试论内部审计在高校治理中的作用
卞艳
【摘 要】建设现代大学制度、完善治理结构是现阶段高等教育改革的重点内容，作为高校免疫系统的内部审计如何在高校治理中发挥作用值得深思。论文从内部审计和高校治理的含义和关系入手，分析了高校内部审计存在的局限性，从完善机构设置、扩宽审计范围、拓展审计职能三方面提出建议，以促进内部审计在高校治理中发挥作用。
【Abstract】Constructing modern university system and improving governance structure are the key contents of higher education reform at the present stage. The internal audit as the university's immune system， how does it play a role in governance of colleges and universities is worth pondering. This paper starts with the meaning and the relationship of the internal audit and the governance of colleges and universities， analyzes the limitation of internal audit in colleges， and puts suggestions from three aspects of improving the institute set， expanding the audit scope and broadening the audit function， to promote internal audit play a role in governance in colleges and universities.
【关键词】内部审计；高校治理； 作用
【Keywords】 internal audit； university governance； role
【中图分类号】F239.45 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）10-0085-02
1 引言
随着我国高等教育的快速发展，高等教育早已从“精英化教育”步入“大众化教育”阶段。高校办学规模不断扩大、资金来源多元化，经济活动日趋多样化，高校所承担和面临的风险不断增加，高校治理中的不足也逐渐凸显，高校管理变得越来越复杂。因此，建设中国特色现代大学制度、完善治理结构，是当下高等教育可持续发展的首要任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“建设中国特色现代大学制度，完善治理结构、加强章程建设”，为高校治理的改进和完善指明了方向。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化教育领域综合改革，完善高校内部治理结构。可见，完善高校治理结构已成为高等教育改革中的头等大事，内部审计作为高校治理中的重要组成部分，要充分发挥其职能，促进高校科学地可持续发展。
2 内部审计及高校治理
2.1 内部审计的含义
国际内部审计协会（IIA）2009年修订的《国际内部审计实务框架》中对内部审计的定义比较权威，指出：内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营，通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。新增了内部审计有增加组织价值的功能。中国内部审计协会专门发布了《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》对高校内部审计进行了定义，指出：高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。
2.2 高校治理的含义
何为高校治理？高校治理是大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，是关于大学权力配置和权力行使的制度安排，是现代大学制度的核心与本质[1]。高校治理分为外部治理和内部治理，外部治理是指国家层面对整个高等教学系统的治理，内部治理是指高校层面对高校内部的治理[2]。高校外部治理是宏观方面的管理，由国家统一管理，带有很强的宏观色彩。高校内部治理包括治学理念、治理结构、制度建设、章程、行政权力和学术权力的均衡等。本文高校治理是指高校内部治理。
2.3 内部审计和高校治理的关系
内部审计和高校治理密不可分、相辅相成、互相影响、互相作用。两者的实质是相同的，都产生于受托责任关系，只是受托关系范围不同。有效的高校治理是内部审计发挥作用的前提和基础，内部审计是高校治理运行机制中的重要组成部分，有效的内部审计可以提高高校的管理水平，促进高校健康科学地发展。
