关于城市化进程中集体土地上房屋买卖纠纷法律适用问题的分析

    王伟+闫鹏

    摘 要：与城镇房屋交易相比，集体土地上房屋流转整体活跃程度低，历来不是人们关注的重点。但农户之间买卖、互换房屋或以房抵债等流转情况由来已久，只是交易行为往往发生于本村成员间，纷争较少，因此鲜有关注。近年来，由于城市化进程的逐渐加快，集体土地上房屋价值水涨船高，以往内部成员间被亲缘、地缘关系掩盖的利益平衡被拆迁补偿等客观因素所打破，矛盾纠纷凸显，成为目前房地产案件中群体性最强、矛盾也较为突出的一类纠纷。集体土地上房屋流转是否存在各种限制，审理中如何平衡各种利益，成为了当前审判实践中亟待解决的问题。

    关 键 词：农村集体土地；房屋纠纷；房屋买卖合同

    中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0117-05

    收稿日期：2013-09-03

    作者简介：王伟（1982—），女，山东泰安人，山东农业大学讲师，山东省泰安市法学研究会理事，法学硕士，研究方向为刑法学、犯罪学；闫鹏（1981—），男，山东泰安人，山东省泰安市中级人民法院审判员，山东省泰安市法学研究会成员，法学硕士，研究方向为民商法学。

    一、集体土地上房屋流转纠纷的现实诱因及制度困境

    改革开放以来，经济社会的发展使城乡人口流动性逐步加大，居住区域界限渐渐被打破，农村私有房屋交易开始活跃，在近城城郊地区尤为明显。对于进城务工人员以及城区低收入人群来说，城市居住成本相对较高，城郊成为其最佳选择。所以，经济社会的不平衡发展催生出到农村买房居住这一市场需求，有需求即有交易，已经引起纠纷或尚在履行中的该类交易大量存在是不可否认的社会现实。从较为普遍的诉讼现实情况来看，此类流转纠纷两种情况居多：一种是身为农村居民的出卖人起诉要求确认合同无效收回房屋引发纠纷；一种是非本集体经济组织成员因继承或遗赠等非合同行为取得农村房屋后引发纠纷。在买卖合同纠纷中，一般出卖行为多发生在五年以上，出卖人收受房款，房屋亦多年来一直由买受人占有使用甚至改造，之所以引发纠纷归根结底多为一个“利”字。全国范围内的房地产市场火爆带动了各地土地不同程度增值，城镇化战略推进带来的土地征用、旧村改造、房屋拆迁等，使得房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋出卖价格，出卖人受利益驱使而引发诉讼。

    由于我国目前尚没有一部专门调整农村房屋买卖和宅基地使用权处分方面的民事法律，仅靠《民法通则》、《土地管理法》等极少规范进行调整，与成熟的城市房地产立法相比存在大量法律真空。对应立法的搁置处理方式，国务院及相关部门虽已出台了一些禁止性政策文件规定，但法律与政策之间的不统一，导致案件审理中必然会遇到严格适用法律与公平处理定纷止争的困惑，给案件审理带来难度。

    现有土地制度规制，房屋所有权和土地所有权分别属于两个不同的所有权主体，即房屋属于私人或者法人所有，但建造房屋所依附的土地属于国家所有或者农民集体所有，在所有权上实行房、地分离主义。但房屋总是建筑在特定土地之上，土地之上一旦建造了房屋，对土地的占有利用则主要表现为对房屋的占有利用。房屋与土地的不可分性及其占用的互斥性，决定了房屋所有权与土地使用权之间具有密切关系。这就是《物权法》、《城市房地产管理法》、《房屋登记办法》等确定的不动产物权变动应遵循的基本原则——房地一体化原则。实践中也被通俗的称为“房随地走”或“地随房走”。基于房地两者在自然属性上一体性的关联关系，我国房地产权结构是清一色的“土地使用权+房屋所有权”，这种结构要求在实体处理中将房屋所有权和土地使用权视为一体，将土地使用权主体和房屋所有权主体统一，产生一个统一的不动产所有权，使土地使用权与地上建筑物等不动产所有权在权利主体的归属上保持一致。对应房地一体化原则，集体土地上房屋的产权结构是“集体土地使用权（宅基地使用权）+房屋所有权”，由于农村集体土地权利具有一定的身份性，是村民的基本生产、生活的保障，通常限于由农村集体经济组织成员占有、使用。因此，宅基地使用权的取得有其身份资格限制，是集体经济组织给予其成员的福利，目的是为其成员建造房屋提供权利基础。这种宅基地分配制度是我国土地政策极其重要的组成部分，其与国有土地使用权的极大不同之处在于其社会保障功能以及对身份资格的特殊限制。遵照房地一体化原则与宅基地制度特殊社会保障功能，必然使农民集体所有土地上建设的房屋因为土地使用权取得的限定条件而存在流转上的障碍，纠纷便由此引发。

