吉林省构建城乡统一的建设用地市场探析

    摘 要：构建城乡统一的建设用地市场，既是制度变迁的结果，也是符合市场经济发展规律的必然，其对吉林省的经济发展具有重要的现实意义。但是，构建城乡统一的建设用地市场是一种新的尝试和探索，必须在借鉴相关省份已有模式和经验的基础上，探索构建吉林省城乡统一的建设用地市场的对策。

    关 键 词：吉林省；城乡统一；建设用地；市场

    中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0080-04

    收稿日期：2014-01-08

    作者简介：朱艳丽（1968—），女，吉林通化人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）经济与社会发展战略研究所所长，研究员，经济学博士，研究方向为农业经济、民营经济。

    土地作为最基本的生产要素，是城乡发展一体化的核心。党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，打破了中国现行的双轨制的城乡土地流转模式，是中国土地制度改革的重大突破，它不仅具有重大的理论意义，而且对于农业大省——吉林省而言还具有重要的现实意义。

    一、土地制度改革的重大突破：构建城乡统一的建设用地市场

    （一）构建城乡统一的建设用地市场是制度变迁的必然结果

    从本质上讲，经济发展是在制度变迁中使资源获得最有效利用的过程。根据新制度经济学理论，制度的制定由于受其特定发展环境的影响，只能阶段性发挥作用，而且在其运行的阶段内效率呈现出递减性的规律。根据《中华人民共和国宪法》第10条和《中华人民共和国土地管理法》第8条的有关规定，城市的土地属于国家所有，而农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，全部属于农民集体所有。我国一直实行的是土地二元所有制管理模式。在土地流转方面，实行的是双轨制的建设用地流转制度，即城市的土地可以进入市场直接交易，而农村集体建设用地必须通过国家征用转为国有土地后才能实现流转。在特定发展时期，这一制度对于保护耕地的保有量，确保粮食安全，以农产品的“剪刀差”来促进工业的迅猛发展，发挥了关键性作用。但是随着城镇化发展对农村集体建设性用地需求量的不断增加，这种制度安排所带来的负面效应逐渐显现出来。由于对失地农民补偿机制的不完善以及土地增值收益分配的不平等，使农民难以分享到城镇化和工业化发展的成果，用牺牲农民利益的“土地剪刀差”来推动城镇化的发展问题依然存在，城乡收入差距的拉大使社会矛盾凸显，因而改革现行的土地流转制度成为必然。2009年，国务院发布的《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，开启了建立统筹城乡土地利用制度的试点工作。党的十七届三中全会又发布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。2010年，在国务院审议通过的《关于2010年深化经济体制重点工作的意见》中再次重申“协调推进城乡改革，建立城乡统一的建设用地市场”。党的十八届三中全会又进一步明确“建立城乡统一的建设用地市场”，这是适应现阶段经济发展的需要而做出的有效制度安排，对促进土地这一基本生产要素的合理流动和推动生产力的发展具有重要意义。

    （二）构建城乡统一的建设用地市场符合市场经济的发展规律

    “土地用途管制”和“农地转用行政审批”的现行管理制度，确立了用政府管理和市场这两种手段配置我国的土地资源的方式。城市与农村的土地产权主体不同，在城市，由于土地产权属于国有性质，城市土地使用权可以直接进入市场进行招标、拍卖、挂牌，其使用价值可以在市场上得到直接的体现；但农村土地所有权属于集体所有，农村集体建设性用地只能由集体及其成员拥有使用权，如果其它经济组织需要集体建设用地时，必须首先通过国家征收，然后才能通过市场交易环节获取土地的使用权。农村土地作为物权属性的流转形式受到极大的限制，难以反映其作为商品体现出来的经济属性。国家对土地的垄断性供应，打破了市场自由竞争的规律，造成了国有土地和集体所有土地两种所有权的不平等和“同地”不“同价”的现状，而且国家征收土地给农民的补偿采用的是以生产用途为导向的“产值倍数法”，最高补偿额不超过土地近3年平均年产值的30倍，而不是以保障其基本生活水平为基准。但各级政府在土地一级市场出让农村建设用地时，所获得的收益却是农民征地补偿额的几倍甚至几十倍，土地增值收益在各利益主体间进行分配时，据有关专家测算，农民所得比例不到20%，巨额的增值收益成为各级政府财政收入的主体。市场在资源配置中理应发挥基础性作用，土地作为基本生产要素，必然要通过市场机制进行调节。然而这种交易和分配方式严重违背了市场经济规律，侵害了农民的应有权益，造成了土地管理部门的权力寻租和腐败的滋生，地方政府热衷于“土地财政”的行为严重威胁到国家耕地的安全。

    二、构建城乡统一的建设用地市场对吉林省经济发展具有重要的现实意义

    吉林省是农业大省，农民人均拥有的土地面积高于全国其他地区，从土地中获得的财政补贴收益也远高于全国其他地区。近年来，国际粮食价格的波动导致粮食价格不断上升，使农民对粮食价格不断上涨的预期增加，对土地价值的认知程度不断上升。因而构建城乡统一的建设用地市场，可以推动农村建设性用地的规范化流转，对吉林省工业化、城镇化、农业现代化发展具有重要的现实意义。

