甘肃省城镇化发展的制约因素分析

    徐奥

    城镇化是指伴随着经济增长,由产业结构非农化而引发的生产要素由农村向城市流动和集中,在城市体系不断升级的同时,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加、规模扩大、农村的生产方式、生活方式逐渐与城市接轨、最终实现城乡一体化的过程。城镇化既是现代化的必然要求和主要标志,也是促进经济增长和消除贫穷的重要途径和措施。城镇化水平反映了一个国家或地区的综合发展水平、发展阶段及文明进步程度。

    甘肃省作为我国西北的重要省份,其城镇化发展状况极具标杆意义,对西北乃至全国城镇化的全局影响巨大。有效推进甘肃省新型城镇化,实现城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展,对于调整城乡结构、优化资源配置、发挥集聚效应、增加甘肃省整体竞争力,对于提高人口素质和生活水平、促进精神文明建设,对于保护生态环境、实现甘肃可持续发展都具有重大意义。因此,对甘肃省新型城镇化发展的制约因素进行系统分析,有助于有针对性地破除甘肃省新型城镇化发展障碍,整体推进西北地区新型城镇化发展。

    一、甘肃省城镇化发展的现状

    城镇化发展进程一般用城镇化水平来反映,国际通行标准:城镇化水平在30%以下为城镇化初级阶段,在30%~70%之间为城镇化快速发展阶段,70%以上为城镇化发展成熟阶段。按此标准, 2012年中国的城镇化水平已经达到52.57%,目前已进入城镇化快速发展阶段。

    甘肃是一个城镇化水平比较低的省份, 2012年年初全省城镇化率仅为37.15%,较全国同期城镇化率低15.42个百分点,只相当于 2000 年的全国平均水平。

    由于历史条件和自然禀赋的限制,甘肃在全员劳动生产率、产业结构、区域经济、要素市场、居民文化素质、劳动者就业倾向等方面都表现出强烈的二元状态,城乡差距突出。正是在这一背景下,使得政府成为城镇化发展的主力,实际运作中经济支撑弱于政策推动。其后果表现为:城镇化发展与工业化水平很不相称,城镇化滞后于工业化,不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型,从总体上制约着甘肃整个国民经济和社会的健康发展;城镇体系不尽合理,大中城市数量少,中心城市的集聚和辐射功能弱,目前只有嘉峪关、兰州等少数城市城镇化率高于全国水平,其他市(州)都是总人口规模大、市区人口规模小,城市的内涵不足;城市功能分工和区域布局不合理,横向联系松散,各自优势难以发挥,特色不够突出;城镇化发展质量不高,城镇建设水平低,交通住宅紧张,医疗卫生条件差,科技教育滞后,环境脏乱差等问题比较突出,城市管理理念、水平与社会发展不相适应,资源短缺和资源浪费并存;城镇化道路依然不畅,受传统观念、传统体制和传统政策尤其是户籍、行政区划、财政、土地等方面的严重制约,农村人口变为城镇人口的渠道依然狭窄,严重制约了甘肃省的城市化进程。

    二、制约甘肃省城镇化发展的因素分析

    (一)经济发展水平低是甘肃省城镇化发展的根本制约因素

    一个国家的城镇化水平受很多因素的影响,这些因素有国土大小、人口多寡、历史基础、自然资源、经济结构和划分城乡人口的标准等。在所有因素中,城镇化水平与经济发展水平之间的关系最为密切。经济发展到一定阶段就会对城镇化提出新的要求,促进城镇化。城镇化更多是经济发展的一种结果和现象,经济增长的过程,或者说经济发展水平提高的过程,也是城镇化水平提高的过程。

    生产力的发展是社会经济结构演变的根本原因,是城镇化产生和发展的动力机制。经济是城镇发展的基础,工业化必然推进城镇化,工业化是城镇经济发展的主要决定力量。随着工业化进程的加快,社会各产业的就业结构必将发生重大的变化。突出表现为由于工业化的决定作用,人口在第二、三产业之间的就业比例逐渐增加,从而使一个城市的城镇化率逐渐得以提高。工业化推动城市化,城市化也同时促进工业化。城镇在吸引工业投资者的同时,也吸引着大量就业者。城镇以其聚集效应为工业的发展提供良好的外部条件,也令就业者感到比较多的就业机会和比较方便的生活环境。从发达国家城镇化过程可以明显看出:城镇化与工业化相伴相随、互为促进,在整体运行中平行上升。

    改革开放以来,随着经济的快速发展,甘肃人口城镇化得到了较快的发展。但由于经济总量小,人均GDP低,第二产业、第三产业不发达,影响了工业经济聚集优势的发挥和规模效益的提高,阻碍了农业产业化的进程,导致了产业结构升级缓慢,制约着经济增长质量和效益的提高,也不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型,最终影响资金流、信息流、人流、物流等生产要素向城市集中,从总体上制约着甘肃整个国民经济和社会的健康发展,也从根本上制约着甘肃城镇化水平的提升。

    (二)民族因素是影响甘肃省城镇化的特别制约因素

    甘肃省民族自治地方占总面积的比例为37.77%,在甘肃省的总人口中少数民族人口所占的比例超过50%,乡村人口占到各个县级人口的至少80%。少数民族尤其牧区经济社会发展水平相对落后,地广人稀,人口分散,牧民收入低,适应城市生产生活的技能薄弱,生产方式落后,市场经济意识不强,成为制约民族地区发展的重要原因,也是甘肃城镇化进程中不可忽视的有别于其他省份的制约因素。

