论我国海洋倾废管理中的激励问题
吕建华 郑洁
摘 要：海洋倾废管理是海洋环境管理的重要组成部分。本文从激励角度入手，基于激励手段在海洋倾废管理中的缺失来讨论目前海洋倾废管理所面临的问题，并进一步探究如何利用经济激励手段及教育激励手段改善海洋倾废管理主体监督执法动力不足、效率低下的现状，以促使海洋倾废管理对象在消除抵触情绪的同时采取有益于减少海洋倾废的源头控制行为。
关 键 词：海洋倾废管理；经济激励；教育激励；海洋环境保护
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0001-06
收稿日期：2014-02-12
作者简介：吕建华（1964—），女，山东烟台人，中国海洋大学法政学院副教授，硕士生导师，法学博士，研究方向为海洋行政管理；郑洁（1986—），女，河北石家庄人，中国海洋大学法政学院硕士研究生，研究方向为海洋行政管理。
基金项目：本文系2012国家社会科学基金项目“我国海洋环境管理运行机制构建研究”的阶段性成果，项目编号：2012BZZ052。
海洋环境保护与人们的生活密切相关，而海洋倾废管理是海洋环境保护的重要内容之一。我国政府高度重视海洋倾废管理工作，先后制定了关于海洋倾废物的分类、海洋倾倒区的选划及监测、海洋倾废许可证、海洋倾废收费等一系列政策，取得了一定成效，但由于对海洋环境管理者与被管理者均缺乏有效的激励，导致现实中不断出现海洋环境监管部门的监督不力及倾倒者违法违规倾倒现象。本文拟从激励视角，结合海洋倾废管理的实际情况，提出解决海洋倾废管理中存在问题的对策。
一、海洋倾废管理的现状
海洋倾废活动即为一种影响海洋环境的行为，政府、市场、公众对海洋倾废的态度及行为取向决定了海洋倾废管理工作的成效。目前学界认为，海洋倾废管理是国家海洋局及其派出机构依据相关的法律规定，对海洋倾倒区及倾废活动进行选划、设置、监督、监视和执法处罚的管理控制活动。[1]在此基础上从倾倒区的选划、分布及对倾倒活动的监督、处罚角度对海洋倾废管理中出现的问题进行了阐述，并提出了相应的对策措施，但尚少有学者从激励手段运用的角度来切入以求进一步解决海洋倾废管理中存在的问题。原联合国环境计划（UNEP）事务局局长M.K.图卢巴指出，环境管理“并不是管理环境，而是管理影响环境的人的活动”。[2]那么，海洋倾废管理行为就是对那些影响海洋倾废活动的人的管理行为。因此，我们有必要通过设立一些激励手段使其既能有效地激励企业的行为，使企业有动力采取必要的技术措施减少对海洋环境的污染，又能激励海洋环境监管者和公众，使监管者更主动地进行有效的执法监督，使公众有意识地进行海洋环境保护并参与监督。由于激励手段的运用在海洋倾废管理中缺失或作用发挥不足，使得目前海洋倾废管理中出现的如下问题并未得到更好的解决：
首先，作为海洋倾废管理主体的国家海洋局及其派出机构即海洋环境的监督者本身存在工作动力不足的问题。主要表现为：在海洋倾废执法监督中对某些倾倒区的监视检查力度薄弱，甚至存在地方保护主义现象，导致对个别倾倒区的违法违规倾倒行为视而不见；对倾倒区的选划不科学，导致倾倒区分布不均匀影响倾倒需求；废弃物海洋倾废收费标准设置偏低，根本无法起到对倾废单位经济上的负激励作用，以达到使倾废单位有动力对废弃物进行清洁化处理的目的；对于检查工作中发现的违法违规倾倒行为的罚款无法实现全额收缴，导致相关的海洋倾废处罚法规形同虚设；执法装备如巡航船、监控仪在数量和质量上都有待提高。
其次，海洋倾废管理对象即海上废弃物倾倒的企业和单位没有动力减少海洋倾废量。在倾倒过程中，不同程度地存在海上倾倒到位率低、倾倒过量或集中倾倒的问题；相关海洋倾废企业及公众对海洋倾废收费制度认识不足，在主观上对缴纳倾废费仍然存在某些抵触情绪；倾废单位怠于环保科技的经费投入，因其成本要远高于缴纳倾废费。