    （一）构建城乡统一的建设用地市场，可以推进农村人口的转移，加速城镇化发展进程

    城镇化的实质是人口的城镇化。吉林省作为农业大省，2012年农村人口为1273万人，占总人口2749万的比重为46%，到2020年吉林省的城镇化率要达到65%，在城镇生活的人口将达到1850万，需要从农村转移出370万人口，即每年平均将有50余万农村人口转入城镇生活。构建城乡统一的建设用地市场，可以使农村建设性用地直接进入市场进行交易，使用价值得到市场化体现；可以增加农民在土地增值收益中的分配比例，保障农民的财产性收益；可以有效地推动土地的流转，使农民脱离土地，进入城镇转为市民，推进城镇化进程。

    （二）构建城乡统一的建设用地市场，可以适度提高农业规模化经营水平，加速农业现代化发展

    目前，吉林省农业还处于传统农业向现代农业转变的阶段，农业的规模化经营水平还不高，农地的分散经营制约了现代农业产出的规模效益，不利于土地的集约化经营，所以，构建城乡统一的建设用地市场，可以使土地的价值显性化。一方面，引导农村建设性用地向城镇和工业园区集中，可以推进城镇化和工业化的快速发展；另一方面，促进农业用地向规模化经营转移，促进土地资源的集约化、节约化利用，可以加速吉林省农业现代化的发展。

    （三）构建城乡统一的建设用地市场，可以丰富要素市场的供应，提升新型工业化水平

    土地、资本和劳动力是工业化发展必备的要素资源，农村建设性用地的规范有序流转，可以释放出基本生产要素，如土地、农村剩余劳动力等，丰富要素市场的供应，为二、三产业的发展提供必要的建设性用地和大量的产业工人，可以有效地支撑产业的发展，提升新型工业化水平。

    三、吉林省构建城乡统一的建设用地市场的对策

    构建城乡统一的建设用地市场是一种新的尝试和探索，必须结合吉林省的具体省情特点。一方面，要借鉴相关省份已有的模式和经验；另一方面，要积极探索建立适合吉林省自身特色的城乡统一的建设用地市场模式。

    （一）借鉴相关省份已有的模式和经验

    改革开放以来，全国各地都在积极探索土地制度改革的科学路径，有些地区也进行了有益的尝试，取得成功经验的有以下几种比较典型的模式。

    ⒈以地票为特征的重庆模式。始于2008年的重庆模式，以地票为核心建立区、县、村三级土地流转市场，设立由国务院审批的重庆农村土地交易所，交易所的主要职责包括四个方面：一是负责建设用地挂钩指标的交易，二是组织集体土地流转的交易，三是维护交易者的合法权益，四是提供交易的场所及各种信息咨询服务等。重庆模式的基本做法是先将农村闲置浪费的宅基地、土地等进行复垦，经交易所审核，合格的土地以地票形式纳入信息库并通过竞购方进行竞标，竞标所得的地票再通过政府审批后转为建设用地，最后再通过“招、拍、挂”的方式公开出售使用。

    重庆模式既充分体现了农村集体建设用地市场使用权资本化的过程，同时也为建立城乡统一的建设性用地市场做出了大胆的尝试。

    ⒉以土地股份制为特征的南海模式。南海是中央于1987年确定的农村土地制度改革与土地规模经营的试验区。南海模式是农民可以以土地为资本，通过农村集体将所拥有的土地转为建设用地，开发成工业园区，对外进行招商引资，以收取租金或入股的方式获取收益。南海模式实现了村集体以股份合作社形式获得土地支配权、村民以股东的身份享有土地的收益权、企业通过投资的方式获得土地使用权的“三权”有效分离模式。这种模式的最大优势是使农民能够分享到城镇化和工业化发展的成果。

    ⒊以集资办社为特征的苏州模式。从2002年开始，苏州市开始尝试允许国有建设用地、集体建设用地在同一市场内进行流转，其中作为重要组成部分的村集体非农建设用地使用权，在不改变集体所有权的前提下，进行转让、租赁和入股经营，可以以集体土地入股与外商合办企业，也可以向村民或村民组成的合作经济组织招标，建成厂房或商铺等出租给外来投资者获取相应的租金收益。苏州模式是农民在经济利益驱动下的自发性的制度创新。

    在不断进行的改革试点中，以地票为特征的重庆模式、以股份制为特征的南海模式、以集资办社为特征的苏州模式的成功经验在于，这些地区都能以保障农民权益为根本，尝试建立基于公平分配为基础的公正合理的土地增值收益分配机制，尝试建立城乡统一的建设用地市场，使农民在参与土地增值收益分配的各利益主体中获得相对公平合理的收益。但是这种利益分配机制是建立在以集体土地所有权不变的前提下，各级政府参与利益分配的有效方式是通过税收进行的调节，而不是通过垄断供应土地的方式。