    在一些民族地区,由于自然条件恶劣,产业结构单一,加上牧区草场荒漠化以及对草场的不合理利用,生态环境日益脆弱,牧民收入增长缓慢,直接影响了牧区牧民人口城镇化的推进。另外,由于牧区人口稀少,居住分散,使得发展牧区经济、提高其科学文化水平比农业区难度更大。牧民们生产与生活方式落后,劳动技能不强,迁移意识薄弱,从事非农产业非常不适应,接受现代城市文明步履维艰。加之民族地区规划滞后,城镇化规模小,基础设施建设落后,即使初具规模的城镇也往往布局混乱,主次不分,信息不畅,环境卫生条件不佳,对牧民缺乏应有的吸引力,导致不少已开发的牧民定居点被遗弃,自然生态环境遭到进一步破坏。

    另外,过度强化的民族意识也制约了民族地区城镇化进程。民族意识作为民族成员在长期社会生活实践中共同形成的一种观念,在适度的范围内能够促进本民族经济社会的发展,但这种意识在城镇化过程中,有时会被人为地放大。对于流入城镇的少数民族人口来说,面对汹涌而来的异质文化,他们在一脸茫然的同时,很容易对本我文化群体产生归属倾向,进而导致有些进入城镇的少数民族的民族意识得以过度强化,影响整个民族的城镇化进程。

    (三)制度因素是甘肃省城镇化的直接制约因素

    城镇化的本质特征是农村人口的空间转换、非农产业向城镇聚集、农业劳动力向非农业劳动力转移。城镇化不是简单的“泥脚上楼”“土路改水泥”,它更多的是人民生产生活方式的变革。而现行户籍制度、土地制度、社保制度、人口政策等直接影响着甘肃城镇化进程。

    1.现行户籍管理制度阻碍甘肃省城镇化发展。我国二元结构的户籍管理制度,使得城镇经济在要素保障下得到了更好的发展,农村经济则由于人才、资金、技术等要素的投入不足而逐步萎缩,人为地扩大了城乡经济发展的差距。现行的户籍管理制度,也造成前往城镇务工的农民的基本权益得不到有效保障,劳资纠纷、歧视性对待等现象时有发生,影响了农村富余劳动力转移的积极性,对乡村人口向城镇流动起着最直接的控制作用。

    2.土地制度制约甘肃省城镇化的加快推进。现行的农地家庭承包制同农村城镇化发展存在矛盾。这种农地按人平均承包、小规模经营的制度不仅劳动效率低下,而且使农民过分依赖土地,在一定程度上减弱了农民寻求非农业就业门路的动力,影响了农村城镇化进程。另外,现有土地流转无法实现农民向城镇转移的意愿。甘肃省大多数地区农村土地流转还带有自发性、分散性和无序性,农民对土地的使用权、处置权和收益权得不到充分保障。现有土地流转现状导致农民无法顺利从土地中解放出来,进而无法实现其向城镇转移的意愿。

    3.社会保障制度影响甘肃城市化进程。目前,甘肃农村已经实现了产业转移的乡村非农业劳动力,绝大多数不愿意放弃所承包的土地,致使农业发展出现兼业化和副业化倾向。原因是农村非农劳动力虽已离农,但未离乡,未能取得与城市居民一样的就业、养老保险和教育等的平等权利,他们只能抓住一小块土地作为就业和生活的退路。由于目前我国城镇特别是大中城市人口多,就业压力大,基础设施容量有限等原因,农民仍然难以进入城市社会保障体系。而目前小城镇的就业、养老、医疗、教育等社会保障制度基本上没有建立起来,这样,使农民不得不以土地作为其社会保障,他们无心回乡从事农业,又不愿意轻易放弃承包的土地,限制了农村劳动力的有序转移,难以形成小城镇发展的动力机制。

    三、甘肃省城镇化今后努力的方向

    甘肃省城镇化发展落后,是诸多复杂因素共同作用的结果,城镇化不是单纯的农民进城,也不是城市规模的盲目扩大。城镇化是农村文明向城市文明的演变过程,是生活空间的转移,是经济发展方式的转变和产业结构的调整,是生活水平的变化和生活质量的提高,是大中小城市和小城镇协调有序发展的过程。如何有效推进甘肃新型城镇化发展,加快农牧区富裕劳动力的转移,拓展第二、三产业特别是服务业的发展空间,为经济发展提供广阔的市场和持久的增长动力,促进甘肃大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展,实现城乡一体化,成为摆在甘肃人面前的一项重大任务。

    要实现甘肃新型城镇化,必须从甘肃实际出发,深刻领会十八届三中全会精神,坚持走甘肃特色的城镇化发展道路。必须赋予农民及牧民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

    另外,要把生态保护放在重要位置,保住西北的青山秀水,加强生态敏感地区空间管制,维护生态安全底线;调整产业结构,坚决扭转对资源的掠夺式开发;继续推进封山育林、生态移民等多种手段,缓解人地矛盾,促进人口的有续集中与城镇合理布局。

    (作者系西北民族大学经济学院经济学专业2011级学生)

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