最后，由于海洋倾废行为的特殊性使得海域内的监管工作必须独立开展，可应用的手段、渠道又很有限，这导致其能够获取的海洋倾废相关信息数量较少。因此，在仅靠政府部门的执法监管力度难以保障的情况下，不能忽略倾倒区公众的积极配合。但是，目前从事海上活动的民用船舶及公众对于所发现的违法违规倾倒行为漠不关心，还都缺少主动举报意识，倾倒施工人员和监督管理人员环保意识较差、责任心不足，导致倾倒中的违法违规行为屡禁不止。
二、将激励手段运用到海洋倾废管理中的可行性分析
海洋倾废管理是进行海洋环境管理的行为，由于海洋环境资源和海洋环境保护的公共物品性质，海洋环境管理的主体及市场中的利益个体在现有政治经济制度下，基于群体理性和个体理性的竞争，都企图以各自利益为核心，在海洋环境保护中巩固其强势地位以获取环保利益。但两者都会因缺乏有效的、具有选择性的激励因素而无法克服在海洋倾废管理中出现的“政府失灵”和“市场失灵”现象，这也就阻碍了其对新的更具效率路径的探寻，导致既不能阻止滥用海洋环境资源行为的发生，又不能成功提供海洋环境保护所需的公共物品，这样就使海洋环境保护工作的开展陷入了一种“囚徒困境”。[3]因此，有必要运用激励手段鼓励企业优化生产，减少排污倾废，增加执法监督部门的工作动力，从而通过市场手段与政府手段的有效配合，实现海洋倾废管理的高效化运作，达到保护海洋环境的最终目的。
激励手段实际上就是国家根据社会发展及经济规律，运用价格、成本、利润、信贷和利息税收等经济杠杆向各相关利益主体提供的一种非强迫性的、具有灵活选择性的手段，以限制对社会具有破坏性行为的发生。常用的激励手段按照其所发挥的效用分为正激励与负激励。正激励是具有正面意义的激励，是对激励对象的肯定、赞赏、奖励与信任等。负激励是具有负面意义的激励，表现为对激励对象的约束、批评、否定与惩罚等。正激励和负激励是从不同侧面对人的行为起强化作用的，因此是两种相辅相成的激励类型。在管理中必须把奖励先进与惩治后进相结合，用正激励去强化正确的行为，用负激励去避免错误的行为。负激励是正激励的有效补充，是正激励得以充分发挥功效必不可少的手段，在突出正激励的同时也要切实发挥好负激励的作用。
海洋倾废管理中激励手段运用的基础是使政府、企业和公众将在海洋倾废管理中对自身效用最大化的追求转化为对社会公共利益最大化的追求，以满足全社会对海洋环境充分利用的共同需求，并在实践中将这种共同需求有效结合，以实现更高层次上的统一，促进海洋倾废管理工作的有效开展。海洋倾废激励手段的运用是在政府的积极引导下，以实现企业和公众对海洋资源的高效利用为目标，遵循市场驱动为主兼顾社会参与的原则，通过经济激励与教育激励的方式来实现社会公众的利益与管理海洋倾废、保护海洋环境的目标相结合的整体运行模式。笔者认为，要实现海洋倾废管理中激励手段的有效运用应该认识并把握好以下三个方面：
第一，激励手段运行要遵循的原则。海洋倾废管理中激励手段的有效运用要遵循政府引导、市场驱动和社会参与的原则。政府通过制定一系列激励措施以及其他激发企业和公众自愿行动的手段实现海洋倾废物的合法、按标倾倒，通过充分发挥市场对资源配置的基础性作用及对海洋环境管理进行的宏观调控，鼓励企业和公众自觉开展绿色生产，尽量少排污、少倾倒。
第二，激励手段在海洋倾废管理中所发挥的作用和功效。海洋倾废管理中运用激励手段，其作用就是通过制定激励标准、利用多种激励方式实施激励行为，调动政府、企业和公众保护海洋环境的热情，提高排污企业对污染治理的积极性，使其深化清洁生产思想，变“末端治理”为“污染预防”和“全程控制”。通过设立各种激励手段，使政府在海洋倾废管理中的引导作用、企业进行海洋倾废的主导作用与社会公众对倾废管理的参与监督作用得到充分发挥，形成全社会参与海洋环境保护的氛围。
