险、公共卫生、住房保障等方面的待遇完全相同，享受和上海本地户籍居民的同等待遇。这之前，广东开始试行“积分入户”，力求在户籍改革上作出探索。去年4月，北京市提出将启动实施居住证制度。此外，南京也将建立居住证与户籍准入对接制度。

    党的十八大明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。去年以来，户籍制度改革进程加速推进。有关部委出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，提出“实行全国统一的社会保障卡制度”“全国统一的纳税人识别号制度”“全民医保体系”“农业转移人口市民化机制”等，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。去年5月6日，国务院常务会议确定出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。

    然而，仅就各地的实践来看，大多都还处在观察和试行阶段，既没有一个完美的模式可供套用，也没有形成一个成熟的大范围推广条件。由此可见，冲破户籍藩篱并非易事。不少人认为，中国城乡二元户籍制度改革是一个老大难问题，难就难在明明知道这个户籍制度有很多的弊病，但由于担心改革会引起更大的问题，因此宁愿忍着不急于去改革。

    说来说去，户籍樊篱的根源还在于城乡二元户籍制度的形成。陈有权曾经写过一篇《三农问题的政治制度分析》，他在文章中对我国城乡二元制度的形成作了详细而又比较权威的介绍，从中我们也许可以得到一个比较明确的结论。

    陈有权在文中写道，我国的城乡二元结构其实只是一个短期的现象。在漫长的历史中，我国一直处于农业社会，从来不存在城市与农村的分割与断裂。历朝统治者多采取“重农抑商”政策，农民的地位甚至高于商人；长期采取的兵役制，使得兵、民互通；科举制在农民与士人之间架设了桥梁，往往“朝为田舍郎，暮登天子堂”。即使在战乱连连的战争时期，人们的自由迁徙也未间断。1949年新中国成立后，我国也曾经有过短暂的自由流动，在1952年～1957年的“一五”计划时期内，大约2000万农民已经自由流入了城市。然而，1954年宪法取消了人口自由迁徙权的规定，1958年1月《户口登记条例》实施后，农村人口流入城市受到了严格限制。该条例第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”第十五条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住3日以上的，由暂住地的户主或者本人在3日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销。”这些规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。随着1958年人民公社的建立，国家的各项政策，沿着户籍制度为核心的分割体制的惯性，在经济与社会生活等各方面逐步强化这种分割，为两部分居民建立两种不同的经济和社会制度，如农业税制度、农产品统购派购制度、土地制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，最终形成城乡之间断裂的两个社会。

    改革开放之后，农村大量的富余劳力涌入经济更加活跃的城市。目前我国的移动人口约有3亿人，其中90%以上是农民。他们已经在城市里工作生活了几年甚至十几年，但是却由于二元户籍制度，被剥夺了在城市应该享受的各项福利待遇，他们在遭受精神上歧视的同时，还必须在孩子上学、就业、就医等方面付出更多的费用。事实上，目前的二元户籍制度并不阻止人口的自由迁徙，而只是对那些离开户籍地的外来公民实施歧视性管理而已。因此，改变目前这种异常的二元户籍管理方式，不仅是城市化发展的需要，也是党和政府义不容辞的责任和义务。

    事实上，多年来，我国也一直在积极改革，力求冲破户籍藩篱，只是进程比较缓慢，没有一个稳妥有效的改革。

    早在2003年，河南郑州就对户籍管理制度作出重大改革：取消现行“农业户口”“暂住户口”“小城镇户口”“非农业户口”二元户口性质，实行“一元制”户口管理模式。即郑州各县（市）、区居民户口统称为“郑州居民户口”，各县（市）、区户口可以自由迁移，在当地派出所随时办理。

    据介绍，2003年推出的改革规定，凡在郑州市辖区内购买住房的外省市公民，凭房屋产权证明即可办理本人及其直系亲属的迁郑户口；凡具有中等专业技术学校（含技工学校）以上文凭的毕业生，到郑州市人才中心存档后，凭毕业证即可办理迁郑户口；凡与郑州市企事业单位签订劳动合同并缴纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口。

    2004年，湖南省公安厅、省人事厅发出通知规定：该省事业单位聘用人员可迁移户口。通知指出，事业单位在本单位核定的编制内聘用，且双方签订了省委组织部、省人事厅制定的《聘用合同书》，并经同级政府人事部门或其委托的政府人才中介机构鉴证的事业单位聘用人员，可将户口从原户籍所在地迁至用人单位所在地。

