完善我国土地管理体制的若干建议

    孟　虹

    摘要：完善我国土地管理体制的目标：一是协调好耕地保护、生态保护与非农用地的关系；二是协调好中央政府与地方政府之间的关系；三是协调好公共利益与农民个人利益的关系。为了实现这个目标，必须改革和完善现行土地管理体制，逐步完善土地要素的市场配置机制，通过市场运行和政府协调两种途径的合理配合，提高土地利用的集约程度，实现土地资源的可持续利用。

    关键词：国土资源；土地管理

    1明确中央与地方政府的职责划分

    中央政府的主要职责是，从宏观上准确把握国家经济社会总体发展对土地资源的要求，协调好工业化、城镇化过程中耕地保护、生态保护与非农用地的关系；建立适合我国国情的、能够保障粮食安全的相互制约与目标明确的耕地保护制度，建立健全农民自身在保护耕地安全方面的自主机制；有效解决工业化和城镇化过程中对建设用地迅速增长的需求，建立土地集约利用的长效机制，编制全国和区域性空间规划(区域规划)。

    国土资源部在土地管理方面的职能是，围绕国家的宏观目标，研究、制订、设计符合我国国情的土地管理体制、土地管理法律法规和政策体系；负责指导下级土地管理部门的业务，包括编制土地利用规划、土地登记、土地调查、土地市场监测等；负责开展全国的土地整理、复垦及后备土地资源的普查；建立土地资源管理的垂直监督体系，由上到下，层层监督。

    省级政府土地管理部门应在中央大政方针的指导下，严格遵守国家法律法规，贯彻国务院关于土地管理的各项政策，依据全国性和区域性空间规划，编制省域土地利用规划，审批市级土地利用规划和建设用地；根据本省情况，进一步制订适合本地区特点的土地管理法规及政策，负责监督省级以下土地管理部门对土地利用和使用的管理，对市级土地利用规划的编制进行指导，对省内不同地区间的土地纠纷问题进行协调。

    市级土地管理部门负责贯彻执行国家和省级政府制定的有关法律法规和政策；根据全国性空间规划和区域性空间规划及本省土地利用规划，编制市域土地利用规划；负责监督市级以下土地管理部门的土地管理行为，监督土地市场的运行和土地的开发利用，对违法行为进行处罚；对土地使用权交易进行审批，制发土地使用权证；打击囤积土地和恶意炒买炒卖的行为，限制土地投机行为，干预由炒作引起的地价上升。

    县(区)级以下的土地管理机构应作为市级土地管理部门的派出机构，人员管理、经费支出等事务应由地市级国土资源管理部门进行统一管理。主要工作是进行土地产权登记、变更和土地纠纷的处理。具体管理土地市场运行中所发生的一系列相关活动，重点指导乡级土地管理机构的管理工作，收集基层土地信息，建立土地信息库，为上级土管部门及时了解土地市场的动态变化提供依据。

    乡(镇)级土地管理机构依法对农村土地使用权进行确认，对每宗土地的权属进行确认并负责地籍调查、登记、造册等工作，负责土地使用权和土地变更的发证工作；同时，还要依法管理土地权属的变更及其申报工作，协助县级土管部门对每户农民所拥有的土地使用权进行实地丈量、建立标识，对土地使用权的转让进行及时登记并统计上报，负责处理土地纠纷。

    2理顺土地管理部门与其它部门的关系

    为改变许多地方存在的多部门批地管理、政出多门的现象，应在明确土地所有权和使用权及其他项权利划分的基础上，理顺部门间的关系，明确与土地资源管理相关的部门对土地管理的权限和职能，并以法律或制度的形式确定下来。这其中涉及矛盾比较突出的是土地管理部门和城市管理部门。

    改革的长远方向是要明确各部门的职能划分，这不仅包括与土地管理相关的土地、城市、农业、林业等部门，还包括其它一些综合规划部门。

    一是关于规划的协调问题。要以上一级的空间规划为依据，编制省市级土地利用规划，土地利用规划应以空间规划或区域规划为指导。城镇范围内可考虑将土地利用规划与城市规划合并。二是关于土地的权属登记问题，应考虑对同一块土地及其地上建筑由一个部门统一登记，颁发一个产权证书，以减少土地交易成本。三是土地管理部门重点负责土地利用规划的编制与管理，负责土地用途分区的管制、土地登记管理、土地市场信息资料的收集，土地违法行为的查处，制定完备的土地法规和相关政策。四是城市管理部门的主要职责是编制城市规划，重点应是城市空间的立体发展规划；对城市交通、公益设施等进行规划、管理和建设；对城市土地的集约利用和空间合理布局进行研究、规划和实施。