    在探索建立城乡统一的建设用地市场的过程中，也面临着一系列亟待解决的问题，其中最为关键的是需要尽快完善农村集体建设性用地流转的政策法规体系，建立起与城市建设用地平等的土地流转市场体系。

    （二）建立适合吉林省省情的城乡统一的建设用地市场

    根据党的十八届三中全会精神，吉林省应该借鉴重庆模式、南海模式、苏州模式的成功经验，探索建立适合吉林省具体实际的城乡统一的建设用地市场。

    ⒈政策体系的构建。首先，建立“同地、同权、同价”的土地管理制度体系。吉林省应该争取尽快成为试点省份，出台城乡建设用地流转的制度体系，明确市场配置土地要素资源的“同地、同权、同价”总原则，使农村的建设用地与城市的建设用地享有在同一市场平台进行交易的权利，享有同等的由市场竞争及供求关系所形成的价格机制，打破政府垄断供应土地的现状，充分发挥市场配置资源的基础性作用。其次，健全土地增值收益分配的政策体系。合理分配土地增值收益的前提是必须科学估算农民的权益价值，解决不同类型和区域土地增值收益均衡性问题以及农地保有者与失地农民之间的利益均衡问题，从发展权力保障的视角确立农民在土地增值收益分配中的地位，建立兼顾效率与公平、短期与长期、静态与动态相结合的保障农民权益的补偿政策体系。总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活等方面不只是保持原有水平，而是能够达到并能持续保持当地市民的平均水平，确保农民在土地增值收益中获得应有的权益。再次，完善宅基地制度。由于城镇化的迅猛发展，大量的农村人口转移到城镇，农村宅基地能否打破固有的制度限制以及把农村闲置的住宅资源进行有效地开发利用，也是目前急需破解的难题。吉林省作为农业大省，其农村住宅闲置所造成的浪费比较严重，因此，更需要进一步完善宅基地制度，为城镇化、工业化推进中对土地资源的需求提供支撑。最后，建立科学合理的税收征管体系。我国现行的土地税种包括耕地占用税、契税、土地增值税、城镇土地使用税等，经过多次调整，已经基本形成了以土地使用权的转让、保有、开发利用三个环节为特征的土地税收体系。 但发展到现阶段，这一税收征管体系已经不能适应市场经济发展的需要，存在税费混杂、计征不合理、税收政策不统一、立法层次低等问题，而构建城乡统一建设用地市场需要建立一体化的税收征管体系，通过对土地流转的各个环节进行征税，发挥税收杠杆的作用来提高建设用地的使用效率，保护农民的土地财产权益，使土地增值收益在国家、集体和个人之间能达到公平合理的分配。

    ⒉培育完善的市场中介组织。建立城乡一体化的建设用地市场，必须完善配套的市场中介机构，其中公平公正的市场评估机构，科学合理的土地开发与整理机构，以及经政府审核批准建立的城乡建设性用地使用权交易所等是必备的中介组织，这些中介组织是联系农民、经营主体与政府关系的桥梁和纽带，其发育程度直接影响到城乡建设性用地市场一体化建设的进程，必须从政策层面和资金层面予以扶持。

    ⒊建立科学规范的市场监管体系。必须修订现行的相关法律法规，使农村集体建设用地直接入市合法化。建立严格的奖惩机制， 以确保法律法规的实效性。建立有效的市场监管体系，发挥政府部门在市场运行监管中的作用，成立相应的监督管理部门，通过建立公开透明的市场交易信息发布平台，规范城乡建设用地市场的交易行为、交易方式、资格条件，使交易各方的合法权益得到保障。建立规范有序的市场竞争机制，市场运行必须“去行政化”，让市场在土地资源配置中真正发挥作用。建立有效的协调沟通机制，对交易过程中可能产生的土地纠纷行为进行调节，妥善解决土地交易中产生的各种矛盾和问题。

    【参考文献】

    [1]王亚红，李富忠.城乡建设用地市场一体化的制约因素及对策分析[J].山西农业大学学报（社会科学版），2011，（03）.

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    [3]刘宪法.南海模式的形成、演变与结局[A].中国制度变迁的案例研究（第八卷）[C].2010，（10）.

    [4]陈会广，陈利根，马秀鹏，刘沫含.农村集体建设用地流转模式的多样化创新——基于政府与市场关系的视角[J].经济体制改革，2009，（01）.

    [5]吴红樱.重庆“新土改”酝酿大动作：让农民自主买卖地票[N].21世纪经济报道，2011-07-18.

    [6]朱艳丽.中国城镇化进程中农地非农化的土地增值收益分配问题研究[J].人口学刊，2013，（06）.

    [7]陈燕.中国城乡建设用地市场一体化研究（D）.福建师范大学，2012博士论文，2012，（06）.

    （责任编辑：牟春野）

    Abstract：To build a united urban and rural market of construction land，is not only the result of institutional change，but also the necessary rule of advancing economy.It is realistically significance for the economic development of Jilin province.However，it's a new attempt and exploration at all，so we must learn from the experience and model of other provinces，in order to find out the countermeasures of the construction of a united urban and rural market of construction land in Jilin province based on that.

    Key words：Jilin province；united urban and rural；construction land；market