关于基层法院人力资源开发与管理的现实思考

    摘 要：吸引并留住高层次专业人才是各级法院人才队伍建设的重点。当前我国法院的人才招录制度面临诸多困境。要提高法院人力资本投资收益，法院务必科学规划，完善人才招录与流动制度，提高人力资本投资收益的有效性，强化法院人力资源管理制度建设和机关文化建设，完善司法管理机制，并在建构科学规范的司法管理体制方面完善司法权力的运行机制和保障机制。

    关 键 词：法院；人力资源；人才招录；司法管理

    中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0058-04

    收稿日期：2013-11-20

    作者简介：赵冰（1977—），男，山东济南人，青岛大学商学院2012级公共管理专业硕士研究生，法律硕士，济南市槐荫区人民法院法官，研究方向为司法管理学，人口、资源与环境经济学，法社会学。

    基层法院管理机制构建的基础是人力资源开发与管理。从这个角度分析，人力资源开发与管理是基层法院各项管理工作的关键点，同时也是影响法院审判与执行职能有效发挥的支撑性因素。进入新世纪以来，随着社会公众对司法工作关注度的不断提高和司法体制改革的不断深化，基层法院人力资源开发与管理模式已越来越不适应审判执行工作的实际需要，成为司法体制改革的障碍。本文从法院人才招录制度与人力资本成本收益视角探究此问题。

    一、法院人才招录制度及存在的问题

    第一，受固有政策和客观因素的影响，专业人才基本数量不足。按照原最高人民法院院长肖扬在第十届人大常委会第十二次会议上所作的报告，目前全国3133个基层人民法院共有法官148555名，占全国法官总数的76.33%，然而，一线法官只有91099名，仅占全国法官总数的46.8% 。在一线法官数量不足的情况下，基层法院依法审结的各类案件超过全国法院审结案件总数的80%。[1]随着改革开放的逐步深入，社会环境逐步复杂化，社会问题越来越多，基层法院固有的人才队伍数量已不能适应目前法院办案工作的实际需求，导致法院案多人少的问题日渐突出。不少基层法院由于编制所限，出现了多年不招录新干警、新法官的情况，甚至出现了明显的法官年龄断层问题。与此同时，基于固有政策及现实客观环境等因素，一些非专业人士则通过组织安排或调动进入法院，占用了有限的编制名额，加上历史遗留的人员超编问题，更延缓了法院招录优秀法律专业人才的进度。这种人才招录制度必然会产生很大的人力资本投资风险，包括人力资本投资对象选择风险、人职匹配风险和流动摩擦风险等。[2]

    第二，综合水平较高的法律专业人才奇缺且流失严重。从法院人才队伍的学历水平角度分析可见，基层法官中拥有全日制高等院校法律专业学历的数量较少。从法官的专业背景来看， 城市基层法院法官具有法学本科学历（指第一学历）的为38.6%，而农村地区的基层法院只有10 .5%。[3]以浙江省宁波市江东区人民法院为例，虽然“该院政法专项编制数为全市基层法院最少，但该院近年来不仅人才流失严重并在人员补充上陷入困境，且流失人才呈现年轻化、专业化、高学历化态势。2008年至今，该院流失在编干警9名，其中法官6名，这批人员平均年龄33岁，且三分之二人员具有法律硕士以上学位。人才流失的主要方向是党政机关和上级法院，其中7人转任江东区其他机关公务员，1人被遴选至市中院，1人被选调至重庆地区法院任职。”[4]多数在岗一线法官则是通过函授、电大、自学考试等在职教育取得较高层次的学历，大多未接受过较为正规、系统的法学基础理论教育，理论功底相对薄弱；同时由于基层法院的法官人均案件数量多，工作压力大，大多数人很难有充足的时间来学习补充专业知识和提高业务技能。

    第三，法院招录政策基本要求较高，但法官的职级待遇相对较低。法官是被赋予国家审判权的高层次专门人才，所以《法官法》要求的入职门槛比较高，其必须具有大学本科以上学历并通过国家统一司法考试，再经过严格的公务员考试，有时还要求有法律专业实际工作经历等。目前，我国《法官法》虽然对法官工资制定了特殊性的规定（如法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇），但实践中，我国法官的工资标准一直是参照公务员工资体系执行，地区津贴、保险及福利待遇并未兑现。[5]甚至作为法院核心人才的法官工资明显低于作为审判辅助人员的法警工资。类似情况不仅影响了法官工作的积极性，也导致了不少有审判资格的法律专业人才流向审判辅助岗位或直接离开司法系统。

