居家何以养老：城市社区居家养老服务机制及实施困境

    张强 钟如雨

    [摘要]老龄化问题日益严峻，家庭核心化导致养老功能弱化，社区居家养老成为应对老龄化问题的重要方式。通过政府搭建居家养老服务平台，老人自发形成自助互助组织，社工吸纳社会力量参与，在社区中形成居家养老的互惠共同体。然而由于服务资金单一、服务人才有限、服务资源不足等限制，社区居家养老仍然面临重重困境。促进服务实施主体的多元化、规范社会化养老服务机构以及提升服务的专业化与纵深程度，依旧是当前优化居家养老服务的重要路径。

    [关键词]老龄化；居家养老；服务机制；社区

    [中图分类号] F126[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）05-0097-07

    一、问题的提出

    自1999年步入老龄化社会以来，中国人口老龄化进程不断加快。《2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，2016年末60岁及以上的老年人口约占总人口的16.7%，65岁及以上的老年人口约占总人口的10.8%①，人口老龄化问题十分严峻。此外，“六普”数据进一步表明生活在独居、空巢家庭中的老人高达6200万，超过老年人口总数的三分之一，部分大城市老年人空巢率高达70%[1]，老年人的养老与照顾问题俨然成为整个社会关注的焦点之一。纵观老年人的照顾系统，家庭依然是满足老年人日常生活照顾需求的重要主体。但由于社会变迁的影响，家庭规模的小型化和家庭类型的核心化，将导致中国家庭养老功能和家庭保障功能的弱化[2]，越来越多的成年子女与其老年父母在居住空间上出现隔离，并呈现出代际分离的特征，而这种空间上的隔离直接弱化了成年子女对其老年父母的照顾功能。然而，目前社会养老机构数量严重不足、质量参差不齐，再加上受传统观念影响，大多数老年人无法且不愿在养老院度过晚年，老年人的现实需求与客观服务之间仍处于供求不平衡的状态，探索合理有效的养老服务模式已成为社会各界孜孜不倦的追求之一。

    在各地的探索实践中，社区居家养老服务逐渐成为解决当前老龄化问题的一种新型养老服务模式。2008年，全国老龄办等十部委办局出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确规定要全面推进居家养老服务，为居家养老服务的推进提供了政策保障。就居家养老本身而言，陈友华对其概念、内容、属性等進行了界定，明确了政府、社会组织及家庭在居家养老服务中的职责定位，并指出由政府来负责居家养老的外包与监督管理，以市场与社会组织实际操作，进而带动社会组织的发展[3]。作为我国社会经济和文化发展的产物，居家养老已然成为我国政府解决当前老龄化问题的重要举措[4]。一方面，居家养老在整合社区资源、环境优势以及社区建设方面发挥着重要功能[5]。另一方面，为老年人提供综合服务逐渐成为解决城镇养老服务需求的有效途径[6]。近年来，通过人力、物力等资源的大量投入，居家养老服务不断发展，在应对人口老龄化问题上取得了相应成效，但其成效也是有限的[7]。在居家养老的发展过程中，目前还面临着主体结构、认知结构以及组织结构不清晰的困境，政府缺乏明确的指导性文件，人们对社区的认知存在偏差，导致目前居家养老并没有真正惠及有需求的老人[8]。在现实实践中，人们对居家养老抱有过高的期待，认为它能够满足各类老人的不同服务需求，导致现有的居家养老出现严重的服务超载，承担了本不该由它承担的服务职责。

    那么，居家养老在实践中如何实现养老功能？居家养老能够在多大程度上解决老年人的养老问题和现实困境？笔者将通过对武汉L社区居家养老服务实践的研究，探讨城市居家养老服务模式，在分析总结服务机制的同时探究社区居家养老运行的现实困境及其解决途径。

    二、L社区居家养老服务实践

    L社区位于武汉市中心地带，依山傍水，占地面积6.1万平方米。社区共有33栋楼房，布局相对集中合理。社区内共有住户2780户，常住居民4173人（其中男性1994人，女性2179人），60岁以上的老人1757人，占社区人口总数的42.1%。其中80岁以上的占19.7%，空巢、独居与孤寡现象十分严重。面对严峻的老龄化形势，L社区进行了多方尝试。

