城镇化背景下社区建设的宪法学思考

    摘 要：在我国推进城镇化建设的背景下，社区建设面临着各种新问题，因此，在理论研究与实践中应重新认识社区自治理论，因为城镇化的关键是人的市民化，居民的社区意识是社区自治的动力和源泉。所以，只有将宪法中的民主、法治理念和精神及价值导入社区的宏观治理结构中，建构社区自治的新模式，才能有效地提高居民的自我管理能力，促进社区冲突解决机制的形成。

    关 键 词：社区建设；社区自治；城镇化；社会治理模式

    中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0093-04

    收稿日期：2013-12-17

    作者简介：徐丽枝（1973—），女，山东曲阜人，南京师范大学法学院博士研究生，山东财经大学法学院讲师，研究方向为宪法学与行政法学。

    基金项目：本文系山东省软科学计划项目“高校社区意识培育的研究”的阶段性成果，项目编号：2012RKB01365。

    党的十八大和十八届三中全会都把促进城镇化发展作为深化改革的重要内容之一。这意味着社会的基层组织——社区越来越成为社会成员的聚集场所，同时也成为了各种矛盾的交汇处，而构建以社区为重点的基层社会管理服务体系即成为现实所需。社区是由一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的、地域性的人类社会生活共同体，其核心理念是自治和参与。成熟的社区能够在国家与个人之间形成一个可以缓冲国家与个人矛盾的地带，维护国家与个人之间的平衡和稳定。当前，我国城市社区只具有社区之名，而不具有社区之实，社区管理体制还不健全，社区的功能还没有得到应有的发挥。随着社会成员权利意识的日益增强，其越来越关注并参与到物业管理、业主大会、业主委员会当中，对此，迫切需要建立新的社区管理模式。

    现阶段我国学者对于此问题的研究大多集中在社会学、政治学、行政管理等领域，从宪法的角度剖析和思考城市社区建设的文献资料较少。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要求促进群众在城乡社区治理中依法自我管理。因此，社区建设应吸收政治现代化和法治文明的优秀内核，将宪法中的民主与法治理念、精神和价值导入社区的宏观治理结构中，建构新的社区治理模式。这是充分发挥社区居民的积极性和主动性，发展我国基层民主的关键，也是有效降低社会管理成本，创新社会管理的必然要求。

    一、我国社区建设的现实之困

    市场化改革使人摆脱了单位成为了相对独立自由的社会人，以公民的生活和居住空间为核心的社区逐渐成为社会结构的基本单位。生产力水平的提高和社会分工的细化使得当今的社会阶层日益增多，社会风险增大，新型的社会关系和社会问题大量出现，政府难以从容地处理全国范围内数量庞大且空前复杂的地方公共事务，迫切需要社区来妥善应对。英国社会学家吉登斯将社区建设提到了“新型政治的根本”的高度，认为社区建设不仅意味着重新找回已经推动的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法。同时他强调，社区建设必须要发挥高度自治组织的作用，没有群众的广泛自主参与，社区复兴和公民文化的复兴是不可想象的。[1]（p83）由此可见，发达国家已经高度重视社区在城市建设中的基础性作用，认为没有社区就没有城市。

    由政府主导推动的我国社区建设基本上是一种纯粹的政府行为，这种“行政社区”越来越不适应当前社会发展的需要，并限制着社区自治功能的发挥。地域性和认同感是构成社区的两大基本要素，在我国的社区建设中，由于重视地域性，社区在地理范围上与行政区划基本重合，因而导致了社区居民委员会的日益行政化，而行政化又造成了认同感的低下。具体表现在：

    ⒈政府与社区的关系错位。这是影响我国社区发展的最大顽疾。我国《宪法》已经明确规定，社区居民委员会的性质是基层群众性自治组织，有权力管理本管辖区内相应的事务而不受其他外力的干预。但是，1989年制定的《居民委员会组织法》作为社区建设的直接法律依据，不仅未明确居民委员会与业主委员会、物业管理机构三者的关系，而且对居民委员会成员的人事任免规定也相当笼统，甚至还规定居委会对政府交办的工作有法定的协管义务。因而在实践中，社区居民委员会充当了“政府的一条腿”，成了一个行政化的组织。更关键的是街道办事处控制着居委会的人事安排和财政，使得居委会只向政府负责，与社区自治的方向背道而驰。