    第四，法院人才招录多受制于属地人事部门。虽然我国《宪法》明文规定了司法的相对独立体制，但在实际客观环境中，很多地方的党委、政府经常会习惯性地将法院视为政府的工作部门，甚至某些党政领导直接对法院的具体工作做出指示。同时，法院的人、财、物特别是人事权大多受制于地方，不仅如此，法院各种类型案件的审判与执行工作还时常受到各种干预，不时成为媒体关注的焦点、社会公众指责的对象，与行政权、公众权、新闻权等相比较，司法权威则无从谈起。

    第五，当前基层法院人才流失问题严重。据山东省日照法院对法官的一份问卷调查显示，在被问及“若有机会，你将选择到何处发展”时，超过80%的被调查者选择到上级法院、党政部门或国有大集团公司发展。[6]据调查，不少通过司法考试的青年法官基于职级晋升难、福利收入少、工作压力大等诸多原因选择了重新就业，特别是向东部地区、高收入高福利的行业、工作环境舒适的机关流动，导致西部和老少边穷地区的法院专业人才队伍更加匮乏，使得案多人少的基层法院日益“雪上加霜”。许多地方规定的离岗待退年龄也迫使大批具有丰富审判经验的法官提前离开审判工作岗位，造成审判力量严重不足。[7]许多基层法官不愿办案，主动申请调整到综合部门；许多基层法院的新招入人员在参加工作后不久就纷纷考取研究生或者调入其他部门，有的在取得司法资格后转而从事律师行业。[8]很多法官尤其是基层法院的法官基于种种原因对于目前的职业选择缺乏热情和神圣的使命感。对此，在最高人民法院发布的《人民法院工作要点》中，连续几年来均提到要妥善解决法院人才流失问题，建立有利于留住人才、吸引人才的良好机制。[9]

    二、法院人力资本成本收益与投资风险

    司法人力资源的合理配置及有效运用是提升法官职业化水平、提高司法能力，进而实现有效率的司法公正的关键，也是我国司法改革亟待实现的重要目标之一。[10]然而，在我国特殊的司法机制下，由于种种原因造成了法院人力资本成本收益失衡与投资风险过大的后果。因此，笔者认为，我国各级法院在司法管理特别是人力资源管理方面存在着较为明显的机制性问题。

    如何正确分析我国法院人力资本成本收益与投资风险面临的问题及成因，进而寻求构建我国司法管理机制的举措，对于实现我国法院司法能力与司法公正的均衡配置，具有极为重要的现实意义和研究价值。综观全球每一角落不难发现，我们生活在一个资源稀缺的社会里。[11]美国著名经济分析法学家波斯纳先生曾言：“在一个资源稀缺的世界，浪费是不道德的行为”（波斯纳，1997）。 众所周知，我们所处的世纪是人才的世纪，在包括法官、检察官、法学家、律师在内的法律人才队伍中，我们必须审慎对待法院人力资本问题，避免造成人力资源浪费。司法管理机制的构建特别是法院人力资源的投资与收益问题乃是实现司法“公正与效率”不可或缺的重要组成部分。法院人力资本的高收益与低投资风险不仅意味着有效利用、充分发掘优秀人才的价值，尽量规避由于人力资源管理机制性问题导致的风险，更应特别注意到机制的合理构建与长期规划，而这正是将司法公正和社会公平纳入司法运行机制的核心问题。

    “据不完全统计，2000年至2005年，除调动和退休外，中国各级法院共有1.4万余人离职。根据最高人民法院公布的数据，仅2008年至2010年期间，全国基层法院共流失法官及其他工作人员8781人。”[12]在这有限的数据中，我们或许看不出我国法院人力资本收益较低，成本与投资风险较大的问题，但在西部偏远地区特别是经济落后地区的法院，法律人才不断缩减，与之相对的是许多优秀的法律专业人才入门无望。有学者在大别山区的某国家级贫困县调研时发现，2000年以来，该县法院102名法官中因考上研究生离开法院的有6人，辞职做律师的有5人，考入上级法院或者到其他地区法院工作的有4人，7年之内法官的流失率为14.7%，而这几年新进法院的只有4人。[13]另据统计，山东法院年龄在35周岁以下的法官仅为1401人，占基层法官总数的13.19%；而46周岁以上的法官为4521人，占基层法官总数的42.57%。[14]据统计，2008-2011年，烟台基层法院共调出人员72人，均为各法院的中青年业务骨干；同期调入法院的人员为129人，但通过司法考试的仅为48人，人力资源“入”不“敷”出，这种情况很具有代表性。[15]

    三、强化法院人力资源管理机制的对策与建议

    强化法院人力资源管理机制的前提是提高法院人力资本投资收益，因此，法院应科学规划，完善人才招录与流动制度，避免人力资本投资收益的低效性，强化法院人力资源管理制度建设和机关文化建设，完善司法管理机制。具体应做好以下几方面工作：

