党的群众路线视阈下社会组织参与社会治理的研究

    何峻

    党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。将推进国家治理体系和治理能力现代化纳入全面深化改革的总目标，是党的治国理政理念的重大创新和发展，反映了党对人类社会发展规律认识的深化。而社会治理需要正视民众的期望和诉求，包容性治理，对有效化解当前面临的社会矛盾和社会风险，推进治理能力现代化，是一种积极的回应。社会治理现代化，就是要广大人民群众能够参与其中，按照宪法原则，参与管理国家和社会事务。培育和发展社会组织，是实现治理现代化，提高社会的组织化程度和治理能力的重要途径。近年来，盐城市加大社会组织培育和发展力度，创新工作方式，着力提高社会组织服务社会、参与社会治理的能力，在实践中开辟了一条“共治共享”新路径。本文以盐城市为例证，对社会组织参与社会治理中的相关问题做初步探讨。

    一、包容共享视阈下的社会组织参与社会治理是党的群众路线在新形势下的创新实践

    包容共享的核心理念是以人为本，以人作为价值核心，以人的价值作为社会的本位，一切为了人、依靠人、服务于人，让全体人民共享发展成果，让全体人民共同管理国家和社会事务。从价值理性上看，社会组织参与社会治理，是包容性发展的本质要求，契合了党的群众路线的本质要义和我国宪法的基本原则。党的十八届三中全会决定强调，要激发社会组织活力。“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”推进社会治理现代化，是一项社会系统工程和需要动员全社会力量共同求解的新课题。人民群众是历史的创造者，现代化的社会治理模式就是要广大人民群众亲自参与其中。党的群众路线落实在社会治理中，就是要让人民群众发挥主体作用。社会组织的培育和发展，对密切党群关系起着非常重要的作用。党以维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益为宗旨，动员、组织和支持人民在管理国家和社会事务中充分行使当家做主的权利，并通过建立健全各项政策、法律和制度，保障人民权利的实现。社会组织由于其非政府性、独立性、自治性、民间性等特点，在联系群众方面具有独特的优势，在党组织的引领下，通过适当的、合法的渠道充分表达民意，为党的路线、方针、政策的科学制定提供民意基础。因此，社会组织对于在基层践行党的群众路线，正确维护党群关系能起到特殊的作用。我国的社会组织，主要包括各级党委直接领导下的社会团体、在各级民政部门登记注册的社会组织以及民间自发形成的民间群众组织等，其发展历程始终伴随着各种社会关系深刻变化、各种社会矛盾交错的社会现实，是与政府职能不断调整紧密相联的，它承载着实现社会体制创新和社会治理现代化的重任。特别是在加强以改善民生为重点的社会建设中，社会组织是一支不可或缺的力量。从很大程度上说，社会组织参与社会治理，是新时期贯彻党的群众路线的创新实践。在党的领导下发挥社会组织的作用，丰富了党的群众路线和群众工作的内涵。群众的服务需求是多层次的，而现阶段，基层党委、政府对群众提供服务的着力点在公平，在均等化，即个性化不够。社会组织可以弥补这方面的不足，可以针对不同个体提供个性化的服务。同时，社会组织作为社会力量的重要组成部分，与人民团体、基层群众自治组织、企事业单位形成合力，搭建与基层党委政府互动的社会治理和社会服务网络平台。经过30多年的改革开放，我们取得了令世人瞩目的发展成就，治国理政的方式也日渐科学化和现代化。然而，日益复杂的社会问题，诸如生态环境、社会公平、发展方式等问题使得国家和社会治理的难度日趋严峻，社会组织作为一种新治理主体的加入，势必能够为基层党委政府分担社会治理事务，缓解社会矛盾。由于社会组织遍布文化体育、科技教育、帮扶济困、救灾、生态环保等社会各个领域，在这些领域反映和表达基层群众的诉求，支持群众维护自身的合法权益，在很大程度上承担着维护社会稳定的功能，起到了社会“减压阀”的效用。因此，社会组织是党委政府动员社会的可靠力量和施政帮手，有着共同的服务对象，其社会功能在很大程度上是包容的。在对待民众利益上有着共同的价值理念和目标取向。