    ⒉社区居民的归属感和文化认同感薄弱，缺乏参与社区治理的积极性。居民之间没有形成稳定的情感认同与互助合作的生活方式，社区在相当大程度上还只是一个地域概念。大多数社区居民属于搭便车者或是看门人。搭便车者对社区事务知之甚少，也不打算参与社区管理事务，而是让别人作为他或她的代理人。看门人关注社区事情和政治，但只有当一些事情直接影响到他或者她的生活时，他们才会亲自参与管理。[2]（p132）此外，在目前的社区治理模式下，社区事务的话语权主要掌握在社区党总支和社区干部手中，普通社区居民根本没有进行社区管理的机会。没有有效的参与民主的渠道，公民就会对政治失去信心，对其不感兴趣，不想参与。而民主决策是社区自治的关键，否则就不能对社区权力的运作进行监督，更遑论把社区建设成为一个生活共同体了。

    人类之所以需要国家、社区不断发展，其目的就是为了摆脱个人生存的种种恐惧，获得一定程度的安全感、舒适感，更是为了使人的自由权利得到更好的保障和发展。目前，我国社区建设的现状与这一目标之间还存在着一定的差距，要从根本上解决这个问题，就必须在社区建设中贯彻宪法精神，因为宪法宣示了公民的基本权利和人人平等的原则，不仅具有明确的规范作用，而且对公权力的运作，公民权利的保障，以及国家制度的稳定与法治秩序也具有积极的调整作用。以民主政治为核心，以保障人权为目的的政治过程是宪法的生命所在，它有利于保证社会秩序，是一种文明的生活态度与和谐的生活方式。[3]

    二、社区自治的基本要素

    社区自治是对社区居民自治权利的终极追求与关怀，能够促进社会治理方式的完善。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对居民委员会作了清晰的界定：居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这种功能定位，揭示了我国社区制度的自治本质和内容。现阶段，我国社区实现自治是通过三个组织机构来实现的：社区基层党组织、社区居民委员会和业主委员会。作为基层民主制度的载体，自治功能是社区赖以存在和发展的前提。自治就是根据个人的意志自己控制、自己管理自己的事情。首先自己进行判断，然后进行一定的行为（自己操纵），根据有关结果信息，修正判断错误（自己控制），这种能力就是自治。[4]（p118）从实质上看，自治表现了民主的本质，揭示了民主的内涵。换言之，民主的实质是社会成员参与社会的管理，它就是自治。[5]（p273）民主、法治、人权是宪法视域中社区建设的三个基本要素，民主是核心，法治是基石，人权保障是目的。

    ⒈民主是社区自治的核心。民主的实质是权利所有者对权力行使者的控制和监督，其核心在于承认和保护个人尊严及其自治地位，最有效的方法就是公民通过自己设计的程序、制度来管理自我。美国政治学家达尔总结出民主过程的五项标准，即有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格。[6]（p43）具体到社区建设中就是让居民自我管理，包括直接选举、民主决策和管理监督等，让居民拥有更多的知情权、参与权。首先，民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能直接或间接地参与影响全体成员的决策。《决定》要求畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。发展社区民主的关键是居民主动参与，直接体现为公民选举权的充分实现。我国《居民委员会组织法》第10条规定：“居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。”这意味着：第一，居委会的成员应得到居民的支持与合法选票，其一切管理活动都应该以居民意志为基本的价值导向；第二，社区居委会的工作应该是公开透明的，居民有监督权；第三，公民的满意度是评价居委会工作好坏的最终标准。居委会应当定期向社区居民会议述职和接受评议，建立社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度体系。通过民主选举产生的社区管理机构更容易获得居民的认同，居民选举出的代表任职于居委会，必然期待发挥居委会的自治功能，而不是习惯于听命基层政府的指挥。其次，效率、透明与参与是任何行政行为所必须遵守的标准，而且也是行政机关从事行政行为时的基本原则。[7]社区民主议事协商制度是社区居民参与的重要途径。社区事务都是居民最接近、最相关的事务，适合以最民主的方式来经营。而且居民通过一定途径、形式参与社区的各种组织、集体活动，参与社区事务的决策、管理，能够提升其管理自身事务的能力，使得居民不仅能够共享管理成果而且还分担了社区责任。根据《居民委员会组织法》的规定，居民会议是社区公共事务的最高决策机构，是社区自治的权力中心。当社区居民的积极参与得到鼓励且处于畅所欲言的民主气氛中时，其思考和行动的积极性、责任心都会极大地提高。同时，决策过程的民主化和科学化能在一定程度上保证其合法性、权威性及较高的执行效率。