第三，在进行海洋倾废管理过程中应采用的激励方式。海洋倾废管理中的激励手段包括经济激励和非经济激励两个方面，在此笔者提倡以经济激励为主，非经济激励即教育激励为辅。因为在很长一段时间内，作为经济活动主体的人不可能普遍具有较高水平的生态道德意识，其行为在市场经济条件下更多地会为利润获取的动机所驱使，基于这个特点我们认为采取经济激励的方式效果会更为明显。[4]经济激励就是以经济主体利益为核心，运用价格、税收、财政、信贷、收费、投资等有效措施，鼓励政府、企业和公众在开展海洋环境保护、进行海洋倾废管理、实现倾倒物的合法达标倾倒的过程中秉承海洋环境保护的预防式控制理念，以实现社会经济发展与海洋环境保护的协调发展；非经济激励方法即通过教育激励的方式，如行政奖励、舆论监督等，对有利于减少海洋倾倒物、有利于实现海洋倾废的合法倾倒的因素进行鼓励。
三、激励手段在海洋倾废管理中的运用
在我国，环境治理主要是采用一系列的管制方式，即依托行政和司法系统，通过计划、标准、禁令等强制方式限制海洋污染者和环境破坏者的行为，使其符合政府所制定的标准，此种管制式制度由于缺乏弹性，给企业造成过重负担的同时也会限制企业治理污染的技术选择空间。在现行的环境污染治理制度中，环境保护的预防式控制理念上升为主流，开始采取法规管制与经济激励等方式相结合的制度安排，贯彻清洁生产思想的同时强调以“源头削减”的理念来取代过去的“末端控制”。[5]如何科学合理地处理海洋倾废以在满足海洋经济繁荣发展需要的同时尽可能降低对海洋环境造成的负面影响，笔者认为，在把握了以上环境保护制度及理念创新的基础上，更要通过经济激励及教育手段解决好海洋倾废管理中执法监督者、海洋倾废单位及社会公众所面临的问题。
目前，我国环境保护制度中的经济激励手段主要包括：收费、补贴、征税、排污权交易、罚金、鼓励金等。常见的非经济激励手段有：宣传教育、企业排污治污信息公开、舆论宣传、授予环保荣誉、生态标志等。其中的收费、罚金、排污权交易制度与现行的海洋倾废管理中所采取的征收倾废费制度、违法违规倾倒行为进行罚金处罚的规定及倾废许可证制度在某种程度上发挥着异曲同工的作用。因此笔者认为，可以从海洋倾废的监管控制、倾废物源头控制两方面来讨论激励手段在海洋倾废管理中的运用。
（一）海洋倾废监管控制
笔者认为，在海洋倾废监管过程中，在突出法规管制的同时更要注重通过行政奖励、教育等正面激励方式对倾废企业、单位及个人进行引导来鼓励其优化生产的同时降低倾废量。在提升海洋倾废执法监督队伍能力建设方面，要通过资金和政策的扶持来获得社会相关科研机构的支持，以提高执法装备水平。
第一，为海洋倾废的监督执法者设立奖励基金以增加其工作动力。可以将对违法违规倾倒行为所处的罚金按照一定比例设立一个专项奖励基金用来奖励监督者，此基金的数额应随其查处的违法违规倾倒行为数量的增加而增长，这样可以有效激励监督者的工作积极性，增强其责任感，从而改善其监督动力不足的问题。第二，针对目前我国海洋倾废收费上缴率较低的问题，一方面需要在强化执法的同时壮大海监执法队伍力量；另一方面需要通过职业教育来促进海洋环境知识的普及，提高海洋倾废主管部门管理层和操作层的污染预防意识的同时强化其责任意识，尤其要增强海洋倾废执法监督人员的职业素养。第三，对于倾废的企业、单位，海洋倾废监管部门要开展积极主动的引导，鼓励其定期进行信息公开，将本企业排污倾废量及环境治理情况定期发布，接受周边居民的监督。第四，海洋倾废监管部门对于执行合法倾倒的企业要定期给予行政奖励，为企业颁发荣誉标志，在为其树立良好企业形象的同时也有利于增强企业开展环保技术创新的动力。最后，海洋倾废监管部门要积极做好与陆域环保部门的沟通协调，实行联动机制，这样更有助于从倾废物源头上进行海洋倾废控制。