    二、社会组织参与社会治理现状评析

    发展和规范社会组织，是转变政府职能、完善市场经济体制、反映社会诉求、增强社会自治功能、发展社会主义民主政治的内在要求，是在新形势下整合社会资源、满足社会公共服务需求、加快推进以改善民生为重点的社会建设、化解社会矛盾的有效途径。几年来，盐城社会组织发展迅速，社会组织体系初步形成，社会组织参与社会治理和服务社会的能力不断增强，逐渐成为一支经济建设和社会建设的重要力量。

    （一）实践成效

    1.推进社会组织党建工作。推进社会组织的党组织建设，以党建工作创新推动社会组织服务管理创新，以加强党的领导保障社会组织健康发展，是发挥社会组织功能的内在要求。社会组织登记管理机关应积极推进党组织的有效覆盖和有效管理，落实社会组织党建工作“双报双推”制度（即社会组织登记申报时推动建立党组织，年检年报时推动党组织发挥作用），助推党建工作。在审批过程中，坚持“社会组织发展到哪里，党的组织就建立到哪里，党的工作就落实到哪里”的指导思想，对新成立的社会组织，在筹建时就统一要求，凡具备单独成立党组织条件的，要同步组建党组织；对不具备单独成立党组织条件的，按照行业相近或地域相邻的实际，建立园区、协会、集贸市场、龙头企业等联合党组织，确保社会组织发展和党的建设工作同步实施，夯实党的社会工作基础和群众工作基础。

    2.创新社会组织登记模式。紧扣经济和社会发展新形势，对促进地方经济发展和社会和谐的公益慈善、社会福利、社会服务类等社会组织分级推进，试点先行，降低登记门槛，并履行登记管理和业务主管一体化职能。对条件暂不成熟、规模较小但有利于社区建设的组织，简化登记手续，先由社区服务中心明确专人负责管理，然后集中办理注册登记；对促进地方经济发展的各类专业经济协会区别对待，采取“双轨制”，降低门槛。同时，注意积极培育“居家养老服务中心”和“老龄协会”。

    3.优化社会组织服务平台。一是建立社会组织孵化基地。建立示范性社会组织服务中心，促使其成为当地社会组织的孵化基地。二是成立社会组织发展促进会，为本地社会组织搭建交流平台，提高公益服务和项目管理水平。三是对全市工商联所属的行业商会和在盐城的商会进行重新登记。逾期未依法登记的，各行业商会、在盐异地商会不得再以社团名义开展活动。

    4.规范社会组织管理制度。一是完善并落实社会组织负责人管理制度。在社会组织制定或修改《章程》时，要按照民政部章程示范文本对其进行逐条审核，尤其对《章程》中社会组织领导机构、负责人的产生和职责等相关方面的条款严格把关。对于党政机关领导干部担任社团负责人的，严格要求其执行国家相关规定，凡在职县（处）级干部拟担任社团负责人，必须先经相应组织部门的审批，后经社团民主选举方可担任，防止社会组织行政化。二是落实社会组织的资金管理检查制度，进一步规范社会团体的收费行为，对涉及到的各项收费项目、收费标准等方面情况进行检查，发现问题及时处理，限期整改。三是完善并落实社会组织查处退出制度。对党委、政府十分关注，人民群众反映强烈的突出问题，进行定期不定期的重点检查和随机抽查，重点检查社会组织遵纪守法情况，查违法乱纪问题；检查业务活动情况，查行为失范问题；检查财务收支情况，查乱收乱支问题；检查群众反映情况，查损人利己问题。对查出的问题提出切实有效的整改措施，并在一定范围内进行通报，责成其限期整改。

