加拿大环境影响评价制度的比较与启示

    李醒　田瑶

    摘 要：加拿大从20世纪70年代就开始发展环境影响评价制度，至今其涉及环境影响评价制度的法律法规不计其数。加拿大有关环境影响评价的法律主要是《加拿大环境评价法》，该法明确规定了环境影响评价的主要目的，归纳为谨慎行事、预防污染、重视合作以及鼓励公众参与。而加拿大环评制度的主要内容也很好地体现了这一原则。《加拿大环境评价法》第19条规定了环境评价的主要内容，其中的可替代性方案、缓解措施以及研究委员会的报告都是该部法律中比较有特色而且值得研究的内容，这些严格谨慎的规定使加拿大环境影响评价制度可以发挥更大的作用，更好地预防污染，保护环境。本文以介绍和分析加拿大环境评价制度的对象和内容为主，并对比分析我国环境影响评价的内容，旨在为完善我国环境影响评价制度有所启示和借鉴。

    关 键 词：加拿大；环境评价制度；环境评价内容；制度比较

    中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0099-04

    收稿日期：2014-02-22

    作者简介：李醒（1988—），女，北京人，北京市大道政通律师事务所实习律师，法学硕士，研究方向为环境与资源保护法；田瑶（1960—），女，北京人，中国政法大学法学院教授，研究方向为宪法。

    加拿大于1973年实行环境影响评价制度，但并没有以法律的形式确认，而是以内阁的政策加以规定。同时，加拿大环境影响评价制度的名称有所改变，即环境评价制度。加拿大最初的环境评价，是以自我评价为基础，政府各部门制定并采用内阁部审查程序，如果条件许可，还会安排集会征询公众意见，具有重大影响的项目还要向加拿大环境部提交评价小组审查申请，审查小组由环境署的官员组成。[1]（p42）1984年，加拿大出台了“环境评价与审查程序指南命令”，以法律的形式确定了环境评价制度。之后，加拿大部分省份也以法律的形式确立了环境评价制度。1992年，加拿大颁布了《加拿大环境评价法》，详细规定了环境评价适用的条件、评价程序、评价方式、公众参与方式等方面的法律规定。1999年，在《加拿大环境评价法》的基础上，加拿大制定了《加拿大港口管理局环境评价规则》。涉及加拿大环境评价制度的其他法律法规还包括2006年制定的《加拿大境外项目环境评价规则》、《原住民石油天然气环境评价规则》以及2006年实施的《联邦授权的合作项目的环境评价程序和要求规则》等等。

    加拿大在《加拿大环境评价法》中确立了环境评价制度的目的即谨慎行事与预防污染、重视合作以及鼓励公众参与。①尤其在环境评价的内容上，严格遵循了谨慎行事与污染预防的原则。同时，谨慎行事的原则在1999年的《加拿大环境保护法案》中也得到正式认可和体现。

    一、加拿大环境评价的对象

    加拿大环境评价的对象主要规定在《加拿大环境评价法》第13条至第15条以及其他涉及环评制度的规范性法律文件中，如《包含目录规章》和《排除目录规章》等。具体分为以下三类：

    ⒈法案明确规定的拟定项目。根据《加拿大环境评价法》第13条至第15条的规定，环境评价的对象主要有三种情形：第一种是由《加拿大环境评价法》直接规定需要做环境影响评价的拟定项目，即《加拿大环境评价法》第15条（a）-（c）项规定的内容：⑴由加拿大核安全委员会拟定的计划，即在核安全管理法案规定下的活动，或与核安全委员会相关的活动；⑵与加拿大国家能源部相关的拟定项目，即是由国家能源部法案及加拿大油气操作法案规定下的拟定项目，或是由加拿大能源部规定的相关拟定项目；⑶有关联邦授权的拟定项目，即联邦机关的有关项目或根据联邦规定的某些活动；①⑷有关环境评价署的拟定项目，即根据《加拿大环境评价法》第84条（a）规定进行的拟定项目。所有上述涉及的拟定项都必须要进行环境影响评价。

