论捐赠人慈善信息知情权的保护
邹世允+关静文
摘要：慈善信息知情权是捐赠人获取慈善信息的依据，也是我国慈善事业健康发展的重要保障。目前，由于我国缺少与知情权相关的法律制度，加之慈善组织信息公开透明度不高，导致捐赠人的慈善信息知情权难以得到有效保护。因此，应采取完善相关立法、化解组织内部的道德风险以及构建监管体制等措施加强对慈善信息知情权的保护。
关键词：捐赠人；慈善信息；知情权
中图分类号：D922.5文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0106-06
收稿日期：2014-04-20
作者简介：邹世允（1968—），男，辽宁大连人，东北财经大学法学院副教授，博士，研究方向为劳动与社会保障法、经济法；关静文（1988—），女，辽宁大连人，东北财经大学研究生院硕士研究生，研究方向为经济法。
慈善信息知情权是对慈善事业行使社会监督的重要方式，充分保障捐赠人的慈善信息知情权是理论界和实务界必须面对的现实问题。从2011年“郭美美事件”到2013年“芦山地震捐款事件”，由中国红十字会引发的慈善信任危机不仅使捐赠人的慈善热情受到了挫伤，也使我国慈善事业的发展遇到了极大的阻力。种种事件表明，慈善组织与捐赠人之间的沟通联络明显缺位，捐赠人的慈善信息知情权更无从谈起。
一、慈善信息知情权概述
（一）慈善信息知情权的内涵
捐赠人的慈善信息知情权是知情权在慈善领域的具体体现。明确信息知情权的含义，首先需要界定知情权的概念。知情权因其丰富的内涵以及界定的出发点不同，在学界中有着不同的观点。有的学者认为，知情权是指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播信息的自由。［1］有的学者则认为，知情权是在实质不对等的法律主体之间，通过请求信息公开来实现的，对自己有直接或者间接利益的权利。［2］通说认为，知情权的概念有广义和狭义之分，广义知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息；狭义知情权仅指知悉、获取官方信息的自由与权利。依据本文研究内容，基于对慈善组织运行的监督，笔者将信息知情权的概念界定为，慈善信息知情权是指捐赠人依据法定的权利和程序获取的与慈善组织相关的信息的权利。
（二）慈善信息知情权的性质
近年来，信息权一直被法学界专家和学者高度关注，因其是公众在日常的信息活动中合理支配的权利之一。信息权是指主体在信息资源配置过程中，对信息进行获取、保有、支配、处分及收益的权利。［3］或者说，信息权是指一切以信息为客体的权利。［4］从信息权的内容范围看，信息权既包括财产权，也包括人身权及政治权利，这三者区分的标准在于权利人获取信息的目的。一般而言，信息权所涉及的信息是作为财产使用的，但在信息知情权中作为权利客体的信息并非财产，而是人们为了实现自身政治权利的一种手段。因此，信息知情权属于信息权的范畴。
信息知情权也是知情权的一种，从不同的视角出发，知情权有多种分类。按照获取的信息的性质，知情权可分为个人信息知情权和公共信息知情权。公共信息知情权是指公民对关乎公民整体利益的公众信息所享有的知情权；个人信息知情权指公民仅对涉及个人利益的个人信息所享有的知情权。从法域角度可以对知情权进行以下分类：第一，对于国家公共事务信息的知悉和获取，是公法上的知情权；第二，个人信息以及参与社会交易活动的交易信息的知悉和获取，属于私法意义的知情权；第三，具有公共管理职能的社会组织或者社会团体所拥有的，具有社会整体利益性质的信息的知悉、获取和传递，属于社会法性质的知情权。［5］慈善本身是一项公益事业，其资金大多源于社会捐赠，公民作为慈善捐赠的主体之一，善款善物的使用、慈善组织的工作情况等信息都关乎公民的利益。因此，从信息的性质而言，捐赠人的慈善信息知情权属于公共信息知情权。同时，慈善组织作为执行公益活动的社会团体已经成为服务社会的重要平台，慈善组织信息的公开、获取和传递也与社会整体利益息息相关。由此，从法域角度看，捐赠人的慈善信息知情权也是社会法性质的知情权。