    （一）政府搭建平台，引导居家养老规范发展

    社区于2013年成立居家养老服务中心，由居家养老服务中心统一为社区内的老人提供居家养老服务。中心面积约500平方米，设置有休息室、书画室、阅览室、活动室，配置有电视、电脑、按摩椅、棋牌桌、书画桌、缝纫机等。中心由街道购买的社会组织负责运营管理，另外配备2名公益岗位服务人员②配合工作。

    L社区提供的居家养老服务主要包括以下几个方面：1.在社区内建立居家养老服务中心，中心每日开展各类主题活动，老人自愿参加；2.吸纳招募志愿者，为社区内有需要的老人提供服务；3.实施信息化管理，为社区内65岁以上的老人免费发放“一键通”手机；4.为社区内80岁以上的空巢、“三无”等符合政策规定的老人提供每月10小时的免费上门家政服务；5.每月在居家养老服务中心对辖区内老人开展为期两天的义诊服务；6.由社区组建各种文娱队伍，提供老人活动场地，丰富老人的精神文化生活。

    （二）发展老年人组织，实现自助互助

    社区内一些热心公益的老人自发组成“爱心夕阳红”志愿服务队，最初的目的就是尽一己之力为身边的困难老人提供帮助，也能丰富自己的晚年生活。在向社区表达了这种想法后，社区为其配备了固定办公场地、专线电话、电脑、空调等相关办公设施，老年志愿者由此开展志愿服务。在招募成员方面，因办公地点与社区服务中心设置在一起，志愿服务队招募上采取现场交谈、上门交谈与深入片区等方式发展队员。目前，服务队已发展成为固定人数35人的团队（其中包括社区内4名中年志愿者），团队中有18名党员，还设置临时党支部，重点帮扶L社区内高龄、特困、孤寡、空巢等服务对象，确立服务内容包括：（1）设立有专人值班的“夕阳红”电话专线，接受辖区内有困难老人的来访咨询，并对空巢孤寡老人定期电话询问安全状况；（2）对患有痴呆症、精神障碍的老人定期派专人上门陪聊，疏导照顾者精神压力；（3）探访慰问，对于高龄空巢老人实行“每日敲门”计划，及时帮助解决他们的实际需求；（4）针对社区内身体健康、无重大照护问题的老人主要提供信息服务，帮助他们解决日常生活中遇到的问题；（5）陪护照料，对出行困难的老年、残疾人家庭提供水、电、气、电话代缴服务，陪护就医，代购药品，帮助购置基本生活用品。

    部分低龄老人还自发形成小团体，几对（个）老人日常一起活动，轮流买菜做饭，在其成员生病、有突发事件时合力帮忙，探索“抱团养老”新模式。这就解决了老人的日常吃饭困难和精神上的空虚寂寞，这是老人自助互助，解决老年人问题的一个非常成功的探索。

    （三）社会力量参与，丰富老年服务资源

    近年来，全国各地社会工作事业蓬勃发展，武汉市紧跟步伐，其中L社区正是武汉市社会工作发展重点社区之一。社区引入了专业社工，社工结合该社区的实际需求，把老年服务作为工作重点，尤其重视老年社会组织的孵化，进一步推动了L社区老年服务的发展。

    武汉有着丰富的大学生资源，L社区毗邻武汉两所著名高校，社工作为整合社会资源的桥梁，通过对社区、社会及高校志愿者资源的进一步整合，逐步建立老年服务的志愿者资源库。在社会力量的积极参与下，志愿者协助社区卫生中心将对高龄老人的健康管理作为常规化服务，还根据实际情况确定老人的风险等级并为其建立健康管理档案。此外，本着“专业优势最大化”的原则，志愿者结合自己专业特长为老人提供志愿服务。于此，L社区逐渐形成“每日有训练、每周有聚会、每月有活动”的局面。