    ⒉环境部长指定的需要做环境评价的拟定项目。《加拿大环境评价法》赋予环境部长的权力之一就是制定某些拟定项目来进行环境评价，但此类项目必须符合两个条件：其一，该物质工程可能造成重大的环境影响；其二，公众对于这项活动所造成的环境影响可能引起部长做出制定环境评价的命令。但部长的这项权利并不是绝对的，当所涉及的活动已经开始施工，由此引发的周边环境已经有所改变，或是该项目已由联邦机关根据议会的法案行使部分或全部职权时，部长无权指令该项目再进行环境评价。[2]可见，《加拿大环境评价法》在赋予部长一定职权的同时，也限制其行使这项权力，以保障环境评价的指令没有被环境部长滥用，从而使拟定项目申请人的权利得到保护。

    ⒊其他物质工程。其他拟定项目中主要包括两种情况：一种是根据加拿大《包含目录规章》中列举的特定领域的相关物质工程，如国家公园及保护区的施工行为，野生动物，渔业，垃圾处理等等；另一种就是除此之外的其他物质工程。这两种情况下的物质工程的环境评价不是必须进行的，而是要根据有关机关的初步审查后，才能决定是否要做环境影响评价。另外，加拿大还制定了《排除目录规章》，其主要列举了不需要做环境影响评价的物质工程。②加拿大并没有在《加拿大环境评价法》中包含战略环境评价，但这并不表明加拿大忽视了战略环境评价的部分。在20世纪90年代，随着加拿大环境评价制度的发展以及对环境问题的重视，加拿大各种战略环境评价的规定也逐渐明朗，其战略环境评价的程序作为非法定程序与其他拟定项目环境评价立法相分离，并明确规定了战略环境评价的对象，即有关政策和规划的提案。[3]（p194）1999年，加拿大还制定了专门针对战略环境评价的《政策和规划的环境评价程序》及《政策、规划和提案的环境评价内阁指导方针》。从2004年开始，加拿大所有联邦部委及机构在实施全面的战略环境评价后均需提交环境影响报告。目前战略环境评价虽没有完全法律化，但其立法的趋势指日可待。

    二、加拿大环境评价的主要内容

    加拿大环境影响评价的内容主要规定在《加拿大环境评价法》第19条中。笔者认为，在加拿大环境评价内容中有三点值得研究，即环评报告中的可替代性方案、拟定项目的缓解措施以及研究委员会根据拟定项目所做的报告。

    ⒈环境评价报告的主要内容。《加拿大环境评价法》第19条对环境影响评价的内容做出了详细的规定，相关责任部门或审查小组在审查环境影响评价时，在环境影响报告书中应当考虑以下内容：⑴项目的环境影响，包括与项目相关的有可能发生的故障或意外事故的环境影响、项目与其他已经或者将要实施的项目或与其活动结合起来可能导致的任何最终对环境的影响；⑵根据上一条所规定的影响的重大程度；⑶公众对于该项目的评论；⑷技术上或经济上可行的措施以及可以缓解项目严重影响环境的措施；⑸该项目实施后的需求；⑹项目的主要目的；⑺技术上或者经济上对环境影响可行的替代方案；⑻可能由环境引起的对该项目的变化；⑼根据第73条或第74条③建立的委员会对该项目所做的相关研究的结果。可以看出，加拿大对于环境影响评价的内容有着较为细致的规定。其对于“拟定项目”对环境的影响并不仅限于现阶段的项目，而是将其与之前已有的、或正在建设的、或与其相关联的项目一起作为环境影响评价所考察的内容。将“拟定项目”放置在一个整体的考察环境中，有助于高效、全面地进行环境影响评价。

