甘肃省城镇化发展的制约因素分析
徐奥
城镇化是指伴随着经济增长，由产业结构非农化而引发的生产要素由农村向城市流动和集中，在城市体系不断升级的同时，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大、农村的生产方式、生活方式逐渐与城市接轨、最终实现城乡一体化的过程。城镇化既是现代化的必然要求和主要标志，也是促进经济增长和消除贫穷的重要途径和措施。城镇化水平反映了一个国家或地区的综合发展水平、发展阶段及文明进步程度。
甘肃省作为我国西北的重要省份，其城镇化发展状况极具标杆意义，对西北乃至全国城镇化的全局影响巨大。有效推进甘肃省新型城镇化，实现城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，对于调整城乡结构、优化资源配置、发挥集聚效应、增加甘肃省整体竞争力，对于提高人口素质和生活水平、促进精神文明建设，对于保护生态环境、实现甘肃可持续发展都具有重大意义。因此，对甘肃省新型城镇化发展的制约因素进行系统分析，有助于有针对性地破除甘肃省新型城镇化发展障碍，整体推进西北地区新型城镇化发展。
一、甘肃省城镇化发展的现状
城镇化发展进程一般用城镇化水平来反映，国际通行标准：城镇化水平在30%以下为城镇化初级阶段，在30%～70%之间为城镇化快速发展阶段，70%以上为城镇化发展成熟阶段。按此标准， 2012年中国的城镇化水平已经达到52.57%，目前已进入城镇化快速发展阶段。
甘肃是一个城镇化水平比较低的省份， 2012年年初全省城镇化率仅为37.15%，较全国同期城镇化率低15.42个百分点，只相当于 2000 年的全国平均水平。
由于历史条件和自然禀赋的限制，甘肃在全员劳动生产率、产业结构、区域经济、要素市场、居民文化素质、劳动者就业倾向等方面都表现出强烈的二元状态，城乡差距突出。正是在这一背景下，使得政府成为城镇化发展的主力，实际运作中经济支撑弱于政策推动。其后果表现为：城镇化发展与工业化水平很不相称，城镇化滞后于工业化，不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型，从总体上制约着甘肃整个国民经济和社会的健康发展；城镇体系不尽合理，大中城市数量少，中心城市的集聚和辐射功能弱，目前只有嘉峪关、兰州等少数城市城镇化率高于全国水平，其他市（州）都是总人口规模大、市区人口规模小，城市的内涵不足；城市功能分工和区域布局不合理，横向联系松散，各自优势难以发挥，特色不够突出；城镇化发展质量不高，城镇建设水平低，交通住宅紧张，医疗卫生条件差，科技教育滞后，环境脏乱差等问题比较突出，城市管理理念、水平与社会发展不相适应，资源短缺和资源浪费并存；城镇化道路依然不畅，受传统观念、传统体制和传统政策尤其是户籍、行政区划、财政、土地等方面的严重制约，农村人口变为城镇人口的渠道依然狭窄，严重制约了甘肃省的城市化进程。
二、制约甘肃省城镇化发展的因素分析
（一）经济发展水平低是甘肃省城镇化发展的根本制约因素
一个国家的城镇化水平受很多因素的影响，这些因素有国土大小、人口多寡、历史基础、自然资源、经济结构和划分城乡人口的标准等。在所有因素中，城镇化水平与经济发展水平之间的关系最为密切。经济发展到一定阶段就会对城镇化提出新的要求，促进城镇化。城镇化更多是经济发展的一种结果和现象，经济增长的过程，或者说经济发展水平提高的过程，也是城镇化水平提高的过程。
生产力的发展是社会经济结构演变的根本原因，是城镇化产生和发展的动力机制。经济是城镇发展的基础，工业化必然推进城镇化，工业化是城镇经济发展的主要决定力量。随着工业化进程的加快，社会各产业的就业结构必将发生重大的变化。突出表现为由于工业化的决定作用，人口在第二、三产业之间的就业比例逐渐增加，从而使一个城市的城镇化率逐渐得以提高。工业化推动城市化，城市化也同时促进工业化。城镇在吸引工业投资者的同时，也吸引着大量就业者。城镇以其聚集效应为工业的发展提供良好的外部条件，也令就业者感到比较多的就业机会和比较方便的生活环境。从发达国家城镇化过程可以明显看出：城镇化与工业化相伴相随、互为促进，在整体运行中平行上升。
改革开放以来，随着经济的快速发展，甘肃人口城镇化得到了较快的发展。但由于经济总量小，人均GDP低，第二产业、第三产业不发达，影响了工业经济聚集优势的发挥和规模效益的提高，阻碍了农业产业化的进程，导致了产业结构升级缓慢，制约着经济增长质量和效益的提高，也不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型，最终影响资金流、信息流、人流、物流等生产要素向城市集中，从总体上制约着甘肃整个国民经济和社会的健康发展，也从根本上制约着甘肃城镇化水平的提升。
（二）民族因素是影响甘肃省城镇化的特别制约因素