    ⒉法治是社区自治的基石。法治是一个内含民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、正义、效益与合法性等诸多社会价值的综合观念。[8]（p8）法治要求社会行为和社会关系均要纳入法律的轨道，接受法律的调整，因为，法律是明确的、肯定的与普遍的规范，具有正式性、稳定性和全社会必须遵行而不得违反的硬性，能够为社会秩序的有序和稳定提供保障。此外，法治有助于促进人与人的和睦相处以及人与自然的和谐相处，因为法律明确了每个人的身份及其权利义务，规定人们当为、必为的行为和违法责任，使人们的行为遵守既定的行为模式。法律还具有公平地调整各种利益关系，促进社会价值的平衡与互补的功能，所以，法治是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳途径，是建设环境良好、和谐稳定社区的关键因素。具体到我国的社区建设而言，首先，要有健全的法律体系为社区建设的规范化提供保证。应完善社区自治法律体系，注重自治组织体系的规范性.如国务院制定的《物业管理条例》及建设部颁发的《业主大会规程》中关于业主大会、业主委员会的职责与《居民委员会组织法》中规定的居民委员会的职责就存在着冲突；其次，在法律上应明确社区自治的领域有哪些，社区自治组织的地位、权限是什么。要划分清楚社区居委会、居民会议、社区成员代表大会和物业管理机构或业主委员会的职、权、利，还要理顺相互之间的关系。法治不单指健全的法律体系，良好的法律运行状态，更意味着整个社会成员对法律发自内心地遵守和由此而形成的良好的法律秩序和状态。因此，法治应成为社区自治的核心价值和灵魂。只有法治化的社区才能真正建立起公正、民主和高效的社区治理制度，凸显社区自治的价值本质，实现基层社会的和谐与稳定。

    ⒊保障居民的权利是社区自治的目的。成熟的法治是人权价值普遍受到尊重的理想状态。民主法治是手段，他们最终服务于人的幸福和尊严。《决定》也要求推进以人为核心的城镇化。这体现了居民的主体地位，即社区的一切治理制度和措施都应以保障居民的权利为起点和归宿，要通过法治的制度化优势来尊重和维护居民的思想信念、利益追求，使居民权利得以真正实现。对于居委会及其成员来说，就是要认识到居民的权利是权力的来源和基础，自己手中的权力是全体社区居民的权利，权力的运作必须是为了保障全体居民的自由和权利。要自觉为居民服务，接受其监督，从而摆正自己的位置，克服官僚化，防止腐败。表现在具体工作中就是把社区服务作为社区自治工作的着力点，强调根据社区需求提供人性化、细节化、专业化的社区服务，服务对象包括社区内所有居民，服务的类别应涵盖居民的各类需要。

    总之，社区自治从本质上要求构建一套民主政治的治理制度和模式，形成公开透明的治理格局。居民可以通过对话、谈判、协商的方式来解决日常生活中的分歧和冲突，在管理社区事务的过程中可以发表自己的真知灼见，通过这种对社会事务的广泛参与，保障和维护自己的民主自治权利，确保自己的尊严和自由。