鉴于海洋倾废航行记录仪器在海洋倾废监管中的特殊作用，为提高监管效率，海洋倾废监管部门应委托研发机构定期进行相关技术的改进、仪器的开发，比如尝试建立倾倒区资料数据库以实现各个海区倾倒区信息资源的共享，在此基础上力争建立整合统一的海洋倾倒区信息管理系统，实现海洋倾废的监控监视及指挥调度等系列工作的时效性。目前从事此类技术开发的机构多处于垄断中，建议采取公开采购、招投标方式引入更多的社会力量，通过一系列的经济补贴政策，如研发补助金、低息贷款、税费减免等，鼓励科研人员增加对技术开发与创新的投入度。[6]另外，海洋环境监管部门应变被动的管理为主动的技术引导并为相关研究成果的及时推广提供政策上和资金上的支持。比如时下海洋倾废管理中所面临的一项新课题是如何将疏浚泥海洋倾倒与综合利用及无害化处理相结合，既变废为宝又减少对海洋环境的污染，此种课题的研究对于海洋环境保护意义重大，海洋环境监管部门一定要发挥其引导作用，从政策、资金等多方面给予研发者支持。
（二）入海污染源头控制
企业是海洋倾废污染的主体，因此也是进行海洋环境管理的主要对象。目前，海洋环境监管部门对海洋倾废管理对象的管理以法规管制为主，其硬性约束较强，不利于倾废企业对污染减排方式的自主选择。在海洋倾废管理中对倾废企业、单位及个人所采用的管制方式主要包括：罚金、倾倒收费、倾废许可证。从激励角度来看，这些制度的实施更多体现了海洋环境管理者对被管理者的负激励，通过采用约束性较强的法规来实现对错误行为的抑制。笔者认为，若能将法规管制更多地与市场激励尤其是正激励方式相互配合，以法律规范为保障，以经济激励手段为补充，会更有利于提高海洋倾废管理工作的效率。
⒈对于违法违规倾倒行为予以罚金处罚。《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第17条、第20条及第21条分别规定对违反本条例的违法违规倾倒造成海洋环境污染损害的行为视不同情节予以罚金处罚。体现了政府管制手段的强制性，其作用更多地体现为通过对违法行为的惩罚，即对错误行为的负激励来警戒杜绝后续类似行为的发生，对于鼓励合法行为的发生并无积极意义。因此罚金在海洋倾废管理中所发挥的效率比较低，其经济效率取决于违法所得利润与预期罚金的差额，原则上罚金应至少等于违反环境管制所得的利润剩余。
⒉向实施海洋倾废者征收倾废费。海洋倾废费是一种对海洋资源和环境利用与损害的补偿费，也是环境法规“污染者付费原则”的体现，因此，所有向海洋倾倒废弃物者都必须按照国家的有关规定缴纳用于补偿海洋环境污染治理的费用。设计收取倾废费的初衷，一是通过对海洋倾废者经济利益上的负激励作用，刺激其主动采取措施改进生产技术、减少废弃物对海洋环境的污染；二是将收取的费用依据国家的有关规定用于海洋环境的保护和治理。2005年国家发改委和财政部根据海洋环境保护法律法规和我国海洋倾废的实际情况发布的《国家发展改革委、财政部关于重新核发废弃物海洋倾废费收费标准的通知》（以下简称《通知》）颁布实施，这是政府通过管制手段实施的一种硬性约束机制，同时也发挥出经济政策对海洋倾废的弹性刺激作用。
在市场经济的作用下，相关企业及个人的海洋倾废行为也是被一只“看不见的手”控制的，如果倾废费高于倾废者的边际治理成本，他们就会主动选择治理倾废物；如果倾废费低于倾废者的边际治理成本，他们就偏重于缴纳海洋倾废费。[7]但我国海洋倾废收费政策执行的首要问题就是收费标准太低，对倾废者的刺激作用甚小。根据《通知》的规定，清洁疏浚物在距离陆地12海里以内倾废，每立方米征收0.3元，12海里以外倾废，每立方米征收0.15元，其他废弃物倾废收费标准要略高于清洁疏浚物。通过与《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》中对在陆地排放固体废弃物及危险废物排污费征收标准相比较不难发现，海洋倾倒收费标准非常低，如冶炼渣25元/吨、粉煤灰30元/吨、炉渣25元/吨等。[8]也正是由于海洋倾废费的收取标准过低，使得海洋倾废管理工作因难以获得足够的经费支持而进展缓慢，无法调动相关管理人员的积极性，不利于对因海洋倾废造成的生态环境破坏进行及时的修复和治理。