甘肃省民族自治地方占总面积的比例为37.77%，在甘肃省的总人口中少数民族人口所占的比例超过50%，乡村人口占到各个县级人口的至少80%。少数民族尤其牧区经济社会发展水平相对落后，地广人稀，人口分散，牧民收入低，适应城市生产生活的技能薄弱，生产方式落后，市场经济意识不强，成为制约民族地区发展的重要原因，也是甘肃城镇化进程中不可忽视的有别于其他省份的制约因素。
在一些民族地区，由于自然条件恶劣，产业结构单一，加上牧区草场荒漠化以及对草场的不合理利用，生态环境日益脆弱，牧民收入增长缓慢，直接影响了牧区牧民人口城镇化的推进。另外，由于牧区人口稀少，居住分散，使得发展牧区经济、提高其科学文化水平比农业区难度更大。牧民们生产与生活方式落后，劳动技能不强，迁移意识薄弱，从事非农产业非常不适应，接受现代城市文明步履维艰。加之民族地区规划滞后，城镇化规模小，基础设施建设落后，即使初具规模的城镇也往往布局混乱，主次不分，信息不畅，环境卫生条件不佳，对牧民缺乏应有的吸引力，导致不少已开发的牧民定居点被遗弃，自然生态环境遭到进一步破坏。
另外，过度强化的民族意识也制约了民族地区城镇化进程。民族意识作为民族成员在长期社会生活实践中共同形成的一种观念，在适度的范围内能够促进本民族经济社会的发展，但这种意识在城镇化过程中，有时会被人为地放大。对于流入城镇的少数民族人口来说，面对汹涌而来的异质文化，他们在一脸茫然的同时，很容易对本我文化群体产生归属倾向，进而导致有些进入城镇的少数民族的民族意识得以过度强化，影响整个民族的城镇化进程。
（三）制度因素是甘肃省城镇化的直接制约因素
城镇化的本质特征是农村人口的空间转换、非农产业向城镇聚集、农业劳动力向非农业劳动力转移。城镇化不是简单的“泥脚上楼”“土路改水泥”，它更多的是人民生产生活方式的变革。而现行户籍制度、土地制度、社保制度、人口政策等直接影响着甘肃城镇化进程。
1.现行户籍管理制度阻碍甘肃省城镇化发展。我国二元结构的户籍管理制度，使得城镇经济在要素保障下得到了更好的发展，农村经济则由于人才、资金、技术等要素的投入不足而逐步萎缩，人为地扩大了城乡经济发展的差距。现行的户籍管理制度，也造成前往城镇务工的农民的基本权益得不到有效保障，劳资纠纷、歧视性对待等现象时有发生，影响了农村富余劳动力转移的积极性，对乡村人口向城镇流动起着最直接的控制作用。
2.土地制度制约甘肃省城镇化的加快推进。现行的农地家庭承包制同农村城镇化发展存在矛盾。这种农地按人平均承包、小规模经营的制度不仅劳动效率低下，而且使农民过分依赖土地，在一定程度上减弱了农民寻求非农业就业门路的动力，影响了农村城镇化进程。另外，现有土地流转无法实现农民向城镇转移的意愿。甘肃省大多数地区农村土地流转还带有自发性、分散性和无序性，农民对土地的使用权、处置权和收益权得不到充分保障。现有土地流转现状导致农民无法顺利从土地中解放出来，进而无法实现其向城镇转移的意愿。
3.社会保障制度影响甘肃城市化进程。目前，甘肃农村已经实现了产业转移的乡村非农业劳动力，绝大多数不愿意放弃所承包的土地，致使农业发展出现兼业化和副业化倾向。原因是农村非农劳动力虽已离农，但未离乡，未能取得与城市居民一样的就业、养老保险和教育等的平等权利，他们只能抓住一小块土地作为就业和生活的退路。由于目前我国城镇特别是大中城市人口多，就业压力大，基础设施容量有限等原因，农民仍然难以进入城市社会保障体系。而目前小城镇的就业、养老、医疗、教育等社会保障制度基本上没有建立起来，这样，使农民不得不以土地作为其社会保障，他们无心回乡从事农业，又不愿意轻易放弃承包的土地，限制了农村劳动力的有序转移，难以形成小城镇发展的动力机制。
三、甘肃省城镇化今后努力的方向
甘肃省城镇化发展落后，是诸多复杂因素共同作用的结果，城镇化不是单纯的农民进城，也不是城市规模的盲目扩大。城镇化是农村文明向城市文明的演变过程，是生活空间的转移，是经济发展方式的转变和产业结构的调整，是生活水平的变化和生活质量的提高，是大中小城市和小城镇协调有序发展的过程。如何有效推进甘肃新型城镇化发展，加快农牧区富裕劳动力的转移，拓展第二、三产业特别是服务业的发展空间，为经济发展提供广阔的市场和持久的增长动力，促进甘肃大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，实现城乡一体化，成为摆在甘肃人面前的一项重大任务。
要实现甘肃新型城镇化，必须从甘肃实际出发，深刻领会十八届三中全会精神，坚持走甘肃特色的城镇化发展道路。必须赋予农民及牧民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
另外，要把生态保护放在重要位置，保住西北的青山秀水，加强生态敏感地区空间管制，维护生态安全底线；调整产业结构，坚决扭转对资源的掠夺式开发；继续推进封山育林、生态移民等多种手段，缓解人地矛盾，促进人口的有续集中与城镇合理布局。
（作者系西北民族大学经济学院经济学专业2011级学生）