    二、集体土地上房屋买卖合同效力的认定

    （一）一般原则及法律依据

    当前掌握的一般原则。2005年山东省民事审判工作会议讨论认为，对该类合同效力认定的一般原则为：同一集体经济成员之间的买卖合同只要符合一般的房屋买卖合同有效要件，即为有效，且不以是否办理集体土地使用权变更登记为认定有效要件；城镇居民购买农村宅基地、房屋的买卖合同无效；本集体经济组织之外的村民购买本集体经济组织成员的宅基地和房屋的，原则上也认定无效。

    认定无效的法律依据。区别身份情况认定合同效力的理由，一般认为在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，买受人不是房屋所在地农村集体经济组织成员，其无权享有该村的土地使用权，故买卖合同无效。以该理由认定合同无效的法律依据是什么？实践中通常以《合同法》第52条第5项“违反法律、行政法规的强制性规定”作为依据。具体而言是认为合同内容违反了我国农民住宅不得向城市居民出售的强制性规定，但以此作为认定合同效力的依据并不够严谨。各法律法规均没有明确规定农村住宅禁止买卖，新颁布实施的《物权法》对农村宅基地买卖亦没有涉及。强制性规定主要体现在国务院下发的两个通知中：一是1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款“农村住宅不得向城市居民出售”，另一个是国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。《合同法》第52条“违反法律、行政法规的强制性规定”中的“法律、行政法规”应当是“全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规”，“ 强制性规定”应当是“强行性规定中的效力性规范”，可上述两个文件既不是法律，也不是行政法规，只是行政规定，且从性质上分析均是为加强土地管理而设定的管理性规范，据此认定合同无效显然与合同法的一般规定不符。因此，以《合同法》第52条第5项作为法律依据尚显不足。

    笔者认为，从政策上看，这主要是与我国的土地制度有关，是对土地这一关系国计民生资源的特殊管制导致的，为了保证在一般合同认定效力上适用法律的严谨，或许可以借鉴山东省高院2008年民事审判会谈纪要的观点，根据《合同法》第52条第（四）项的规定，以损害社会公共利益为由确认合同无效。理由即宅基地的特殊福利性，违反规定交易的农村房屋损害了村集体整体利益。

    （二）几种例外情况

    当前，各地逐渐开始有条件的认可农村房屋交易合同效力，较为常见的例外情形有两种：一是房屋所在地的集体经济组织全部成员转为城镇居民（俗称农转非），集体土地相应转为国有土地的；二是合同订立后，买房的户口已迁入房屋所在地的集体经济组织，成为该组织成员的。一般认为存在以上两种情形属于合同效力得到补正，应当认为有效，笔者赞同这种观点。第一种情况中，土地的性质发生变化，违规情形即不存在，没有违法障碍；第二种情况中，当事人身份发生变化，具备了该集体经济成员资格，不存在身份障碍。

    实践中，身份情况是否发生变化，可以以户籍登记情况为准认定，但土地性质是否发生变化应当如何认定尚有争议。一种观点认为应以相关部门对涉案土地的登记性质为准，即涉案房屋的土地使用权证书登记记载性质不再属于集体土地的，方能认定土地性质发生变化。另一种观点认为可以依政府批准文件为准，只要有证据证明涉案房屋占用的土地已经有批准权的人民政府批准征收为国有土地，便可以认定土地性质发生变化。笔者赞同第二种观点，土地登记性质上是对具体个体物权的公示，而对土地进行依法征收属政府职权，在有政府批准文件的情况下，应当认为土地性质实际已经发生了变化，而且这种认识与司法解释中，划拨土地经市县人民政府批准即可补正交易有效性并无差别。