3 高校内部审计存在的局限性
3.1 内审机构设置不合理，缺乏独立性
独立性是内部审计发挥其职能的基本提前。目前，大部分高校设置了独立的内审机构，但仍有部分规模小的高校并未设置独立的内审机构，而是将审计和纪委监察合署办公，这使得内部审计的独立性受到威胁。由于内部审计和纪委监察的工作任务和方法不同，工作开展中内部审计容易受到纪委监察的牵制，不利于内部审计充分发挥其职能，内部审计职能容易弱化。
目前大部分高校的内审机构由校长主管并直接向校长报告工作。公立高校实行在党委领导下的校长负责制，根据委托责任理论，高校党委是委托責任人，校长是受托责任人，校长受托对高校的教学、科研、行政等一系列活动进行管理，而内部审计是对校长和高校内部各级管理层进行监督评价。内审机构受校长直接领导将会影响其独立性，不利于做出客观评价。其次，内部审计部门作为高校内部的职能部门，和其他行政职能部门的平行排列，不利于内审部门对高校其他二级部门开展监督、评价工作。
3.2 审计范围狭隘，覆盖面较窄
高校内部审计一直以对高校教育经费的监督作为中心任务，围绕其开展了预算执行审计、工程审计和领导干部经济责任审计。近年来，随着高校办学规模不断扩大，经费来源多元化、资金使用风险不断增大，如何防范好、控制好、管理好风险值得重视，各高校内部审计也在探索开展绩效审计和内部控制评价等工作。但高校绩效审计和内部控制仅限于经济活动方面，关注直接经济效益指标，没有关注人才培养、科学研究、社会服务等效益指标，也就没有涉及高校教学管理活动、招生就业、人事管理等方面，覆盖面较窄。
3.3 内部审计职能未能充分发挥
目前，高校内部审计仍以监督和评价职能为主，以纠错防弊为目的的事后审计为主，重点放在财务数据的真实性和差异性上，缺少对资金使用效率和使用效果的关注。没有真正地将监督和服务管理职能有机结合，没有做到将监督寓服务中。近两年开展的內部控制评价和绩效审计，仅停留在表面，深入程度不够。
4 促进内部审计在高校内部治理中发挥作用的建议
4.1 合理设置内审机构，保证独立性
首先，要设置独立的内审机构，从组织、人员和经费三方面保证内审机构的独立性。内部审计和纪检监察合署办公，内审独立性受到严重影响，内审职能容易弱化，不利于内审工作的开展。其次，内审机构要接受高校党委直接领导，向其报告工作，这样内审机构在开展工作时就免受作为受托责任人的校长的影响，保证其独立性。最后，在高校治理结构设置中，需要将内审机构的地位提高，内审机构和其他校内二级机构平行设置，不利于内审机构对二级机构的管理情况等进行监督和评价。综上所述，内审机构直接向高校党委汇报，有利于提高内部审计的权威性，保证内审机构的独立性；在高校党委下设置审计联席会，由审计联席会对内审机构重要事项进行管理，如制定内审发展规划、批准内审工作计划、任命内审机构负责人、向高校党委汇报工作等。
4.2 扩宽内部审计范围，实现审计监管全覆盖
国务院印发《国务院关于加强审计工作的意见》中提出实现审计监管全覆盖。在反腐败的高压态势下，国家对审计工作也提出了新的要求。高校内部审计要深化审计范围和领域，努力实现审计监管全覆盖。从对高校经济活动方面的监督，扩宽到教学管理活动，尤其是腐败高发区的招生领域，建立完善教学管理内部控制审计监督制度，对教学管理开展内部控制审计。对高校管理活动进行评价时，不仅有直接经济绩效指标，还要设置人才培养、科学研究和社会服务等绩效指标。另外，为了预防和控制风险，将审计端口前移，开展事前审计和事中审计，及时发现存在的漏洞和风险。从审计范围、审计内容和审计过程三方面实现审计监管全覆盖，及时发现问题，有针对性地提出建议，完善高校内部制度，提高高校管理水平。
4.3 拓展审计职能，提高内部审计质量
高校内部审计职能包括监督、评价、服务、管理和增加组织价值，这些职能并不是对立和独立的，是相互联系、支持和渗透的，具有相同的目标，为促进高校健康科学的可持续发展而服务的[4]。改变以监督职能为主的情况，充分发挥服务、管理等职能，评价高校内部控制的合理性和有效性、监督与评价领导干部遵守财经法纪的情况、检查与评价高校资金使用效率和效果、审查和评价风险管理状况等，为高校可持续发展和增加价值提供优质的服务。
【参考文献】
【1】唐涛.高校内部审计工作创新研究[J].会计之友，2005（1）：38-39.
【2】黄国权.浅谈高校内部审计在大学治理中的作用[J].当代教育实践与教学研究，2015（09）：98-99.
【3】]唐华琳.强化内部审计机制 完善高校治理结构—高校内部审计在优化高校治理结构中的作用[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2012（4）：108-111.
【4】陈喜辉，林艳.对我国高校内部审计现状的思考[J].东北农业大学学报（社会科学版），2011（10）：39-41.
