传统农区新型农村社区建设过程中筹资机制研究

    吴一平　乔素青

    中国作为一个人口大国，同时也是个农业大国，传统农区在我国的土地面积中占有相当大的比重，传统农区的发展对我国的粮食安全乃至整个社会经济的稳定和繁荣有着深远的影响。

    传统农区通常意义上指的是那些地形以平原为主、经济以农业为主、人口以农民为主的欠发达或不发达地区，这些地区一般土地相对平坦、人口相对稠密、自然资源相对缺乏，可供民间开采的矿产和渔牧资源较少，产业发展不均衡，思想观念和技术较落后，资本积累也比较单薄。

    新型农村社区建设作为新时期统筹城乡发展的结合点，充分反映了经济发展的需要和广大农民群众的迫切愿望。近几年来，全国各省市的新型农村社区建设开展得如火如荼。但在实际建设过程中，资金短缺问题却成为阻碍新型农村社区建设和后续发展的拦路虎，解决资金短缺问题成为建设新型农村社区的迫切需要。因此，探讨新型农村社区建设的筹资机制具有重要的现实意义。

    一、传统农区新型农村社区建设筹资存在的主要问题

    新型农村社区建设是一项长期且浩大的工程，而传统农区涉及到的农村很多，人口也多，需要有庞大的资金作支撑，才能保障新型农村社区建设的顺利实施和后续发展。多数社区前期建设还能正常开展，但是自身财政力量有限，后期工作显得力不从心，资金短缺问题日益严重。

    （一）财政投入有限，缺乏持续稳定性

    公共物品的非竞争性和非排他性等属性使得其无法由市场根据市场价格来提供，因此要由政府作为这类物品的主要供给者，这也说明新型农村社区建设中涉及到的大量公共基础设施和公共服务设施要由政府来投资建设。但是对于政府这一投资主体，尤其是乡镇政府来说，这项投资占据了大量财政，而大部分乡镇都财政紧张，面对巨大的资金需求，已是捉襟见肘。

    （二）社会资本投资少

    对于需要庞大资金的新型农村社区建设来说，财政资金固然重要，社会资金也不可忽视，而追逐利润是资金的先天本性，对于一些盈利性不强、成本较高或者风险较大的公共基础设施项目，社会资金很难被吸引。

    （三）农民自顾不暇，无力投入

    在新型农村社区建设中涉及到的各种公共基础设施和服务设施，尤其是与农民生产、生活联系紧密的一些农村准公共物品，由农民自己来投资更有助于其管理和使用。但河南作为传统农区，经济基础本就薄弱，农民既无财力，也不愿意投资公共服务设施，无法发挥农民的社区主体作用。

    二、产生这些问题的主要原因

    （一）筹资机制不健全，没有形成多元化融资

    新型农村社区建设过程中形成的融资难题，主要原因在于没有健全优化的筹资机制，形不成多元化的筹融资渠道。就投资主体来说，主要是依靠政府，尤其是县乡级政府，金融信贷、个人投资、集体投资、民间投资和社会捐赠等都没有被充分调动和引导；从融资渠道来看，方式比较保守，金融市场、股票和债券市场等优势资源没有得到充分发挥，缺乏比较有效的融资模式。

    （二）地方负债率高，财政力量有限

    1994年实行分税制改革以来，地方政府负债问题日渐凸显，尤其是近几年来，地方政府债务规模迅速膨胀，目前已经成为我国经济转轨过程中的巨大隐患。不管是为了发展地方经济，还是盲目的投资冲动，地方政府尤其是区县级政府已经累积了大量的负债。从银监会发布的资料来看，截至2009年年末，地方政府融资平台贷款余额达到7.38万亿元，而2013年，贷款额度增长到了9.7万亿。面对如此巨大的负债压力，地方政府在进行新型农村社区建设过程中也是心有余而力不足，无法进行有力的投资。

    （三）建设项目投资大，对资本吸引力小

    追求利润最大化是资本的本质属性，因此资本往往喜欢投资一些周期短、见效快、投资回报率高的项目，而农村公共基础设施大都是投资规模大、建设周期长、投资回报率较低、投资风险较高的项目，从理性经纪人的角度来说，大部分资本都不愿意冒风险投资这样的项目。