    还有一些学者认为，买受人虽为城镇居民，但其配偶或父母、子女为购买房屋所在地集体经济组织成员的，购买房屋时系家庭成员共同出资、共同居住，并且经当地集体经济组织同意其买卖房屋的，应当认为家庭共同购房，买卖合同有效。这种观点有其合理性，但实践操作中有些事实难以认定，可能导致此类合同有效性的盲目扩大，有悖于国家制定政策的初衷，实践中应持谨慎、保留态度为宜。

    另外，在审查是否存在买卖合同关系的时候，必须考虑到受亲缘、地缘文化的影响，农村熟人社会之间买卖，即便是不动产交易，也广泛存在口头约定即时清结的情形，因此审查认定合同关系时不应当拘泥于是否有书面合同。根据合同法规定，应当签订书面合同但是没有书面合同，综合其他证据能够证明双方之间买卖关系的，也应当予以认定，比如充分、可信的证人证言、房款收据，实际管理使用之现状等等。

    三、集体土地上房屋买卖无效合同的后果

    买卖合同无效后果处理不仅在微观上牵涉当事人切身利益，也体现了司法的价值倾向，以及对诚实信用原则与法规政策禁止性规定的平衡。根据《合同法》第58条的规定，无效合同处理的一般原则即：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的应当折价补偿，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”根据上述规定，农村房屋买卖无效合同的后果概括讲主要有如下两个方面：

    第一，合同当事人各自返还因合同所取得的财产，不能返还者折价补偿。具体结合集体土地上房屋买卖合同无效情形，各自返还应包括：房屋出卖人应将其收取的房屋价款返还给房屋买受人，买受人将房屋原状返还给出卖人。现实生活中，买受人通常对其购买的农村房屋及其院落，根据其生活需要进行了装修、改造、翻新或者加建等，这必然相应地增加房屋的价值，这些添附物、加建建筑物有些已经与房屋完全结合在一起，无法拆除或者剥离，或者虽能拆除、剥离但会减损价值或失去使用价值。这种情况下，应当尊重买受人意见，买受人自愿拆除的，在不损毁房屋的条件下由其自行拆除，若买受人不要求拆除的，由出卖人留用并折价补偿，折价部分可由双方进行协商，协商不成以评估结论为准。

    第二，按照合同当事人过错程度赔偿损失。理论界一般认为，因合同无效而请求损害赔偿的请求权是基于缔约上过失的请求权。缔约过失行为所造成的损失一般都是信赖利益的损失，在合同无效的情况下，此种信赖利益的损失是因为无过错的一方当事人信赖合同有效，在订立和履行合同中支出一定费用和代价，合同被确认无效后，当事人所蒙受的损失，通过与期待利益的比较更容易界定信赖利益损失范围。期待利益包括履行利益及利润收入，是当事人通过合同履行可以获得的利益，而信赖利益损失则主要是直接的财产的减少，具体来说包括三个方面：订约费用、履约费用、合理的间接损失。合理的间接损失一般理解为因丧失与第三人订立有效合同的机会所蒙受的损失。因此，缔约过失造成信赖利益的损失主要是直接的财产的减少。区别于违约责任目的在于“使合同如同履行”，缔约过失责任则是“像从没签过合同一样”。

    再具体到集体土地上房屋买卖无效合同，理论上讲，可能的赔偿范围应当仅仅是为订立该买卖合同或者履行该合同而实际支出的损失。房价上涨或者拆迁补偿等履行利益，是在合同有效履行的情况下，买受人可以获取的利益，显然不属于信赖利益赔偿的范围，不应当算作损失范围；至于丧失与他人订立合同的机会而可能造成的损失，由于买受人身份资格限制，无论其与何人交易购买同类房屋都属无效，因此在这类买卖合同中丧失其他缔约机会的间接损失无从谈起。所以，理论上讲集体土地上房屋买卖合同无效的后果仅仅应当是双方返还并由过错方赔偿对方订约履行费用。