    5.引导社会组织服务社会。一是政策引领。制定相关政策，推动政府有关职能部门，逐步把行规行约制定、执业资格、资质认定、公信证明、行业核准、行业评比等行业管理与协调性职能，通过购买服务的形式转移或委托给社会组织承担，并建立政府购买社会组织服务的相应机制，明确政府购买社会服务的范围与内容。二是改革行业协会。使行业协会成为完善市场体制的生力军。在重点产业和新兴行业领域有计划地引导骨干企业牵头组建行业协会，发挥行业协会在政府与企业间的沟通作用。三是着力民生保障。积极鼓励社会民间资本在教育、医疗、公共卫生、群众文化、体育健身、社区养老、慈善救助等领域兴办公益性、服务性强的社会组织，成为基层政府加强以改善民生为重点的社会建设的重要力量。

    （二）制约因素

    一是社会组织发展的基础条件差。经过改革开放30多年的发展，盐城的经济社会得到快速发展，但由于历史因素和区位的影响，与苏南等其他地区相比，仍存在一定的差距。二是社会组织发展结构失衡。行业协会、商会等组织发展较快、数量较多，而社会急需的公益类非营利组织较少；经济类和科技类社会团体的人力和财力较为充裕，而社科类研究性组织财力相对较弱。三是政策扶持力度不够。目前尚未有具体明确的鼓励性政策，政府购买社会组织公共服务的机制尚未健全。有的县虽然出台了一些扶持性政策，但执行难以到位。四是社会组织公益性服务能力不强。由于物质基础的薄弱，一定程度上降低了社会组织的社会服务能力，自然也就不能有效参与政府决策，这在一定程度上影响了政府对社会组织的信任度和社会组织社会功能的彰显。

    三、在践行党的群众路线中推进社会组织参与社会治理的对策

    社会治理现代化，是马克思主义群众观和党的群众路线的生动实践和具体体现。党的十八届三中全会提出：实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障等。这些理念和措施，突出了人民群众在治理中的主体作用。社会组织是社会治理的重要依托，鼓励和支持社会组织参与社会治理，彰显了党执政的包容性情怀，也是党的群众路线和群众工作在新时期的创新实践。如何在践行党的群众路线中发挥社会组织在社会治理现代化推进中的功能，笔者认为，应在以下几个方面实现新突破。

    （一）推进政府职能转变到“最后一公里”

    加大简政放权力度，推进政府向社会放权，更好地发挥社会力量在社会治理中的积极作用。除法律法规另有规定外，政府各职能部门要逐步将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项转移出去，将行规行约制定、行业准入审核、等级评定、公信证明、行业标准、行业评比、行业领域学术和科技成果评审等行业管理与协调性职能，法律服务、宣传培训、社区事务、公益服务等社会事务管理与服务性职能，业务咨询、行业调研和统计分析、决策论证、资产项目评估等技术服务性职能与市场监督等职能，通过授权、委托及其他适当方式依法转移给社会组织。政府各部门要对各自承担的职能进行全面梳理和分解，制定职能转移具体方案，并结合行政体制改革，明确职能转移事项，将政府各部门不再行使和可交由社会组织承担的职能事项分离出去。可选择一些代表性强、运作较规范的社会组织作为试点，取得经验后逐步推广。

    与此同时，要加强指导和沟通协调。对转移给社会组织承担的职能事项，转移出职能的行业主管部门应对有关社会组织设立2～3年的指导期，切实对其加强资质审查、跟踪指导和绩效管理，及时发现和解决问题。建立政府与社会组织的沟通、协调机制，畅通信息交流渠道。制订涉及社会组织利益的地方性法规、政府规章、公共政策、行政措施、行业发展规划时，应主动征求和听取相关社会组织的意见和建议。