【摘 要】建设现代大学制度、完善治理结构是现阶段高等教育改革的重点内容，作为高校免疫系统的内部审计如何在高校治理中发挥作用值得深思。论文从内部审计和高校治理的含义和关系入手，分析了高校内部审计存在的局限性，从完善机构设置、扩宽审计范围、拓展审计职能三方面提出建议，以促进内部审计在高校治理中发挥作用。
【Abstract】Constructing modern university system and improving governance structure are the key contents of higher education reform at the present stage. The internal audit as the university's immune system， how does it play a role in governance of colleges and universities is worth pondering. This paper starts with the meaning and the relationship of the internal audit and the governance of colleges and universities， analyzes the limitation of internal audit in colleges， and puts suggestions from three aspects of improving the institute set， expanding the audit scope and broadening the audit function， to promote internal audit play a role in governance in colleges and universities.
【关键词】内部审计；高校治理； 作用
【Keywords】 internal audit； university governance； role
【中图分类号】F239.45 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）10-0085-02
1 引言
随着我国高等教育的快速发展，高等教育早已从“精英化教育”步入“大众化教育”阶段。高校办学规模不断扩大、资金来源多元化，经济活动日趋多样化，高校所承担和面临的风险不断增加，高校治理中的不足也逐渐凸显，高校管理变得越来越复杂。因此，建设中国特色现代大学制度、完善治理结构，是当下高等教育可持续发展的首要任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“建设中国特色现代大学制度，完善治理结构、加强章程建设”，为高校治理的改进和完善指明了方向。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出深化教育领域综合改革，完善高校内部治理结构。可见，完善高校治理结构已成为高等教育改革中的头等大事，内部审计作为高校治理中的重要组成部分，要充分发挥其职能，促进高校科学地可持续发展。
2 内部审计及高校治理
2.1 内部审计的含义
国际内部审计协会（IIA）2009年修订的《国际内部审计实务框架》中对内部审计的定义比较权威，指出：内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营，通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。新增了内部审计有增加组织价值的功能。中国内部审计协会专门发布了《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》对高校内部审计进行了定义，指出：高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。
2.2 高校治理的含义
何为高校治理？高校治理是大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，是关于大学权力配置和权力行使的制度安排，是现代大学制度的核心与本质[1]。高校治理分为外部治理和内部治理，外部治理是指国家层面对整个高等教学系统的治理，内部治理是指高校层面对高校内部的治理[2]。高校外部治理是宏观方面的管理，由国家统一管理，带有很强的宏观色彩。高校内部治理包括治学理念、治理结构、制度建设、章程、行政权力和学术权力的均衡等。本文高校治理是指高校内部治理。
2.3 内部审计和高校治理的关系
内部审计和高校治理密不可分、相辅相成、互相影响、互相作用。两者的实质是相同的，都产生于受托责任关系，只是受托关系范围不同。有效的高校治理是内部审计发挥作用的前提和基础，内部审计是高校治理运行机制中的重要组成部分，有效的内部审计可以提高高校的管理水平，促进高校健康科学地发展。