    但这种处理却又显然违反一般的社会公正，结合上文宅基地制度特殊性及合同无效的原因来看，此类纠纷缘起大多由于土地房产升值或拆迁补偿诱发，出卖方受利益驱动而违反诚实信用原则，通过诉讼以“曲线救国”方式达成反悔合约要回房屋的目的，而这种“不诚信行为”极大影响了买受人的社会生活和社会秩序的稳定，也严重损害了社会的公序良俗和诚实信用根基，显然不符合“任何人均不得因其不法行为而获益”这一古老法谚。为了平衡双方的利益，在当前的法律框架下，应当具体问题具体分析，将升值、拆迁、补偿利益以损失的形式在当事人之间进行分配。

    非同一集体经济组织成员买卖农村房屋合同中，因为农村房屋和相应宅基地为限制流转物，法律法规和政策明确规定城镇居民不得买卖农村房屋，对此买卖双方当事人都是知道或者应当知道的，因此买卖双方当事人对房屋买卖合同的无效应当说均有过错。但通过审查当事人签订合同的过程及履行情况来看，绝大多说能够认定合同是双方当事人真实意思表示，之所以被评价为无效，归根结底是因为当前土地制度原因，是因为违反国家法律强制性规定。但出卖方主导买卖关系向本集体经济组织以外他人出售房屋，过错明显，结合出卖方 “不诚信”初衷，在合同无效的过错认定方面，应当认定出卖人对合同无效承担主要过错。至于以何种比例在买卖双方之间进行分配，各地处理方式不一，5：5、抑或7：3、8：2均有。笔者认为，在案件审理中不同情形下7：3或8：2的裁量比例都可采用，比责任各半更能体现出对诚实信用原则的维护和双方利益平衡。

    四、集体土地上房屋多重买卖处理模式

    实践中还有许多房屋被二次或多次转让的情况，牵涉当事人众多，如何确定诉讼主体以及如何进行实体处理，审理中存有难度。例如一套农村房屋，历经三次买卖：原房主→第一手买受人→第二手买受人→最后手买受人，最大可能的纠纷便是原房主反悔试图要回房屋，这种情况下，如何确定诉讼主体？笔者认为，在对合同效力认定上应当坚持农村房屋买卖合同效力认定一般原则，而在处理程序上可以采取“一对一、物权债权两条途径”分情形处理。

    具体模式为：原房主若诉自己所签合同无效并主张返还，诉讼主体仅限在合同关系相对方之间为宜，审理中首先根据当前认定无效的原则依法认定效力，若为无效，无效的后果仅能在其合同相对方之间产生，可对损失部分予以处理，至于返还房屋的请求因第一手买受人已将房屋处分不具备返还条件，则在本案中不予判令返还房屋。原房主要求返还房屋的请求，由于该类房屋在层层转卖中实际均无法办理过户登记，物权自始未发生转移，可以向原房主释明以物权请求权向最后手买受人主张返还。

    建议采取上述处理模式的理由如下：一般诉讼中，原房主起诉的当事人可能有包括第一手买受人在内的所有或仅最后一手买受人，各当事人之间实际是互不相干的层层买卖关系，亦即一个可能的诉讼中存在多个合同关系，即便能够一并认定合同效力，在处理无效后果时，当事人之间各自的主张及地位也无法在一个诉中解决，尤其根据过错认定损失赔偿无法在一个诉中一并解决。多环层层返还的复杂局面，不利于审理也不利于执行。将认定合同效力与主张返还以债权请求与物权请求两相分开，程序与实体的处理便能简单明了。

    五、集体土地上房屋继承、赠予纠纷处理

    房屋作为重要的生活物资，通常是个人的最重要财产，无论是在城市国有土地上的房屋还是在农村集体土地上的房屋，继承人均有权继承。继承开始后，继承人对继承的房屋享有所有权。若继承人系本集体经济组织成员，如同上述买卖合同中分析的一样，在权利的取得及对房屋的处分上自不存在障碍。若继承人系非本集体经济组织成员或者城镇居民，受身份资格限制，其虽有权继承该房屋的所有权，却无法享有承载该房屋的宅基地的合法使用权。那么继承人继承取得的房屋所有权权能上是否存在瑕疵，对该房屋的处分是否存在障碍？