因此笔者认为，合理调整海洋倾废费征收标准，不仅是政府控制海洋环境污染的政策体现，也是促进倾废者采用清洁技术、减轻海洋环境污染的经济杠杆。我国现行的海洋倾废收费标准不仅太低而且与我国现行的经济发展水平相脱离，不能有效发挥对倾废者的负激励作用，所以有必要对现行的海洋倾废收费标准进行修订。收费标准的确定是以一定时期的经济发展水平和社会环境为前提的，它是具有阶段性的，应该随着我国经济形势的变化而变化。我国各沿海区域的经济发展水平存在差异，其相关海域可容纳及设立的倾倒区情况也不尽相同，所以建议海洋倾废的收费标准在全国设立一个整体的标准框架，并于此基础上允许各地方收费标准的设立有一定的浮动性。
⒊实施海洋倾废许可证制度。海洋倾废许可证制度不仅是实施《海洋环境保护法》和《海洋倾废管理条例》的重要保证，也是维护合法的海洋倾废秩序、防止影响和损害海洋环境行为发生的重要措施。许可证制度要求倾废执法部门严格按照法定的条件和程序进行执法管理，我国现行的倾废许可证分为紧急许可证、特别许可证和普通许可证三种。需要向海洋倾倒废弃物的单位和个人必须向海洋行政主管部门提出申请，在相关部门对所提交的倾倒物样品进行检验合格后，方可签发倾废许可证。申请者的倾倒行为必须严格按照许可证上的规定进行，如废弃物种类要一致、倾倒数量和倾倒位置要准确等。在此，我们要对倾废许可制度中的两点给予特别关注，一是许可证有效期满仍需继续倾倒的，应在有效期满前两个月到发证主管部门办理换证手续；二是倾废许可证不得转让给他方使用。
⒋向涉及海洋倾废的企业及单位发放环保补贴。征收倾废费及罚金制度是从“罚”的角度来刺激企业治理污染、减少倾废。笔者认为，应更多地提倡从“奖”的角度调动企业治理污染的积极性，这也符合事物发展的客观规律。从倾废物的源头控制入手，提高源头污染控制技术才能有效控制海洋污染总量，也就是说通过完善企业生产设施、改善治污设备是降低海洋倾废数量的不二选择。目前主要的入海倾废物如疏浚物、工业废料、城镇排水、有害垃圾对海洋环境的破坏程度之所以有增无减，就是因为我国实行的是企业一包到底的环境治理模式，给企业造成过重负担的同时也导致其取轻避重，宁可缴纳倾废费也不会选择投入过大、难见回报的治污行为。
补贴则是一个可取的海洋环境保护、减少企业海洋倾废量的有效经济激励手段。即由政府通过优惠扶持政策向涉及海洋倾废的企业及单位支付一定费用用于削减污染、降低倾废物入海数量。比如发放治污减排补助金、对于引进环保新工艺新设备所需的资金提供长期的低息贷款等做法，在一定程度上可分担企业的治污减排成本，有利于调动企业进行污染治理的积极性。一个积极投入绿色生产的企业获得的社会认可度总会高于怠于治污的企业，所以在某些情况下，补贴可能会使倾废削减行为的发生比倾倒收费更加迅速，也就是通过正激励实现对正确行为的鼓励。