    （二）重点培育民生服务类社会组织

    党的十八大指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。”社会组织是解决民生问题不可或缺的力量。社会组织服务民生的功能主要体现在以下几个方面：一是承担公共责任，与政府良性互动。社会组织发挥“社会协同”作用，参与社会治理的一个前提条件是与政府保持一致，取得政府信任。使政府的行政力量与民间的专业力量携手合作，在政府以解决民生问题为着力点的社会事业发展中，实现两者良性互动和互补。二是整合社会力量，聚集社会资源。社会组织在解决民生问题中的一大优势是其广泛的社会性，组织成员来自社会方方面面，更能利用自身覆盖面广的特点聚集社会的优势资源。三是提供全方面的服务，满足民众多层次需求。民生不仅仅是经济问题，民生的每一个方面都蕴含着广大民众不同层面的需求。在政府没有能力供给而社会公众又有需求时，社会组织自然应该承担相应的社会责任，实现社会共治共享和社会治理社会化。四是扶持弱者，维护民众合法权益。五是有效缓解矛盾，促进社会和谐稳定。在心理和情绪等方面的隐性问题，不同类型的社会组织通过沟通、咨询、社会服务、社会调解、互济互助等方式，更有助于起到缓解社会矛盾、丰富民众生活、促进人与自然和谐发展的作用。六是搭建就业平台，促进困难群体再就业。就业是民生之本。在强化对就业困难人员的就业援助中，社会组织能充分发挥搭建平台的作用，既是解决民生问题的重要力量，又在服务民生中发展壮大。

    重点培育服务性强的社会组织，主要有以下五类：一是行业协会类社会组织。主要由同业经济组织或个人以保护和促进共同利益为目标而依法自愿组建。二是公益类社会组织。主要是为社会公众和社会发展提供公益慈善服务，具有社会性、保障性和非营利性特点的社会组织。三是民办非企业单位类社会组织。鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、法律援助等领域兴办民办非企业单位，使之成为政府管理与服务功能的有效延伸，发挥其在扩大就业、培养人才、便民服务等方面的作用。四是城乡社会服务类社会组织。主要是满足城乡不同需求的社区组织，形成基层政府、基层自治组织与社会组织密切合作的城乡社区现代治理机制。五是咨询经纪类社会组织。主要为社会和市场主体提供专业性建议、意见，或为生产要素交易提供信息、技能、设施服务，具有鲜明的经纪性、代理性和有偿性特点的社会组织。

    （三）创新社会组织扶持和监管机制

    社会组织本身是一把“双刃剑”，既有有利的一面，也有危害的一面，关键取决于我们对它的认知程度以及应对的方略。因此，我们应辩证地看待社会组织，最大限度抑制其消极效应，充分挖掘其潜在的积极的社会功能。政府既要监督、指导和促进各类社会组织合理布局和有序准入，避免无序竞争；又要加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制，择优扶持，积极推动社会组织重组和优化改造，通过适度竞争提高服务质量，打破行业、地区封锁及行业垄断。承担中介服务职能的事业单位要打破部门和行业界限，按照优化、效能原则进行重组。重点推进政府所属检验、检测机构的整合，全面提高公共检测能力与水平。

    一是加大财政支持力度，推动建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制，促进、扶持社会组织发展。采取购买服务、项目招标等方式，重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务性社会组织。鼓励社会组织拓宽筹资渠道，增加公益积累，壮大自身实力。在加强风险控制措施的前提下，鼓励金融机构积极为社会组织发展提供信贷支持。

    二是完善相关扶持政策。对符合条件的社会组织，按规定给予税收政策支持，切实消除登记障碍。尽快研究制定适应社会组织特点的人员流动、入户、档案管理、职称评定、福利、保障等具体政策措施，营造留住人才的环境和条件。逐步增加社会组织代表人士在党代会代表、人大代表、政协委员中的比例，鼓励社会组织中的优秀人才积极参政议政。