    实践中有这样的案例出现，某城镇居民多年前继承取得一套农村房屋，继承后从未实际使用也未自行或者委托他人进行管理，年久失修，房屋几近倒塌甚至是仅存留地基。现在，该继承人或者因叶落归根要回故土居住发现部分宅基已被本村其他村民盖房占用，或者因旧村改造拆迁继承人返乡主张权利。对该问题，笔者认为，非本集体经济组织成员继承取得房屋所有权但因身份资格限制无法取得房屋占用土地的使用权，在房屋存续期间，其占有使用房屋必然对土地占有使用，本集体组织作为土地的所有者，对继承人这种占有使用行为有事实上的容忍义务。但同时继承人对房屋的权利，应当仅局限于将房屋作为一项单独财产进行利用，房屋若因自然或者其他原因灭失，物权灭失。因此继承人在使用房屋过程中可以对房屋进行装修、修葺，但不可在原宅基地上翻建、扩建建筑物，因为这已经超出了其所继承房屋的使用范围，而更多的表现为对房屋占用宅基地的再利用，违反土地政策，不应准许。具体到上述两个例子，若继承人继承的房屋尚存但被他人拆除或者毁损，其可以基于房屋所有权诉请法院保护其权利，若房屋已经灭失或者已经从客观状态上无法认定为房屋，诉请侵犯其房屋所有权失去权利基础，不应被支持。在旧村改造中，除非继承人与本集体经济组织已经就房屋拆迁安置问题达成协议，若继承人诉请拆迁补偿参与安置的，不应被支持，对其的权利保护应当体现在保障其房屋的残值赔偿，而不能支持其享受宅基地赔偿的请求。

    六、集体土地上房屋产权变动问题

    根据《物权法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记；未经登记，不发生效力，依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。但是当前的现状是，长期以来农村房屋的产权管理没有一个明确的的登记管理机关，农村房屋产权管理严重滞后和不到位，有些农村成员持有集体土地使用权证书，有些甚至仅有规划选址意见，连集体土地使用权证书也没有，这不是当事人能决定的制度滞后所致。另外，自从2004年11月国土资源部门出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》后，大部分地方国土管理部门停止了办理农村房屋土地使用权的过户手续，这也直接影响了农村房屋买卖中的房屋所有权变动登记。

    为维护农村房屋买卖合同的法律效力，保护合同当事人的合法权益，在案件审理中，农村房屋所有权的变动不应仅看是否进行了过户登记，应当正视农村房屋产权登记现实和历史遗留问题。若房屋买卖合同合法有效，双方当事人实际已经履行完毕的，房屋已经交付给受让人占有居住多年，由于当地农村没有相应的房屋产权登记机关进行登记，买受人诉请确认房屋所有权的，可以受理并依法进行审查。这主要是考虑到城市房屋与农村房屋在产权登记和变动上有明显的差别，一般情况下，如果是城市房屋，买受人应当提起合同之诉，要求对方履行过户的合同义务，而不能直接诉请房屋确权。但是农村房屋交易后，受登记制度规制，允许当事人提起确权之诉，确认产权，则依《物权法》第15条规定，属于法律有其他规定的，不需再登记公示。这种处理方式，在遇同村村民进行房屋交易后出现旧村改造这类纠纷时便能凸显出公正价值。

    另外，在案件审理中经常能遇到当事人持有50年代县政府颁发的房地所有权证书，用来证明自己对现今的某套农村房屋拥有所有权。这种房地所有权证书，是在土地改革之前，我国尚在实行土地私有制度时颁发的，1982年宪法颁布实施以后，明确废除了土地私有制度，土体所有权属国家或者集体，个人只有土地使用权，同时也逐渐出台了一些房屋登记管理办法，这类证书成为变更登记时据以证明房产所有权的凭据，已不能以该证书单独作为认定拥有房屋所有权或者宅基地使用权的合法证据。

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    （责任编辑：徐 虹）