    三、政府主导下互惠共同体的建立——L社区居家养老服务机制

    实施社区居家养老服务是政府经过调研和论证的选择，政府是居家养老服务的实施主体和重要推动力量。在政府主导下，通过对老年志愿服务力量的挖掘和社会力量的吸纳，在社区内形成“老年照顾”的互惠共同体，联合推动社区居家养老服务的发展。

    （一）互惠共同体的形成

    1.共同目标的认同。L社区的居家养老服务实践涉及到以社区居委会为代表的政府、老年服务对象、社工及志愿者等多方力量，一方面多方参与主体认同居家养老服务的目标，另一方面社区通过推行居家养老服务解决社区内的老龄化问题。老年服务对象在拥护、参与社区居家养老服务过程中促进本群体问题的解决，而社工、志愿者等通过服务老年群体逐步深入、了解社区，也促进了组织的壮大。因此，在居家养老服务过程中各个主体实现了“共赢”。

    2.稳定关系的形成。在社区的引导下，志愿者与老年群体联合形成互助组织，申请公益创投项目。互助组织以及老年志愿团队又通过对社区及社会资源的吸纳，以项目化的形式逐步固定下来，常规化的联结使各主体之间形成了稳定的关系，并且这一关系随着时间和实践活动的增加进一步强化。

    3.认同性文化的产生。L社区老龄人口比例极高，“老人缺乏照料”极易引发社区安全问题，同时社区对“敬老、爱老、护老”的长期宣传也引起了其他居民的关注。此外，老年文娱、志愿组织等逐步发展壮大，部分社团还建立了临时党支部，因此在社区居家养老的日常互动中，社区逐渐形成了守望相助的文化氛围。

    （二）社区居家养老的服务模式分析

    居家养老服务是在政府主导下，联动多方参与的一个过程。社区一方面重视对老年群体的服务，另一方面也积极动员、挖掘老年群体内部的积极力量，鼓励老人自助互助，具体来看其工作模式包括以下几点。

    第一，资产导向的服务视角。老龄化工作的视角决定着实施的方向，社区面临严峻的老龄化问题，从优势视角分析本社区面临的棘手问题，把社区人口众多的老年群体及其生活的系统当作一种社区资产，肯定、鼓励挖掘老年人的能动性，相比较于以往老龄化工作开展中的问题视角，资产导向的服务视角更能够调动老年人的积极性。老年人在文艺、传统技能以及公益行动方面的积极性被充分调动，融洽的社团活动解决了老年人精神空虚的问题，也避免社区内存在的矛盾纠纷、传销诈骗、封建迷信，一推一拉，帮助老年人解决了多重实际问题。

    第二，参与导向的服务方法。在L社区居家养老服务实践中，由政府牵线，搭建服务平台，同时吸纳社会力量、社区居民、老年服务对象等多方参与。调动了一切可以使用的人力资源，甚至八十几岁高龄的老人依旧参与到志愿服务中，这些德高望重的老人积极参与志愿服务更带动了其他居民的参与。低龄老人在退休后利用闲暇时间将年轻时的专业技能回馈社区居家养老服务，在服务中也实现了自我价值。

    第三，发展导向的服务路径。在工作开展过程中还包括NGO、青年志愿者、公益企业，是一个多方联动的过程。此外，L社區还为各服务组织提供信息，引导各组织与其他街道、社区沟通交流，以公益项目的形式吸纳区级、市级以及省级的老年服务资源。同时，更加注重对当前我国养老政策的倡导，改变老人“家庭养老”的传统观念，鼓励老人积极地看待养老问题，在社区周边联合社区医院推行医养结合试点，动员有需要的失能老人接受院舍式养老。

    四、城市社区居家养老服务的困境

    L社区的居家养老实践在当地可以说是一次比较成功的尝试，但是背后也隐藏着诸多困境。社区能够为老人提供的服务依然是浅层次的服务，对于老人来说，这些服务有较强的替代性，需求的急切程度也较低，而难度大、深层次的服务对于一些失能、半失能的老人是最急需的，却面临巨大的养老服务缺口。在服务上，L社区面临着“需求—供给—使用”的缺口；在工作推进上，面临着“资金—管理—人才”的困境，多重因素导致了居家养老服务投入与实际效果出现一定的失衡。