    ⒉可替代性方案。加拿大环境影响评价规定拟定项目的环境评价报告中需要包含该项目的可替代性方案。可替代性方案不仅是使项目顺利通过环境影响评价或是在紧急时刻能够减缓环境影响的替代措施，更为潜在的当事人在司法审查时提供了一个机会，以确保可替代性方案在环境影响评价的过程中被合理检验。[4]法案中所提到的可替代性方案，在范围上可以是整个项目的规模，也可以是小于整个项目规模的可替代性方案。同原项目一致规模的替代性方案，其目的在于在某些情况下替换掉整个项目，故法案规定并不考虑此类可替代性方案与其拟定项目最初的业务范围是否一致。比如，生产某种能源项目的替代方案是生产另一种能源，制作方式并不一致，但这并不影响可替代性方案。需要注意的是，这里规定的可替代性方案必须是具有可实践性的，如果缺乏可行性则失去了可替代性方案的基本作用。然而，该法中的可替代性方案也是有缺陷的，虽然环境影响评价的内容必须包含可替代性方案，但在实践中，法案并没有要求在何种情形下有义务选择对环境影响较小的可替代性方案。如果在司法实践中无法确立一个强制的选择最优原则，即选择对环境影响最小的项目，则可替代性方案很容易失去其原本的作用。

    ⒊缓解措施。加拿大环境影响评价规定环境评价必须考虑制定缓解对环境有重大不利影响的措施，这是为了在最大程度上减少拟定项目对周边环境可能造成的影响。《加拿大环境评价法》中对于缓解措施也做了定义：是指消除、减少或控制拟定项目对环境的重大不利影响，包括以代替、归还、补偿或其他方式恢复对环境造成的任何影响。其实，此处的减缓、减轻措施可以有多样化的解释。[6]根据法案中的定义以及第19条的规定，环境影响评价并没有对减轻措施设定最低程度的要求，因此减缓、减轻措施的标准根据实际情况存在多种解释的可能性。笔者认为，之所以这样规定主要是由于很多拟定项目没有统一的减缓措施的标准，因此将这个问题留给审核机关以及法官根据实际情况进行自由裁量更为妥当。

    ⒋研究委员会的报告。加拿大环境评价内容中比较有特点的一个规定是有关研究委员会的研究报告。与我国环境影响评价报告由建设单位聘请有资质的机构进行评价有所不同，加拿大设立了研究委员会来负责专业评价，该委员会并不是由拟定项目的责任者负责组织，而是由环境部长指派，这样就可以在很大程度上避免不公正的问题。同时，这个由部长指定的委员会只适用于环境影响评价报告是为了现存或者将来在联邦土地上完整的项目的情形，如果所研究项目只有部分在联邦的土地上或者根本不在联邦的土地上，则需要根据法案规定的让有管辖权地域的机构或个人签订协议来制作研究报告。这样的规定使得很多联邦涉及的项目都可以通过研究委员会进行严格的审核。其实，加拿大的环评报告所需要考虑的内容也是不断增加的。当前的《加拿大环境评价法》是2012年12月的最新修改版，比较几年前《环境评价法》的内容增加了近一半的要求。可见，加拿大有关环境评价的严谨度越来越高。

    三、中加环境影响评价制度的比较与启示

    我国与加拿大有关环境影响评价的内容，有区别也有相同点。我国将需要做环境影响评价的建设项目分类，并且根据不同类型的项目编写不同种类的环境影响评价报告；加拿大则没有对拟定项目的评价报告类型作具体分类，而是将所有拟定项目所要考虑的环境评价内容作了统一的规定。在环评报告的具体内容上，加拿大对环境影响评价报告中所涉及的要求更为全面和细致，比如增加了减缓措施、可替代性方案、专家报告书以及项目跟进情况等等，这样可以更好地达到环境影响评价制度的目的。我国《环境影响评价法》中环境评价的内容比较宏观，但这些要求是最基本的，在实际操作中可以根据实际情况进行增加。问题在于，非强制性的规定容易给建设单位钻空子留有余地，出现对周边环境状况考虑不周的情况，使环评制度的预防功效因此大打折扣。笔者认为，我国环评内容的基本要求有待加强，应将内容再细致化，并增加重点评价内容。

    我国的《环境影响评价法》对环评内容虽做出了明确的规定，但是规定内容较为原则，同时也缺少在某些重要的环境影响评价过程中所要考量的因素。要完善我国环境影响评价制度，对环评内容的要求就不能松懈。通过对加拿大环境影响评价制度的内容进行分析，笔者提出两点建议：