    有人称，此项改革是最落后的改革，居然将所有企业聘用的人员全部拒绝在城外。这样的户籍改革即使再持续一百年也无法达到公平公正的目标，反而是以改革的名义，将本地户籍更加特权化了。

    2004年7月1日，南京开始建立城乡统一的户口登记制度，在全市范围内取消“农业户口”“非农业户口”“地方城镇户口”等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，统称为“居民户口”。但迁入南京主要看两大硬件：有房、有工作。新办法规定，合法固定住所是指具有合法有效的房屋产权证和土地使用证或公有房屋租赁使用证明的购买所得房、接受馈赠所得房、接受遗产所得房、自建住房或单位租赁给本单位员工使用的公有住房等。有稳定职业（生活来源）是指被本市机关、团体、事业、企业等单位依法录、聘用，以及投资兴办二、三产业，具有稳定的经济收入，人均收入不低于南京市城镇居民最低生活保障线。

    2005年8月1日，河北省石家庄市户籍改革全面实施，规定打工只要满两年，就可以落户石家庄。媒体称，以连续工作两年来衡量是否可以获得居住地户口的方式可以说是目前中国户籍改革中最宽松、最进步、最公正、最人性化的一种户籍改革方案。

    2005年12月28日，济南全市范围内实行城乡统一的户口登记制度，取消“农业户口”“非农业户口”“地方城镇户口”等各种不同性质的户口，按照实际居住地统一登记为居民户口。同时，人口迁移户籍管理实行条件准入制，基本条件为具有固定住所、合法职业和收入。结婚年龄、婚龄、文化程度、职业能力、纳税、投资、就业、养老保险等方面的条件，都将作为准予迁入并申报登记常住户口的依据。

    综观这些改革，都只是在登记制度上作了一些调整，其实质还是原地踏步。而事实上，目前中国的户籍制度最大的问题是准入制，而不是登记制度，如果没有对准入制度本身进行改革，都不是最具效力的改革。

    2010年广东在全省范围内推广“积分入户”制度，外地在粤务工者只要积分达到一定标准就可以申请入户。据不完全统计，已经至少有30多万名外来务工人员落户广东，这其中就包括很多农民工。去年7月1日起，《上海市居住证管理办法》正式施行，随着持证人在上海市居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值相应累积达到标准分值的，可以享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。达到标准积分120分的居住证持有者，所享待遇与上海户籍居民基本相同。

    上海、广东户改的核心，都是通过个人情况和实际贡献的累积，赋予其享受与本地居民同等的公共服务的权利，应该说这是我国户籍制度改革中的一大创举。有关人士指出，两地通过居住证积分制度，向所有外来务工者打开了城市的大门，其破冰意义显然是值得肯定的。它既兼顾了城市管理资源禀赋限制的现实境况，同时也打通了外来务工者落户城市的通道。虽然并不是所有达到标准之上的外来务工者都可以毫无阻滞地跨越户籍的障碍，虽然在现阶段最终能够享受到这一政策红利的只能是少数人，但作为户籍改革举步维艰困局下的小步尝试，它至少给予了众多非户籍人员尤其是普通务工者共享发展成果的平台、平等竞争的机会、融入城市的可能。更重要的是，只有先迈开这一小步，才有“积跬步而至千里”的可能。

    评论员施维说，作为一种渐进式的改革，在实施初期必然需要设立一定的门槛，而农民工群体，因其本身的弱势性，很容易就成为被挡在门外的那一群人。这是意料之中的状况，但并非就意味着理所当然。无论是基于城市的发展需要、社会公平正义的考量，或是城镇化建设的方向，推动农民工市民化都应是户籍制度改革的应有之义。于此，在制度设计上，我们不仅需要通过合理的政策引导，鼓励农民工努力提高自身人力资本的含金量，积极融入城市现代生活，也应当针对他们的特点采取有效的制度安排。比如，是否可以设计两套指标，将农民工和有高等学历的流动人员分成两条线，各给不同的名额，或者允许举家迁移和有稳定工作的农民工优先落户。另外，在政策实施中，也应当注重做好配套服务，比如，既然将职业资格和专业技能作为了评分的指标，那么在相应的用工中就应该强调对农民工的再培训；既然把缴纳社会保险作为评分的选项，就应该在日常的监管中，强调用工的规范，强调劳动者权益的实现等等。

    正如施维所言，我们肯定“居住证积分制度”，是因为它撕开了户籍制度的一个“口子”，为未来更大范围、更纵深的改革提供了可资借鉴和参考的内容。它需要在实践中更好地完善和充实，而我国的户籍制度改革之路亦需要更多更好的探索以及努力致力于探索的精神。