    3管理、监督和经营相分离

    土地管理、监督与经营是标的相同但目标不同且相互制约的行为。如果由一个部门或一个机构行使，必然发生共谋和作弊行为。必须在法律规定的职能框架下，按照确定的分工进行严格的划分。

    为改变土地管理部门既是裁判员又是运动员的现象，要在加强地方政府土地管理职能的基础上，将土地管理部门的土地经营行为彻底剥离出来，使土地市场经营与土地的管理分离开来。土地管理部门不能直接参与土地市场的运行，而应为土地市场运行提供优质的服务和良好的环境，提供市场所需要的信息服务，防止市场的恶性竞争。对于非个人或独立的企事业单位拥有的土地资源，以及国家通过征购或征用所控制的国有土地，它的经营活动应由当地政府出资设立的独立的、具有法人资格的土地开发经营机构具体运作，进行土地经营活动，同时要建立合理的收益分配制度，接受土地管理部门的管理和监督。

    强化内部对土地执法行为的监督。各级政府的土地管理部门须按照法律所赋予的职责分别履行所承担的行政管理职能，并同时由上而下进行垂直监督管理，国土资源部负责对省级土地管理部门进行监督，省级土地管理部门负责对地市土地管理部门进行监督，依此类推。有必要的话，可建立国家土地督察制度，即国土资源部向各省派驻土地督察专员，省土地管理部门向地市派驻土地督察专员，监督土地执法行为。在实施过程中，要对监督人员到地方工作的具体时间与轮岗制度做出明确规定，以免此项制度流于形式。应以信访工作为突破口，针对集体上访中反映的严重问题及其他突发性、影响恶劣的事件，启动专门的督察组，前往当地加强督察指导，并给出处理意见。

    要继续加强从外部对土地管理部门执法的监督工作。国土资源部应接受全国人民代表大会包括全国人大代表的监督，各级土地管理部门应接受同级和上级人民代表大会包括人民代表的监督。尽管我们从土地立法角度已经做出了很大的努力，但实际工作中，在土地管理中有法不依、执法不严的现象仍很严重，许多违法者并不能得到真正的制裁，法律监督没有起到应有的作用，因此在完善法律法规建设的基础上仍需进一步加大依法监督的力度。

    4强化规划管理，取消年度计划管理制度

    今后我国应全面实行规范化与法制化的土地利用分区管制，最终取消年度占地计划。当前要逐步缩小计划管理范围、增加指令性计划管理的弹性。政府应重点在土地利用规划、土地市场、信息、监管方面加强管理，从注重审批向注重规划和监管方向转变。各级政府首先是要制定科学合理的土地利用规划，划定严格的土地利用分区，所有土地使用者必须在规划许可的条件下进行有关土地利用、买卖等各项活动。而国家不再对每一块土地进行用地的审批，主要工作是对土地的使用情况进行监管，防止和纠正土地用途违反空间规划、土地利用规划和城市城镇规划，以及土地交易暗箱操作、土地重大污染等问题。

    5 制定集约利用土地标准，积极开展土地整理

    解决土地供求矛盾，要着重在提高现有土地利用率上下功夫。一要严格控制建设用地增量，积极盘活存量。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。开展对存量建设用地资源的普查，摸清底数，研究制定鼓励盘活存量的政策措施。二是制定新的用地定额标准，工商业项目用地要规定投资强度、开发进度和效益指标。认真贯彻执行国家产业政策，对那些淘汰类、限制类的投资项目，要禁止和限制用地。三是引导企业提高土地利用率，对企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模，在有关政策上给予优惠。鼓励建设多层厂房，开发区要积极推广标准厂房，提高土地容积率。鼓励利用荒地、废地等搞建设，尽量不占或少占耕地。基础设施和公益性建设项目，也要合理节约用地。四是研究设计适合不同类型区域、城市和农村土地集约利用的标准，提出相应的具体对策和措施。五是积极开展土地整理和后备土地资源开发，增加建设用地和耕地的供应潜力。充分挖掘已利用土地和废弃土地的潜力，大力开展“田、水、路、林、村”综合整理和对工矿生产建设中塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦，全面提高土地的利用率和产出率。