二、我国在保护慈善信息知情权方面存在的问题
（一）慈善信息知情权的立法缺失
我国的法学研究者普遍认为知情权是我国公民的一项基本权利，是宪法所规定的表达自由的应有之义，也是公民享有其他权利的前提。我国宪法中虽然没有对知情权进行直接明确的规定，但宪法的部分条款从不同角度对公民的知情权予以了承认和保护。如《宪法》第27条第2款：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”；第35条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。
此外，我国的《公益事业捐赠法》第21条规定：“慈善捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产使用、管理情况，并提出意见和建议。对于慈善捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。”该条文明确了捐赠人有查询慈善信息的权利以及慈善组织的答复义务，保障了捐赠人的信息知情权。但《公益事业捐赠法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的基本法律之外的其他法律，在法律位阶上不具有基本法律的法律效力。由于我国慈善事业方面的基本立法——《慈善事业法》迟迟没有出台，使得捐赠人的慈善信息知情权无法得到法律保护。同时，当慈善组织拒绝向捐赠人提供慈善信息时，该法也并未规定捐赠人享有相应的救济措施。“无救济则无权利”，在既没有救济途径，又缺少有关的法律法规作为寻求救济依据的情况下，捐赠人维护自己的慈善信息知情权则无从谈起。
（二）慈善组织的信息披露不充分
慈善组织的信息披露能够实现慈善组织和捐赠人信息对称，有利于慈善组织的透明运作和对捐赠人的慈善信息知情权的保护。我国相关法律对慈善组织披露信息的内容有一定的规定，如《公益事业捐赠法》第22条规定：“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”《社会团体登记管理条例》第29条第3款规定：“社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当的方式向社会公布。”但在适用过程中仍存在一系列问题。首先，我国慈善组织的透明度较低。《2013年度中国慈善透明报告》显示，从作为监测样本的1000家公益慈善组织的透明指数分析的结果看，2013年度透明指数达到60以上的公益慈善组织为29.6%，透明指数达到90以上的公益慈善组织仅70家。［6］其次，慈善信息的披露内容缺乏统一标准。我国慈善信息大致包括基本信息、财务信息及运作信息三类，其中财务信息是捐赠人最希望了解而慈善组织鲜为公布的。由于慈善领域规范信息公开的相关法律法规和行业准则还没有形成，缺乏可操作性的标准，使得慈善组织在信息披露问题上无章可循。第三，我国慈善信息公布平台不成熟。中国慈善信息平台刚刚建成，相比于全国数十万的各类慈善组织，入驻在该平台并发布相关信息的慈善组织比例很低。而且，由于与发布信息相关的各项标准和制度尚不健全，导致慈善信息全面公开及资源的有效利用还未充分实现。
（三）慈善组织的道德风险仍然存在
道德风险是指在信息不对称的情况下，从事经济活动的人在使自身效用最大化的同时，做出损害他人效用的行动。［7］慈善组织道德风险的根源是内部员工的工资待遇水平低，该风险可结合慈善财物的使用效益与披露信息内容两个因素进行分析，而这两个因素的概率分布可以通过《高校教师“道德风险”问题模型分析》［8］一文中的模型加以体现。
⒈基本假设。因为员工的工资水平和信息披露内容无关，慈善组织使用慈善财物的效益会是对自己最有利的程度。慈善组织可以使慈善款物的使用效益最大化，此时e=1；也可选择使用效益较低或为零，此时e=0，使用效益给慈善组织带来的负效用相当于数量为c（e）的货币损失，且有c（1）=M（M>0），c（0）=0。也就是说，使用效益为零的慈善组织的损失为零。