    （一）服务困境

    1.需求调研不足

    居家养老服务是由社区居委会这一基层行政单位推动实施，居委会承担着多项端口的行政工作，缺乏动力对老年人进行细致的需求调研，导致服务供给与老人实际需求不能完全匹配。居家养老服务兼顾了老年服务对象面临的普遍化问题，但是在实际服务推行中，不同地域、背景以及身体条件的老人对服务的需求大有差异。以L社区为例，其中一项措施是“为社区内80岁以上的空巢、‘三无等符合政策规定的老人每月提供10小时的免费上门家政服务”，服务内容包括打扫卫生、按摩、拔火罐等等。事实上，社区老人对于家政员上门做家务这一服务需求并不接纳，“10小时免费上门家政服务”几乎没有起到实际效果。

    “每次都是来的人都不一样，我们年纪大了有时候都不晓得该不该给她们开门。”

    “家政员来，也就随便抹下桌子，扫扫地，这些我们自己慢慢也能做嘛，还说要给我们刮痧拔火罐，我们这么大年纪了谁敢拔。”

    由此可见，居家养老服务面临的服务对象是有着个性化需求的老年人，而且当今老年服务价值理念也是“让老人有尊严的安度晚年”，那么在服务实施前就需要对其具体需求进行科學、完整的调研和评估。

    2.服务供给有限

    在服务供给方面，一个社区只有一名老年专干，服务主要还是由社区购买的家政服务以及非正式的志愿者推进实施。一方面提供的服务专业化程度低，另一方面缺乏规范的服务供给渠道。目前在武汉市专门做养老服务的社会组织并不多，政府采购范围小，甚至出现几家“独大”现象，那么从这些社会组织购买的“家政服务”质量就有待考量。而社区内的志愿者虽然逐渐丰富，但是服务零散，仅凭一腔热血也很难为有特殊需要的老人提供专业的服务和照顾。此外，在目前社区中实施的居家养老服务中，老人处于相对被动的地位，也就是说社区提供什么服务，老人就接受什么服务，而且老人需要通过申请，才能获得相应的服务或资源。

    李老是家住L社区的空巢独居老人，今年79岁，儿子在国外，一日李老突发痛风，腿痛难忍，于是打电话向社区求助。社区工作人员将此信息告诉L社区联系的家政服务公司，但是以“李老不满80岁，不在他们服务人员范围之内”为由拒绝，社区夕阳红志愿者团队赶到李老家中，但是志愿者团队平均年龄也在70岁以上，面对体重近150斤的李老及4层高楼，志愿者也束手无策。后来直到社区书记等到邻居下班后，才一起把李老背下楼，送往医院，此时距离李老求助已有7个小时。

    由于社区缺乏专业的医护人员，也缺乏明确的问题解决流程以及责任人，因此导致服务供给有限，有需要的老人往往不能及时获得帮助。

    3.资源使用效率有待提升

    在使用方面，由于老年人对政策不了解，或因需求与服务的不匹配，很多老人主动或被动地被排斥在了居家养老服务之外。而目前居家养老所提供的文娱场所、保健器材等硬件设备，使用人往往是那些热爱社区活动、有能力外出的老人，而那些身体条件差、对社区资源不熟悉的老人则没有太多机会享有社区的居家养老服务资源。同样，社区中也存在部分身体条件不好、需要居家养老服务的老人，但是由于年龄没达到要求而被排斥在服务之外。反观有些身体条件比较好、不太需要居家养老服务的老人却可以享有居家养老服务，这在某种程度上就产生了不公。有限的养老资源没有得到有效配置，导致某种程度上的资源浪费，甚至产生“马太效应”。