    三、社区建设的灵魂

    城镇化的关键是人的市民化，从社会文化层面上体现为农村居民与城市居民在互动过程中的容纳、认同与融合。对于一个社区来说，就是形成社区意识，它是人们共同的精神生活和在此基础上形成的共同的精神纽带，是一种共同的心理认同，是一个社区赖以存在和发展的灵魂和关键。非人情化的经济竞争在总体上支配着城市空间组织的构造，而文化因素或社会价值观的认同则会影响城市空间组织的微观结构。[9]社区意识一旦形成，便具有较强的稳定性，能持续性地发挥作用，能够提高社区自治水平、增强社区凝聚力。就如托克维尔曾描述的那样：人们热爱自己的乡镇，关心自己的乡镇，把乡镇发生的每一件事情都与自己联系起来，最大多数的人参与公共事务，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。[10]（p69）

    居民的主体意识、自治意识和参与意识，都是社区意识必不可少的要素，需要居民具有自觉思考、自我反省和自我决定的能力，有维护公共利益的公共精神，能够主动地参与有关公共事务的立法和决策，参与其他社会成员对公共事务的讨论。在参与自治的过程中，社区成员行使权利的自主意识和自觉性将逐渐增强，权利行使时的求实态度和自律观念也会得到提升。但是，现代化的社区意识更需要居民的法治意识，必须强化法律面前人人平等、尊重权利与自由等法律意识，否则，社会排斥的存在会让农村居民难以融入城市。有法治意识的公民能明白每个人的权利都是具体的、有限的、与他人交叉的，所以，会在维护自身合法权益的同时明智地处理个人的生活事务，理性地选择自己生活的目标，追求合理的个人利益；能主动承担作为社区居民的义务，积极与他人互动。人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想焕然一新，才能开阔自己的胸怀，才能发挥自己的才智。[11]（p638）居民之间的尊重与信任关系就会慢慢建立，人与人的交往与沟通也会变得更容易。当社区成员感受到彼此之间的亲密关系和休戚与共的依赖关系时，个人的自我意识被他的集体性自我意识部分取代时，社区居民就会产生强烈的归属感与认同感。此时，社区的凝聚力就会增强，而凝聚力是社区发展的内在动力，是社区和谐的要件。

    更为重要的是，居民利益关系在互动的格局中互相博弈形成的制约机制，使个人有了保障社区公共利益的动力，从而能防止个人或小团体损害公共利益或威胁社区环境稳定的现象。这样，居民在维护自身利益的基础上，通过合作就实现了社区解决冲突的功能，此时的社区即成为了居民表达意愿、反映诉求、化解矛盾、规范行为的重要平台。让社会矛盾在小、低、微的状态下得以解决，有利于实现社会的稳定与和谐，有利于社会治理成本的降低。总之，具有法治意识的居民对民主、法治、人权、平等、自由等价值有着普遍的认同，对政府与社会、个人与国家以及人与人的关系有了正确的理解，对于培养社区成员的自治精神和互助精神，对于构建适应社会转型和变迁的现代化社区具有重要的意义。

    【参考文献】

    [1]（英）安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].李惠斌、杨冬雪译.北京大学出版社，2000.

    [2]（美）理查德·C·博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛译.中国人民大学出版社，2005.

    [3]周叶中.宪法与公民生活息息相关[J].求是，2004，（11）.

    [4]（日）松村歧夫.地方自治[M].孙新译.经济日报出版社，1989.

    [5]（美）科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤译.商务印书馆，2007.

    [6]（美）罗伯特·达尔.论民主[M].李柏光，林猛译.商务印书馆1999.

    [7]（德）Noebert Achterberg，Allgemeines Verwaltungsrecht，Heidelberg，S.279 f.（1982）.

    [8]张文显.张文显法学文选（卷六·法治与法治国家）[C].法律出版社，2011.

    [9]（美）Park，R.E，Human Ecology，American Tournal of Sociology，1936，Vol.42，No.1.

    [10][11]（法）托克维尔.论美国的民主[M].董果良译.商务印书馆，1988.

    （责任编辑：徐 虹）

    Abstract：The community construction is faced with various new problems under the background of China's urbanization.We should get new insights into the theories of community self-management theoretically and practically，and construct a new model for it by applying the ideas，spirits，and values of democracy and nomocracy to the macro-management structure of communities，so that the self-contronl of community residents could be improved effectively，and the community conflict solution mechanism will come into being.Civilization is the key of urbanization.The community consciousness of residents is the power and source of the community self-management.

    Key words：community；self- management；democracy；nomocracy