⒉概率分布及道德风险分析。捐赠人可以了解慈善组织披露的信息内容，如公益支出、捐赠收入、透明指数等，慈善组织对慈善财物的使用效益与披露信息内容的概率分布见下表：
[使用效益
披露信息&e=1&e=0&内容多πh
内容少πl&Ph
1-Ph&Pl
1-Pl&]
从图表可知，受客观因素的影响，其中不可避免地会出现慈善财物的使用效益低，披露的信息内容难以让人满意的情况。捐赠人在了解披露信息内容较少的前提下，不能推断出慈善财物是否得到充分使用，于是产生了慈善组织的道德风险。慈善组织的道德风险一方面表现为慈善组织对慈善财物的使用效益漠不关心，造成部分群体获得的救助过剩，部分群体受益为零；另一方面则体现在慈善组织对敏感信息的遮蔽，侵害了捐赠人的慈善信息知情权。
（四）慈善组织的监管体制不健全
现阶段我国对各类慈善组织的监管过于宽松，在缺乏监管和责任追究的环境下，不仅不利于慈善组织自身的发展，更不利于慈善捐赠人快捷、准确地掌握慈善信息，也难以实现捐赠人的慈善信息知情权。慈善组织监管制度不健全，一方面表现在慈善组织的监管主体不明。《社团登记管理条例》第27条和第28条规定，非营利性社会团体受登记管理机关和业务主管单位的双重监管。即以登记管理机关为主管部门，业务主管单位为辅助部门。双重监管看似强化了监管体系，实则使非营利性社会团体成立、变更、注销等程序更加繁琐了，同时导致登记管理机关和业务主管单位之间互相推诿，均不担责。另一方面则是慈善组织信息公开的外部监管不到位。社会舆论监督不力，不能充分发挥其社会监督作用，存在“第三方”监管缺位现象。此外，很多慈善组织与政府联系密切，不仅造成了监管障碍，甚至监管失灵，也导致慈善组织信息披露程度低，得不到公众信任。在《2013年度中国慈善透明报告》中，慈善会系统透明度只有28.56分，红会系统也仅有37.72分，相比于基金会和民间非盈利组织的分数近乎一半。［9］
三、完善我国慈善信息知情权的保障体系
（一）加强慈善信息知情权的立法
知情权的立法保障是慈善知情权得到保护的前提和基础。知情权作为公民的一项权利，不但在宪法中有所体现，而且依据《宪法》第2条第3款：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，可以看出知情权具有基础性和广泛性等基本权利特征。知情权是公民的重要权利，没有知情权，公民就无法参与国家的管理活动。因此，我国应当明确将知情权写入宪法，使其作为公民的一项宪法基本权利而存在。
目前，我国尚无规制慈善事业的专门立法，对捐赠人慈善信息知情权的规定只散见于《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》及地方性慈善法规（如《江苏省慈善事业促进条例》）中，体系化的法律规范还没有建立。英国慈善事业历史悠久，其慈善方面的法律法规随着慈善事业的发展而逐步完善。英国《慈善法》作为该国慈善事业的基本立法，明确规定了捐赠人的慈善信息知情权，即任何人都有获得慈善组织的年度账目和财务报告的权利。基本法的法律位阶和法律效力较高，即便下位法对捐赠人的慈善信息知情权的保护没有规定，但依据《慈善法》该权利也能得到保障。
我国有关部门正在加紧制定《慈善事业法》，该法应为慈善基本法，应明确慈善事业的基本原则，系统规定基本的慈善法律制度，通过其实施维护捐赠人的慈善信息知情权。因此，《慈善事业法》不但要对慈善组织披露信息的义务、慈善信息知情权的具体内容进行阐述，更要对捐赠人的慈善信息知情权受到侵害后的法律救济途径给予规定，切实保护捐赠人慈善信息知情权的实现，努力构建从宪法、法律、行政法规到地方性法规的多层次、多领域的慈善信息知情权保障体系。
（二）建立具体的慈善信息公开制度
⒈增强法律规范的可操作性。我国《公益事业捐赠法》第21条和第22条分别规定了公开慈善信息的两种方式，即慈善组织主动披露信息和慈善组织依申请公开信息。尽管条文规定如此，但该两种公布方式还不能完全保证慈善组织信息的透明、公开，需要在现有法律法规的基础上做进一步的完善。