    （二）实施困境

    1.资金问题

    由于我国目前正处于经济发展和社会转型的新时期，许多问题主要还是依靠行政化的方法来解决。养老服务作为民生建设的一个重要方面，它的资金来源主要还是依靠政府拨款。居家养老服务作为养老服务的重要组成部分，其资金也是主要来源于政府支持，资金来源较为单一，经常入不敷出，经济压力较大。以L社区居家养老服务为例，中心成立后，运转资金主要来源于社区的惠民资金。最初所说的“低偿服务”根本无人问津，目前服务中心设备的维护、器材添置等等均需要向社区申请，流程缓慢，更新不及时，开展任何活动都需要向社区申请，资金成为限制居家养老服务的最主要因素。

    2.人才问题

    目前在L社区提供具体服务的主要包括两大主体，一是政府购买服务的工作人员，包括家政员及社区公益岗位人员，二是社区老年、高校志愿者。无论是家政员还是公益岗位工作人员，普遍受教育程度不高，没有受过相对专业且系统的训练。而老年志愿者，虽对社区的老年服务怀有一腔热血，部分老人可能也具备一定的专业技能，但由于目前志愿服务还是比较零散，老年志愿者队伍尤其依赖精神领袖，缺少接班人，服务长效性不足。在现有软硬件设备不足的情况下，他们能提供的服务还是简单粗放的基础服务。高校志愿者虽然年轻，在社工的引导下也逐步开展专业、规范化的服务，但是依旧面临着不稳定、热情衰减等问题，此外，学生们囿于自身身份和能力的限制，能够开展的服务还是有限的。尤其是对于社区内一些失能、半失能的老人，目前社区内的照护资源、照护人员难以解决他们的照护问题。

    事实上，在居家养老服务过程中，很多老年人存在生理、心理等多重需求，对照护者的专业化水平要求非常高。但是团队成员年龄偏大，学习新知识与应用新知识的能力也不如从前，照顾者的成长空间较为狭小。社区配备的专业社工要负责整个社区的服务，在现有政策指引下重心放在“三社联动”、“多元治理”等全局化服务，对老年服务精力有限。此外，团队内部沟通机制不完善，例如老年志愿者普遍对社区购买的家政服务有意见，雇佣关系也不容乐观，2名公益岗位人员也只是负责中心的卫生、开放等，极少参与活动和服务。

    3.管理问题

    社区居家养老很大程度上需要依托社会力量，但是目前社会上养老社会组织鱼龙混杂，服务水平参差不齐，政府购买服务的选择比较有限。然而目前我国缺乏相应的准入、监管机制，面临巨大的需求，很多养老社会化组织收费水涨船高，营利性为主，与社会化养老本身背道而驰。另一方面，在现有政府主导下，社区居家养老服务分为“无偿、低偿、有偿”服务，但是受传统养老观念和消费观念的束缚，老人们的消费观念普遍还停留在吃穿住行等生活必需品的消费，对于花钱购买养老服务还是存在抵触情绪，导致很多有偿服务难以为继，形同虚设。

    五、发展与重塑：社区居家养老服务优化路径

    （一）促进实施主体的多元化

    1.强化家庭在居家养老服务中的责任

    “居家养老”顾名思义，“家”也是其中一个重要的主体，家庭在社会结构转型中不能够独担“养老”重任时，政府有责任对此进行合理分工，但这并不意味着家庭就不再承担“养老”职责，《老年人权益保护法》中明确规定了赡养人对老人的赡养义务。事实上，国家和社会在居家养老中的角色是补充性的，家庭才处于核心地位。因此在推行社区居家养老服务过程中，政府应当进一步厘清职责，明确政府与家庭的边界，呼吁家庭对老年人的关爱和尊重，建设敬老孝老的和谐氛围，同时制定相应的约束机制，督促家庭成员增加对老人的关注，承担养老的职责。

