如何界定水上交通安全的监管职责

    刘学俊

    摘 要：为明晰水上交通安全特别是客渡船安全工作中各方的职责，做到各负其责，不缺位、不越位，笔者结合实际工作案例，就有关水上交通参与者在生产安全工作中的职责作出分析。

    关键词：水上交通 安全 监管职责

    长江“东方之星”客轮翻沉、天津港危险化学品仓库爆炸等重特大事故发生后，造成人员财产的巨大损失，引发国际关注，事故引发的相关责任值得相关部门深入分析。水上交通安全管理工作尤其是安全监管引起社会高度关注，它涉及生产经营单位、地方政府及诸多监管部门，因工作的目的和担负的职能有所不同，相关各方对水上交通安全监管职责的认识存在偏差，下面对有关水上交通参与者在生产安全工作中的职责作出分析。

    相关案例

    案例一：海事管理机构在安全检查中发现某乡镇渡口船员配备不足，该渡口为乡镇人民政府所有，对其下达停渡整改通知书，该镇相关负责人承认存在配员不足问题，但是增加人员涉及运行成本，加之日常渡运量不大，认为渡船已配备两人，配员不足对安全没有太大影响，如果因此停渡会引发村民不满，影响社会稳定。

    案例二：海事管理机构检查发现某水上风景旅游区游船未持有合格的船舶证书证件，存在非法载运游客行为，海事管理机构对其下达限期整改通知书，该景区负责人承认违法事实，提出此前曾申请办证，因建造手续不全，无法申领到船舶证书证件。

    安全监管职责分析

    上述案例中的违法行为已构成安全生产中的事故隐患，如果造成严重后果，将引起一系列法律责任，所谓法律责任是指因法律关系主体违反法律义务而承担的法律后果，包括民事、行政和刑事责任。乘客与生产经营单位是合同关系，由民法和侵权法等相关法律调整；而企业作为经营主体，按照“管生产经营必须管安全”的原则，是安全生产第一责任人没有疑问，在此不作分析研究，本文着重就生产经营单位、地方政府、监管部门的安全管理责任进行梳理：

    县级以上人民政府在与各乡镇签订安全责任状，不是每年走形式，一签了之，按照《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第8条、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称内河条例）第5条等法律法规规定，县级以上人民政府应当承担支持、督促各有关部门依法履职，建立健全安全生产工作协调机制，协调解决安全生产监督管理中存在的重大问题的职责。

    《内河条例》第5条、《江苏省内河交通管理条例》（以下简称省内条）第22条明确了乡镇人民政府的职责，乡镇渡口所在地乡镇人民政府对渡口的安全负直接领导和管理责任，《内河渡口渡船安全管理规定》（2014部令第9号）第35条又作了进一步细化，要求乡镇渡口所在地乡镇人民政府建立安全检查制度，并组织落实，消除隐患或限期整改。

    《安全生产法》第37、38条要求，县级以上安全生产监督管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，生产经营单位应当将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施向其报备，行业监管部门应将重大事故隐患及整改情况向其报告，县级以上安全生产监督管理部门应建立健全重大事故隐患治理督办制度。

    根据《安全生产法》第2条的规定，有关法律法、行政法规对水上交通安全另有规定的，适用其内容，《内河条例》第4条明确海事管理机构负责内河交通安全监督管理工作，海事机构应为“负有安全生产监督管理职责的部门”，海事机构作为专门机构负责内河交通安全监督管理工作，具体讲就是对船舶、船员和通航环境进行监督、查看并督促。根据《内河条例》相关规定，赋予海事机构责令停止作业、暂扣证书证件、罚款、没收等行政职权，为制止违法行为，消除安全隐患，保障水上交通安全，海事机构对行政职权的施行，须“穷尽”，否则将导致行政不作为甚至渎职的法律责任。

    按照“管行业必须管安全”原则，旅游部门作为水上风景旅游区的审批部门，对风景旅游区硬件设施和软件投入的设置进行把关，并对企业实际运行状况进行核查，应当承担监管职责，同时在审批涉及水上特别是通航水域旅游项目时，应事先征求海事部门意见。

    综上所述，根据《安全生产法》第14条规定“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”尽管《安全生产法》、《内河条例》、《省内条》等法律法规都明确了生产经营单位、地方政府、监管部门在水上交通安全工作中的法定职责，《内河渡口渡船安全管理规定》又对乡镇政府在乡镇渡口安全工作进行了细化。但是，在水上交通安全管理实际工作中，有关各方对水上交通安全工作仍存在较大认识偏差，特别是在乡镇政府对渡口的认识上，认为水上交通安全就是海事部门的事，与其他部门没有太大关系，能推则推。海事管理机构的决定送达乡镇人民政府，乡镇政府会以发展地方经济，保障村民出行，维护社会稳定为由，采取拖延方式，虚与委蛇，使海事行政决定无法落实。加之以前海事部门为帮助地方改善渡运条件，出资建造渡船、改造码头及候渡亭，尽管是义务帮助，但是客观上也起了强化错误意识的负面影响。

    海事部门作为水上交通安全监管的专门机构，应及时主动向地方政府汇报水上交通安全监管工作情况，提请政府加强对水上交通安全工作的领导、支持；要加大宣传力度，使各相关职能部门明确各自职责，依法履责。海事部门应及时通报重大安全隐患，联合相关职能部门送达限期整改通知，形成合力，跟踪督促整改。

    结语

    水上交通安全工作是一项社会工作，需要生产经营单位、政府、相关部门相互配合，齐抓共管，履职到位，使各项安全监管措施落到实处，通过宣传教育赢得乘客的理解和支持，如此才能创造安全、便捷、高效的交通环境。

    （作者单位：江苏宝应地方海事处）