    三、对策和建议

    新型农村社区建设要想顺利进行，需要巨额的资金投入，而万人社区的建设资金大概在3.5亿元左右（人均3.5万元），此非一方之力可以解决，需要创新资金筹集思路与机制，整合各个渠道，进行多元融资。

    （一）坚持政府投入为主，优化分配各级财政投入

    新型农村社区在建设过程中，社区的基础设施和公共服务设施建设主要靠财政承担，财政仍然是建设投资的主力。但是河南作为传统农区，承担着维护国家粮食安全的战略任务，地方财力普遍较弱，在城镇基础设施建设方面，财政投入严重不足。对于这一现状，中央可以加大对粮食主产区的财政转移支付力度，各级地方政府也应积极运用各种筹资渠道，创新筹资机制。具体来说，第一，积极争取中央设立促进新型农村社区发展的专项资金，也可以争取一定的公共财政来缓解基础设施和公共服务设施资金短缺的问题。第二，地方财政仍然是新型农村社区建设的主要来源和支撑，各级地方政府可以从增加财政投入的角度着手，通过持续性财政投入形成稳定有效的财政支农资金增长机制。第三，将各项涉农资金进行统筹整合，捆绑使用，最大限度地发挥财政的辐射带动作用。

    （二）创新金融制度，完善金融体系

    第一，不断完善现代农村金融体系，扩大服务范围，鼓励商业银行把新型农村社区建设作为其提供资金支持的服务对象。把存放财政性资金和金融机构支持地方经济发展结合起来，以增加金融机构支持农村建设的动力。同时不断强化农村信用社的支农主力军作用，继续发挥政策性银行对农村建设的支持功能。第二，通过把政府储备土地向银行做抵押来取得贷款。推动各地挖掘盘活各种形式的国有资产，通过拍卖经营权、城市基础设施有偿使用权等形式筹集资金。第三，在金融风险允许的范围内，适当扩大有效担保物范围，充分引导资金流入新型农村社区建设中。

    （三）引入市场化运作，广泛吸收社会资本

    对社区的基础设施和公共服务设施建设，可以让市场充分参与运作，比如，公共服务设施中的公交站点、幼儿园等，后续相关的经营管理也可以让其参与，具体可以从以下几个方面入手：第一，允许基层政府拓宽融资渠道。通过建设基础的融资平台，广泛吸纳利用民间资本和企业资金。第二，坚持城市“反哺”农村、企业带动农业的策略。第三，鼓励大中型国有企业或大型民企入驻农村，带动农民转移就业，增加农民工资性收入，使农户有更多的资金参与到新型农村社区建设中来。第四，开设农村公益事业基金会，接受企业和各种组织团体或个人的捐赠，以支持新社区建设。

    （四）利用土地增值来解决部分建设资金

    按照占补平衡的原则做好土地的规划安排后，盈余的土地可以进行统一规划、统一建设，通过开发来促进土地的升值。另外还可以把一部分土地转移到产业园区发展第二、三产业，这样出让土地使用权所得到的收益可以一部分用于补偿公共基础设施和服务设施的投资，另一部分还可以用来对其他的社区进行建设投资，既不影响农业生产，也提高了当地农民的生活水平，同时还解决了一部分社区建设资金，有助于形成新型农村社区建设资金的良性循环。

    （五）制定优惠政策，鼓励社会资本投入

    以市场为基础，制定相关产业政策、完善投资法规，健全投资服务，创造符合市场规律的制度环境，以此来吸引各类投资主体广泛参与，引导区域内外资金流向。政府应切实消除民间资本进入基础设施建设领域的各种政策限制，降低其他资本对公共基础设施领域如供水供电、交通通信、环境保护等的投资要求。可以通过财政预算资金贴息、补贴、配套、担保、税收抵免等有效措施及其他优惠政策，广泛吸引、积极引导社会资本投资新型农村社区建设。

    （作者单位：河南农业大学）