第一，制定慈善组织依法公开信息的具体措施。《公益事业捐赠法》虽概括性地规定慈善组织负有公布慈善信息的义务，但对实践中如何保证慈善组织有法必依，如何充分履行披露信息的义务没有具体规定。美国基金会和慈善服务组织有义务每年发布一份年度报告，年收入超过25000美元的慈善组织必须向国内税务署递交990表；较小的慈善组织须填报990-EZ表，还需要另填表报告捐赠者的信息。［10］美国强制基金会和慈善服务组织发布年度报告和上交990表，一方面可以让国家和公众知悉其在一年内运作的不足和进步；另一方面能够形成强有力的外部监督，使基金会和慈善服务组织做好本职工作。我国可以借鉴美国对慈善组织信息公开的规定，制定强制性的信息公布措施，对慈善组织必须公布的信息类型、信息内容等以强制性规范的形式明确下来，从而保障捐赠人的慈善信息知情权。
第二，明确慈善组织依申请公开慈善信息的期限。美国加利福尼亚州《政府法典》中12599节（j）项规定，“商业募捐人应当在收到一份请求后5个工作日内，通过邮寄或者传真披露该信息。商业募捐人在被当面或者电话请求后，立刻口头披露该信息，且应当在5个工作日内以书面形式答复。”［11］明确信息的查阅时间不仅对慈善组织的答复工作提出了严格要求，而且避免了公民在查询信息时被慈善组织以各种借口推脱，可以充分保障公民的慈善信息知情权。由于我国一些慈善组织有官方背景，面对社会公众查询信息的申请，它们时常推脱或以各种理由搪塞。因此，规定慈善信息答复的时间极为必要。我国也可借鉴美国的做法，规定慈善组织答复捐赠人的具体期限，保证捐赠人及时获取慈善信息，以利于捐赠人对慈善组织的运作情况实行监督。笔者认为，依申请公开慈善信息更有利于对捐赠人的慈善信息知情权的保护。因为慈善组织主动公开的信息内容会随着社会的发展而不断调整，新情况的出现和立法之间存在一定的时间差，而依申请公开信息的方式能够避免类似的不足，给捐赠人的慈善信息知情权提供更大的保护空间。
⒉规范慈善组织公开的信息内容。我国关于慈善组织信息公开的内容虽有规定，但并没有将捐赠人关心的全部信息涵盖其中。对捐赠人而言，是否掌握慈善信息以及信息量的多少直接影响其参与慈善活动的动机和行为。当捐赠人获得的慈善信息充分且真实时，慈善组织才会真正体现捐赠人的意志，慈善信息知情权才会有其存在的价值。
通常，从自身的情况考虑，不同的慈善组织公布的信息内容各有侧重，而财务信息则时常被回避；慈善信息公布的时间对捐赠人来说也难以把握。对慈善组织而言，信息公开不是越多越好，也不是越隐私越好，公开的信息既要充分也要有限度，有些信息比如募得的善款、员工的薪酬、善款的分配等是必须要公开的，而有些信息是可以免于公布的，如捐赠人的个人资料。我国《慈善事业法》应统一慈善组织披露信息的内容，不仅包括慈善组织设置的程序、组织内部的管理体系等信息，还要强调对慈善组织的运营和财务信息的公开。在信息公布时间上，以周、月为时间单位，细化信息公布的期间，让捐赠人对善款的管理和使用情况有更好的把握。同时，信息披露要兼顾不同行业的捐赠人，不能将报告的内容表达得过于官方化、专业化，不便于捐赠人对慈善信息的了解。
⒊统一慈善信息公开的方式。《基金会信息公布办法》第9条规定：“除年度工作报告外，信息公布义务人公布信息时，可以选择报刊、广播、电视或者互联网作为公布信息的媒体。”该规定对慈善组织影响不大，但从捐赠人的角度看，在短时间内搜集到各类慈善信息颇有难度，而建立包括所有慈善组织在内的标准信息公开平台是一个很好的解决办法。其实，早在几年前互联网信息平台就成为美国慈善信息公开的主要渠道。美国“指南星公司”和“慈善导航”作为两大公共慈善机构，能独立提供慈善组织信息查询服务，帮助公众了解和比较非营利组织的运营管理状况和诚信度。目前我国已借鉴国外的做法成立了中国慈善信息平台，作为慈善信息公开的媒介。现入驻该平台的慈善组织的总数将近2300家，而且入驻组织的数量还在不断上升。中国慈善信息平台的信息包括慈善项目、慈善排行、捐赠收入等，成为社会公众获取慈善信息、监督慈善组织运行的平台。从运行的情况来看，在中国慈善信息平台上已可以查询部分入驻慈善组织的年度主要财务数据和年度财务报告；在捐赠收入中显示的捐赠指数已经细化到日、周、月、季。［12］