    2.充分发挥老人的主动性和创造性

    长期以来，老年人被视为社会的负担，但事实上，老年群体不仅仅是社会关怀和照顾的对象，他们的需求也不仅仅在“老有所养”和“安度晚年”。老年群体是一个巨大的资源库，老年群体本身正是解决“老龄化”问题的主要力量。面对老龄化严重、照护资源短缺的现实，将老年人作为管理、照护资源纳入老龄工作中有其必要性和可行性。社区搭建了居家养老服务平台，那么下一步就应当呼吁老年人多走出家门，鼓励在原有社区老年互助共同体基础上不断扩展，吸纳更多老人参与，挖掘老年群体的内生性资源，发挥老年人在居家养老中的主体性作用。

    3.发展专业社会力量参与社区服务

    《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中明确规定，对居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办。这也就说明了社会力量在居家养老服务中也占据了重要地位，当前面临的一个重要问题就是，社会力量参与不够且专业化程度不高，以武汉市为例，目前专业的养老服务中心、养老工作室屈指可数。因此，在严格准入机制的基础上要进一步培育、发展专业的养老机构，通过强化监管机制、竞争机制促使社会力量专业化水平的提升。此外，也要优化养老机构的生存、发展环境，扶持养老机构的发展，通过培训、督导提高其专业性。

    （二）推动服务专业化

    1.注重本土化，保障基础服务

    坚持从本社区居民的习惯、风俗出发，以老人的本土化需求为基础进行服务设计与开发。为全面、细致了解不同老人的个性化服务需求，居家养老服务中心可以借助社区的支持和协助，采用面对面沟通、问卷、家访等形式，为老人建立起包括家庭状况、经济状况、身体状况、兴趣爱好、紧急联系人等信息的基础档案。在对多方数据综合分析基础之上，对老人的家庭、生活情况进行相对充分的把握，对老人进行风险等级划分，保障老人的日常安全。

    2.探索多元化，定制特需服务

    根据马斯洛的需求层次理论，人类需要共分为生理需要、安全需要、归属于爱的需要、尊重的需要、自我实现的需要五类。居家养老服务中心应该提供多元化服务，努力满足社区老年人的个性化需求。在保障提供基础服务满足老人的生理、安全等低层次需要之后，定制开发多元化的特需服务，吸引更多的老人参与。

    3.走向专业化，打造新型服务

    将社会工作引入居家养老服务，开展专业老年社会工作服务。首先要进行资源的有效整合与合理利用。将政府、社区、社会等为老服务资源加以整合并优化，使资源得到最大化的利用。例如，当地的义工联、医院、妇联等志愿服务资源，定期前往中心开展志愿服务。组织并陪伴老人参与不同主题的小组活动，让志愿服务资源成为老年服务中心专业服务资源的重要补充。同时，要以高校学术支持及人力资源为依托，积极整合高校资源，以此确保日间照料中心的专业人才的供应，如与当地高校签订实习基地协议；其次是积极组织开展各类活动与项目。日间照料中心应坚持“月有服务计划，周有服务主题，日有服务安排”的原则，每月初讨论确定活动主题与计划，申请协调资源，积极准备并开展活动。运用社工专业知识，严格遵循前期策划、过程执行和后期评估等步骤，根据老人的问题与需求，设计相应的专业服务项目。

    4.规范服务流程，提升服务质量

    为确保服务规范与质量，社区可进一步明确居家养老服务流程，通过“了解需求——试行服务项目——收集反馈——总结评估——优化升级服务项目”的生产环节，确保服务的创新性和及时性。通过持续且及时的服务更新，动态满足老人实时变化的服务需求。在充分发挥社工资源整合和协调能力与优势的同时，也要认真探索社区互助服务，依托居家养老服务中心为老人提供文娱活动、集中理发、配餐等服务的基础上，动员和鼓励低龄老年志愿者，走出中心，为腿脚不便的老人，提供送餐上户、上门访视等服务。加强与老年人的沟通交流，完善老年人个案档案，更加精准把握老年人服务需求，不断拓展、深化居家养老服务内容，全面提高老年人生活质量。

    [ 注 释 ]

    ① 数据来源于中华人民共和国国家统计局：《2016年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.stats. gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html.

    ② 由政府出资开发，以满足社区及居民公共利益为目的的管理和服务岗位，优先安排困难人员或特殊群体。

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    责任编辑：钟金意