    第一，应针对我国法院工作性质和我国法院公职人员的职业特征，比较我国法院人力资源绩效管理与我国公务员人力资源绩效管理的相同点和不同点，[16]建立适合基层法院实际情况的绩效管理体系。

    第二，应审慎对待我国各级法院的人力资源考核制度和目标。客观性、真实性和实效性是法院人力资源管理和岗位目标考核的基本要求，所以，应针对实践中法院人力资源目标管理考核的具体状况，强化考核的实效性。具体来讲，应特别注重运用人力资源考核管理的实践效能，提高各级法院法律人才的投资收益和人力资本总体效益；调动法院法律专业骨干人员的工作积极性，最终实现提升我国法院司法公信力的目标。

    第三，建立规范的法院人力资源管理机制。管理大师彼得·杜拉克于1954年在其名著《管理实践》中最先提出了“目标管理”的概念，它的吸引力在于提供了一种将组织的整体目标转换为组织单位和每个成员目标的有效的方式。[18]法院也有必要建立规范有效的人力资源管理考核目标，切实规范人力资源目标管理考核机制。在具体实施中，要动态掌握并调控法院人力资源目标管理机制，实现实质意义上的人力资源管理高收益与人力资本低投资风险的目的。和谐与创新已经成为时代的主题，因此，完善法院人力资源管理体制，构建和谐的人力资源管理方式，创造具有应用价值的法院人力资源目标管理体系具有重大的现实意义。

    第四，建立科学规范的司法管理体制。目前，我国绝大多数基层法院均承担着艰巨的审判执行工作任务，基层法院短缺的人力资源储备和数量庞大的待办案件如何协调，决定着法院是否能公平公正地处理案件并确保司法管理体制高效顺畅运转。但当前基层法院的内部机构只增不减，不少部门的职权互相交叉重叠、运作不畅，致使基层法院的人力资源收益难以得到保障。因此，必须对基层法院的立案、审监、审判执行和行政部门进行资源优化，以确保司法资源配置特别是人力资本收益的最优化。具体来讲：一要全面调整基层法院诉讼体系结构，奠定坚实的司法工作基础；二要科学配置使用司法资源，全面提高基层法院的审判执行成本收益；三要精简行政综合部门，调整充实一线审执力量。党的十八届三中全会提出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”按此要求建构起来的司法体制，将能够解决长期困扰我国基层法院的人力资源问题。

    综上所述，法院特别是基层法院的人力资本低收益与高投资风险问题的根源在于我国司法管理机制存在的如下障碍：司法管理不规范和法官地位不明晰。司法管理机制特别是人力资源管理机制的构建必须有明确的总体思路和制度设计，可以通过党的领导，由上而下，自内向外地推进；可以逐步将地方法院的各项人事任免权收归中央，由国家按期拨付各级法院的经费；可以将司法系统的业务管理与行政管理相分离。另外，要审慎处理上级法院对下级法院除上诉审与再审以外的其他业务指导，注重强化法官在审判中的独立地位、权利和责任，针对基层法院的例行审委会和案件汇报制度要逐步精简规范，对除最高人民法院以外的各级法院要逐步弱化业务指导地位；优化法官队伍，建立规范的法官选拔制度、考核制度、培训制度以及奖惩制度，逐步提高法官在司法系统内和社会中的地位并给予一定的经济保障。

    【参考文献】

    [1][3][13]胡志斌.合理配置基层法院法官资源的探讨[J].海南大学学报（人文社会科学版），2010，（04）：36.

    [2]李福华.高等学校人才引进政策与人力资本投资风险[J].清华大学教育研究，2010，（01）：93.

    [4]吴爱智，赖伟.论基层法院审判资源优化管理及其实现路径——基于江东法院等基层法院审判资源管理的实证考量[J].法制与社会，2013，（12）：212.

    [5][9][12]佟静怡，胡建平.基层人民法院人才现状及其对策[EB/OL].光明网人民法院频道，http：//court.gmw.cn，2013-10-25.

    [6][8][14][15]山东省高级人民法院课题组.司法人力资源的配置与利用问题研究[J].山东审判，2013，（02）：24-27.

    [7]孙新军.基层法院人力资源配置的现状与出路[J].山东审判，2008，（05）：73.

    [10][11]韦群林.司法人力资源体制性浪费的成因与对策[J].中国人力资源开发，2007，（05）：78.

    [16]仉巍.我国司法机关人力资源绩效管理研究[D].哈尔滨工程大学博士学位论文，2010.

    （责任编辑：王秀艳）