3 高校内部审计存在的局限性
3.1 内审机构设置不合理，缺乏独立性
独立性是内部审计发挥其职能的基本提前。目前，大部分高校设置了独立的内审机构，但仍有部分规模小的高校并未设置独立的内审机构，而是将审计和纪委监察合署办公，这使得内部审计的独立性受到威胁。由于内部审计和纪委监察的工作任务和方法不同，工作开展中内部审计容易受到纪委监察的牵制，不利于内部审计充分发挥其职能，内部审计职能容易弱化。
目前大部分高校的内审机构由校长主管并直接向校长报告工作。公立高校实行在党委领导下的校长负责制，根据委托责任理论，高校党委是委托責任人，校长是受托责任人，校长受托对高校的教学、科研、行政等一系列活动进行管理，而内部审计是对校长和高校内部各级管理层进行监督评价。内审机构受校长直接领导将会影响其独立性，不利于做出客观评价。其次，内部审计部门作为高校内部的职能部门，和其他行政职能部门的平行排列，不利于内审部门对高校其他二级部门开展监督、评价工作。
3.2 审计范围狭隘，覆盖面较窄
高校内部审计一直以对高校教育经费的监督作为中心任务，围绕其开展了预算执行审计、工程审计和领导干部经济责任审计。近年来，随着高校办学规模不断扩大，经费来源多元化、资金使用风险不断增大，如何防范好、控制好、管理好风险值得重视，各高校内部审计也在探索开展绩效审计和内部控制评价等工作。但高校绩效审计和内部控制仅限于经济活动方面，关注直接经济效益指标，没有关注人才培养、科学研究、社会服务等效益指标，也就没有涉及高校教学管理活动、招生就业、人事管理等方面，覆盖面较窄。
3.3 内部审计职能未能充分发挥
目前，高校内部审计仍以监督和评价职能为主，以纠错防弊为目的的事后审计为主，重点放在财务数据的真实性和差异性上，缺少对资金使用效率和使用效果的关注。没有真正地将监督和服务管理职能有机结合，没有做到将监督寓服务中。近两年开展的內部控制评价和绩效审计，仅停留在表面，深入程度不够。
4 促进内部审计在高校内部治理中发挥作用的建议
4.1 合理设置内审机构，保证独立性
首先，要设置独立的内审机构，从组织、人员和经费三方面保证内审机构的独立性。内部审计和纪检监察合署办公，内审独立性受到严重影响，内审职能容易弱化，不利于内审工作的开展。其次，内审机构要接受高校党委直接领导，向其报告工作，这样内审机构在开展工作时就免受作为受托责任人的校长的影响，保证其独立性。最后，在高校治理结构设置中，需要将内审机构的地位提高，内审机构和其他校内二级机构平行设置，不利于内审机构对二级机构的管理情况等进行监督和评价。综上所述，内审机构直接向高校党委汇报，有利于提高内部审计的权威性，保证内审机构的独立性；在高校党委下设置审计联席会，由审计联席会对内审机构重要事项进行管理，如制定内审发展规划、批准内审工作计划、任命内审机构负责人、向高校党委汇报工作等。
4.2 扩宽内部审计范围，实现审计监管全覆盖
国务院印发《国务院关于加强审计工作的意见》中提出实现审计监管全覆盖。在反腐败的高压态势下，国家对审计工作也提出了新的要求。高校内部审计要深化审计范围和领域，努力实现审计监管全覆盖。从对高校经济活动方面的监督，扩宽到教学管理活动，尤其是腐败高发区的招生领域，建立完善教学管理内部控制审计监督制度，对教学管理开展内部控制审计。对高校管理活动进行评价时，不仅有直接经济绩效指标，还要设置人才培养、科学研究和社会服务等绩效指标。另外，为了预防和控制风险，将审计端口前移，开展事前审计和事中审计，及时发现存在的漏洞和风险。从审计范围、审计内容和审计过程三方面实现审计监管全覆盖，及时发现问题，有针对性地提出建议，完善高校内部制度，提高高校管理水平。
4.3 拓展审计职能，提高内部审计质量
高校内部审计职能包括监督、评价、服务、管理和增加组织价值，这些职能并不是对立和独立的，是相互联系、支持和渗透的，具有相同的目标，为促进高校健康科学的可持续发展而服务的[4]。改变以监督职能为主的情况，充分发挥服务、管理等职能，评价高校内部控制的合理性和有效性、监督与评价领导干部遵守财经法纪的情况、检查与评价高校资金使用效率和效果、审查和评价风险管理状况等，为高校可持续发展和增加价值提供优质的服务。
【参考文献】
【1】唐涛.高校内部审计工作创新研究[J].会计之友，2005（1）：38-39.
【2】黄国权.浅谈高校内部审计在大学治理中的作用[J].当代教育实践与教学研究，2015（09）：98-99.
【3】]唐华琳.强化内部审计机制 完善高校治理结构—高校内部审计在优化高校治理结构中的作用[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2012（4）：108-111.
【4】陈喜辉，林艳.对我国高校内部审计现状的思考[J].东北农业大学学报（社会科学版），2011（10）：39-41.