    三是建立政府购买服务制度。抓紧制定政府购买社会组织服务的具体实施办法。政府购买社会组织服务的经费纳入年度财政预算。根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行审核后支付费用，或采取“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约方式。部分特殊事项在一定时期可以实行定向购买服务。为确保改革取得成效，可先在条件成熟的领域试点，在此基础上及时总结经验，逐步扩大购买服务范围。

    四是创新监管方式。建立综合监管机制。逐步由重入口登记向准入和日常管理并重转变，健全以规范行为为重心的相关管理制度，将年检工作与日常监督、绩效管理、信用建设、执法查处结合起来。完善登记管理部门、行业主管部门及相关职能部门之间的信息交流、协同监督、齐抓共管的责任机制，提高监管合力和应急反应能力，逐步建立健全科学、规范、有效的监管体制，为社会组织创造公平、公正的发展环境。首先，完善信用监管体系。建立信用信息动态情况记录、社会评价、诚信公示和失信惩戒等信用管理制度，民政部门登记管理的社会组织还要建立等级评估制度，将社会组织公益服务和遵纪守法情况纳入社会诚信管理体系。严厉打击中介活动中出具虚假资信证明、虚假会计报表、虚假评估、虚假鉴证、虚假信息等失信和违法行为。其次，建立奖惩机制。按照相关法律法规的规定，建立社会组织奖惩机制，对诚信守法、自律严格、作用突出、社会认可的社会组织以及作出突出贡献的社会组织工作人员，给予一定形式的奖励。对在运作中出现问题的社会组织，视情节依法给予警告、限期改正或撤销等处理。再次，健全信息公开制度。有重点、分步骤推进社会组织信息公开工作，积极探索各类社会组织信息公开的机制和方式。政府相关部门要紧密配合、加强沟通，整合信息资源，抓紧建立和完善统一、高效、完整的社会组织监管信息系统和服务信息网络。最后，创新社会监督机制。建立与信息公开制度、财税扶持政策等相适应的社会监督体系，将群众监督、舆论监督与法律手段等有机结合起来，促进社会组织健康发展。

    （四）加强社会组织能力建设

    政治上的信任和良好的制度环境固然重要，但社会组织自身具备一定的能力是参与社会治理的前提。第一，强化社会责任意识。社会组织应围绕党和国家工作大局，自觉承担社会责任，增强服务社会的意识和功能，主动参与解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，注重社会效益，面向会员、行业、社会提供更多的公共服务和公益支持，要在强化社会责任中提升社会公信力。第二，完善诚信自律机制。推动社会组织以建立健全规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障六个机制为抓手，建立自律长效机制。按法人登记的社会组织要建立健全权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构和治理机制。健全以章程为核心的各项内部管理制度，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。第三，提升从业人员素质。社会组织要加强对从业人员的业务培训和职业道德教育，不断提高从业队伍素质；规范用人制度，建立健全岗位管理制度；完善保障和激励机制，推进社会组织从业人员专业化、职业化和年轻化。加快建立健全志愿服务制度，规范志愿服务行为。第四，加强社会组织党建工作。社会组织党建是社会组织健康成长的有效保证。当前，要创新党组织设置形式，扩大党在社会组织中的组织覆盖和工作覆盖；创新党组织负责人的选拔培养方式，加强社会组织党组织领导班子建设；创新党员教育管理理念，激发党员保持先进性的内在动力；创新党组织活动内容和载体，充分发挥社会组织党组织和党员的作用；创新党建工作管理体制，社会组织党组织以属地管理为主。在社会组织登记注册时，登记管理部门应要求具备条件的社会组织同步设置党组织，通过创建新举措，激发社会组织党建工作的活力。

    【本文系作者主持的2013年江苏省社科基金项目（13DSB004）和江苏省党校系统2013年调研课题（XT1325）的阶段性成果】

    （作者系中共盐城市委党校教授、科研处处长、《沿海新论》副主编）