海洋倾废管理是我国海洋环境管理工作的重要组成部分，其管理思想、管理制度的形成与变革都源于我国的环境保护制度。目前，学界和政府组织越来越对利用环境税来控制污染、保护环境表现出浓厚的兴趣，虽然我国目前还没有实行环境税，但有与环境有关的税种，如资源税、消费税、车船使用税、固定资产投资调节税等，通过设立这些税种为保护环境和削减污染发挥着一定的激励作用。笔者也相信，环境税的设立与实施也将会对海洋环境保护及海洋倾废管理发挥重要作用。需要注意的是，在设计与实施经济激励时，着重点应放在如何诱导海洋废弃物的倾倒者变被动治污减排及缴费为主动参与海洋环境保护，结合国家经济发展状况，因地制宜地选择既有利于海洋环境保护又不损害企业经济效益的激励手段。在海洋倾废管理过程中，经济激励手段虽然具有广阔的应用前景，但也不可忽视其与行政手段及法律手段的相互关系，在法制化市场经济的大背景下，经济激励手段是行政手段的补充但又必须以法律手段为保障。
综上所述，经济激励手段在海洋倾废管理中的确能够发挥不可替代的作用，但是，我们也不能只重视经济激励手段而忽视教育激励手段在其中所能发挥的积极作用。笔者认为，海洋倾废管理要以法律规范为保障，以行政监督为重点，以经济激励手段为补充，以推广教育为依托。在改变海洋倾废管理主体监督执法动力不足及海洋倾废管理对象怠于治污控废的问题之后，不能忽略社会公众在海洋倾废管理中所发挥的重要作用。倾倒作业的特殊性会导致监督者产生信息不对称的问题，因此，从事海上活动的民用船舶及公众凭借其海上作业优势可以及时发现存在的违法违规倾倒行为。但现实中这些比较有发言权的群体缺少主动意识，对于所目睹的违法违规倾倒行为视而不见，这在一定程度上影响了海洋倾废监管工作的效率。我国的《环境影响评价法》第5条明确规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”也就是说，凡是对所发现的违法违规海洋倾倒行为进行举报监督的单位及个人，其行为都是在参与海洋环境保护，其权利是受法律保护的。随着海洋环境问题的日益严峻化，海洋主管部门仅靠命令与控制式的法规管制来开展倾废管理工作已变得力不从心。笔者认为，采取法规管制的同时要以预防式保护的理念为指导，以经济及教育激励为手段，推行倾废管理主体的多元化治理是优化海洋倾废管理、保护海洋环境的最佳选择。
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（责任编辑：王秀艳）
Abstract：Ocean dumping management is an important part of marine environmental management.This article starts from the incentive issue，based on the lack of using incentives in ocean dumping management，discusses the current problems confronting it.The author is trying to explore that how to improve the current situation of power shortage and inefficient in ocean dumping management，using the economic incentive and education incentive，so that the ocean dumping management objects could eliminate conflicted moods and also take actions to control the source，so that it is beneficial to reduce ocean dumping.
Key words：ocean dumping management；economic incentive；education incentive；marine environmental protection