    ⒈增加可替代性方案。我国现阶段的环境影响评价制度中，没有规定可供选择方案作为环境影响评价报告书的内容。随着我国经济快速的发展，建设项目不断增加，对环境的影响也越来越大，使得可供选择方案对于环境影响评价制度的效果显得尤为重要。在实践中，缺乏可供选择方案对于我国的建设项目对周边环境状况有着很大影响。建设项目的负责人可以以《环境影响评价法》没有硬性要求增加可替代方案为由忽略这一内容，使得环境评价影响制度防患于未然的效果大打折扣。目前，我国急需在环境影响评价制度中增加可替代方案的内容。这样，不仅可以在很大程度上减少建设项目对于周边环境的潜在风险，也可以让建设项目负责人在对待环境影响评价的工作中更加谨慎负责，还有利于发挥公众参与环境影响评价的积极性，在听证会或是调查问卷的过程中，公众能更好地了解和掌握建设项目对周边环境有可能带来的影响。

    ⒉加强减缓措施的规定。《加拿大环境评价法》着重强调了有关拟定项目减缓措施的规定，也明确了减缓措施的含义。我国《环境影响评价法》规定环境影响评价报告的内容应涵盖建设项目环境保护措施及其技术、经济论证，[6]这其中也包含了有针对性地提出防范和减少环境影响的各种措施，包括生物措施和工程措施等。[7]但我国环境评价报告强调的是这些措施在经济、技术方面的论证，着重于环境保护措施的预算以及投资效果等内容。笔者认为，我国《环境影响评价法》应更加注重减缓措施对于环境保护的效果，该措施是否能达到预期效果、能减少多少不利影响、涉及不利因素有哪些等内容才应该是环评报告中的重点。我国在环境影响评价的内容中应加强对减缓措施效果的论证，同时减缓措施的规定并不能局限于建设项目的环境影响评价报告中，在建设项目的后评价阶段也应对减缓措施进行报告，比如减缓措施是否实施，减缓措施实施的效果如何，是否对环境的影响有所减少。如果减缓措施的效果理想，还应在同类建设项目中加以推广。在规划的跟踪评价中，应注重对减缓措施的报告，这样才能使环境影响评价的过程贯穿于项目的整个阶段，才能使建设项目的后评价以及规划项目的跟踪评价更加具体化，才能真正实现环境影响评价制度的事前评价、事中评价和事后评价的统一结合。

    【参考文献】

    [1][3]李兴山，赵理文.环境与可持续发展：加拿大的经验与启示[M].中共中央党校出版社，2010.

    [2]加拿大环境影价法[Z]第14条.

    [4]Toby kruger，The Canadian Environmental Assessment Act and Global Climate Change：Rethinking Significance，Alberta Law Review， 2009，47 Alta.L.Rev.161-183.

    [5]The Canadian Environmental Assessment Act and Global Climate Change： Rethinking Significance， Toby kruger，Alberta Law Review， 2009，47 Alta.L.Rev.161-183.

    [6]中华人民共和国环境影响评价法[Z].第17条.

    [7]刘左军.《中华人民共和国环境影响评价法》释义及实用指南[M].中国民主法制出版社，2002.

    （责任编辑：刘亚峰）

    Abstract：Canada has been developing the environmental impact assessment system with countless laws and regulations since the 1970s.The most important one among laws relating to environmental impact assessment in Canada is the “Canadian Environmental Assessment Act，”which clearly defines the primary purpose of an environmental impact assessment，summarized as cautious behavior，pollution prevention，attention to cooperation and encouragement for public participation.The Article 19 of the Act defines the main elements of environmental assessment，including substitutability program，mitigation measures and the Research Council report，which are special enough and worth studying.These contents make the Act work well.This paper describes and analyzes the content and object of the Canadian Environmental Assessment System， Comparing with the content of the environmental impact assessment in China，to provide some inspiration and reference for improving the environmental impact assessment system in China.

    Key words：Canada；environmental impact assessment system；environmental assessment content；institutional compare