但慈善信息平台也存在捐赠信息滞后、善款使用情况不具体等问题，捐赠人不能随时了解慈善组织的动态信息，在产生时间差的情况下，也会出现捐赠人的慈善信息知情权滞后的问题。因此，应进一步强化我国慈善信息平台信息发布的及时性，让捐赠人及时、准确地获知信息；增加入驻平台的慈善组织数量，公开更多的慈善组织信息，做到慈善信息真正的公开、透明。
（三）化解慈善组织道德风险的措施
慈善组织运营过程中产生的道德风险，究其本质是由员工待遇较差以及内部监管不利造成的，所以，解决慈善组织的道德风险问题可从两方面着手：一是强化慈善组织内部激励机制。慈善组织应制定内部章程，将岗位职责化、具体化，提高工作人员的整体素质，同时提高员工的待遇水平并建立必要的奖惩机制，吸引更多的专业人才加入到慈善事业中。美国加利福尼亚州《政府法典》规定，如果有虚假陈述、故意犯罪或者导致慈善组织名誉贬损的活动，慈善组织可在任何时间以书面形式终止与雇员签订的合同，且无需给予任何性质的支付或者补偿。同样，我国慈善组织的从业人员没有履行职责或利用职务中饱私囊触犯法律的，应明确慈善组织拥有辞退权并可追究其相应的法律责任。二是建立慈善行业自律组织，通过该组织对慈善行为进行规制。行业自律组织不仅可以作为行业代表与政府进行更好的沟通，获得政府支持，还可以制订行业自律条款和行业准则，以保证会员组织依据标准互相监督，建设更加公正透明的自律环境。虽然我国慈善组织的发展仍处于初级阶段，但是，建立慈善行业自律组织却是大势所趋，政府应鼓励慈善组织通过行业规范加强组织彼此间的交流与合作，尽快实现慈善组织自身与慈善组织行业协会的共同监督。
（四）构建健全的内外部监督管理体制
完善的外部监督机制是确保慈善组织依法运行并合理使用善款的有力措施，也是捐赠人的慈善信息知情权实现的外部保障。
⒈鉴于慈善资源的公共性，政府对公共资源的监督不可缺位。对于慈善组织双重管理的弊端，政府部门应简化监督主体，根据慈善组织的类型不同，分别规定由登记管理机关或者业务主管单位行使监督权，而不能二者共管，以保证政府监管的效率，最终实现捐赠人的慈善信息知情权。对有官方背景的慈善组织应使其早日“脱官”，没有官方庇护和行政干预，外部监督才能发挥监管作用。
⒉慈善组织的公益性决定其必须受到媒体和公众的监督。媒体监督指由报刊杂志、广播电台及网络等进行的舆论监督。媒体是公众获取信息的主要渠道，不仅普及范围广而且具有很强的导向和威慑作用，能够对慈善组织的管理者形成强有力的约束，促使他们对组织进行良好的管理。媒体和公众这种外部监督力量能防范来自慈善组织内外的各种风险，促使慈善组织在日常工作中加强行为自律。媒体和公众的监督在促使慈善组织充分、及时公开慈善信息的同时，也保障了慈善捐赠人的信息知情权。
⒊引入第三方评估机构进行监督。第三方评估机构是与被评估对象和服务对象不具有任何行政隶属关系和任何利益关系，能从专业的角度对慈善组织的信息进行调查、分析和公布的组织。慈善导航作为美国最大的慈善评估机构， 每年对各类慈善组织进行评估， 提供机构规模开支额、私人捐赠、公众评议等单项排行榜，公众则据此判断慈善组织的绩效和公信度。除了会计师事务所、律师事务所等社会中介机构外，我国慈善组织也需要更加专业的独立评估机构。但我国至今也没有独立的第三方评估机构对慈善组织的工作做出客观评价，为公众选择慈善组织提供充分的信息。第三方评估机构作为监管部门，其引入和扶持必须由政府完成，待第三方评估机构发展较为成熟后，政府方可完全撤出，让第三方评估机构独立工作，确保其工作结果的公正性，这样，不仅有利于对慈善组织的行为进行约束，也有助于社会公众对慈善组织的了解与信任。
捐赠人的慈善信息知情权与我国慈善事业紧密相关，保护捐赠人的慈善信息知情权可以实现捐赠主体的基本权利，也能够促进慈善事业的有序发展。目前我国对慈善信息知情权的保护并不充分，这不仅因为法律规范本身存在缺陷，还因为慈善组织自身约束不足、外部监督力量薄弱等。因此，我国在完善相关法律制度的同时，也要加强慈善信息披露、慈善行业监管、社会力量监督，以真正实现捐赠人的慈善信息知情权。
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（责任编辑：王秀艳）
