瑞典：全球养老保险制度最慷慨的国家

    王彬彬

    瑞典现行的养老保险制度，是历经多次改革后于2001年开始实施的。改革前，瑞典养老保险实行以确定给付为特征的现收现付制，这一制度由两类组成：一是国家基本养老金，瑞典1946年规定凡年满65岁的退休人员（只要在瑞典居住满3年），均可领取既无数额差别也无地区差异的退休金；二是补充养老金，补充养老金与居民终生收入相关，但缴费与给付之间的关联性较弱。至于养老保险金来源，一部分来自国家税收，瑞典政府收取的税率为居民工资的19%（其中，6%用于基本养老保险，13%用于补充养老保险）。此外，瑞典政府还通过税收和信托基金等渠道支持基本养老金。长期以来，瑞典这一制度设计为消除“老年贫困”发挥了重要作用。但到了20世纪70年代，这种现收现付的养老金制度开始面临三大严峻挑战。第一，老龄化趋势加剧。20世纪70年代以来，瑞典已进入老龄化社会，全国 65 岁以上人口超过17%。由于养老保险制度建立在跨代抚养的基础上，老年人口与工作人口比例的变化，严重影响了这一制度的正常运行。第二，养老金支出危机。从1980年到1994年，瑞典养老金支出增加了2.7倍，但经济增长缓慢，导致1996 年养老金负债5000亿美金。第三，劳动力供给危机。在确定给付制的津贴模式下，凡16岁以上的在职者直至退休都必须缴纳工资税，但养老金的给付却是以居民最高的15个年份收入的平均值为基础来计算。由于养老金津贴标准与缴费额之间不直接对等，提前退休现象增多，瑞典的劳动力供给出现危机。

    为克服危机，20世纪80年代初到90年代中后期，瑞典通过反思和重构，在1999年通过了养老保险改革法案。2001年，瑞典改革后的养老保险制度正式实施。新制度含三种类型：一是国民年金，主要面向无收入和低收入的弱势群体。凡满65周岁、在瑞典居住满40年者，均可领取每年7万克朗的税前养老金；居住不满40年者，按每年 1/40 的比例递减。新制度将国民年金与个人收入相联系，设立了收入关联养老金项目，并将其与普通国民年金挂钩。当收入关联养老金低于4.4万克朗时，政府为其补足到规定的7万克郎。二是收入关联养老金，一般由雇主和雇员分别按照工资总额和缴费工资各缴纳9.25%来共同承担。改革后的这部分由名义账户、实账积累两块组成：名义账户部分，由社会保险管理局负责将缴费的 16%计入参保人账户，并转入公共投资基金进行管理运营，同时作为退休时个人领取养老金的依据，在财务模式上实行现收现付制；实账积累部分，由养老基金管理局将缴费的2.5%划出后投资到私人基金和共同基金公司进行运营，努力实现保值增值。三是职业年金，即在职居民所享有的养老基金，其费率取决于居民就职行业和参保人员年龄，平均费率为工资总额的3%～5%，一般由工会与企业主商定建立。目前，瑞典国民中90%以上的在职居民参加了职业年金，它的投资运营主要由各私营基金公司负责。

    新世纪以来的运转实践表明，瑞典这种兼顾公平与效率的养老保险制度改革，高瞻远瞩、效果显著，其积极意义可概括为三个方面：其一，确保养老保险发展水平与经济增长相协调，养老金支出增长过快的压力得到缓解。2000年，瑞典养老金支出占GDP比例为37.3%，2004年为37.9%，仅提高了0.6%。由于养老金津贴是瑞典最大的单项社会福利开支，养老金开支增长的放缓大大减轻了社会福利支出的压力。瑞典社会福利支出占GDP比例由1995年的34.6%下降到2004年的32.7%，这就为经济发展创造了条件。其二，促使养老保险金与居民收入挂钩，进一步提高了养老金制度的公平性。在新制度下，蓝领工人养老金收入增速明显快于白领阶层，其养老金收入平均增长了40%以上。这主要是因为蓝领工人工作年限长，较白领阶层更能充分利用更长时期的综合收益。由于新制度增强了对工作的激励，再加上实行灵活的退休年龄（新制度将最低退休年龄从60岁提高到61岁，但61岁之后，居民可根据偏好选择退休时间，工作年限越长，养老金收入就越高），瑞典劳动力供给紧张的状况大大缓解。其三，采取平稳渐进的方式推进改革，有效降低了改革的风险和阻力。新旧制度的交替必然出现一定利益矛盾，因此，瑞典实行“老人老办法、新人新办法”的政策，规定1937年及之前出生的居民仍按旧制度执行养老政策，1954年之后出生的居民执行新制度，而1938～1953年出生的居民养老金按照 1/20的比例逐年向新制度过渡。此外，瑞典为低收入者建立了养老“安全网”，且养老基金的投资运作由政府监管，使得新制度保持了传统体制的安全性和共济性，瑞典作为福利国家的特色并未因此而削弱。

    为稳固这一多层次、多支柱的养老保险制度体系，瑞典还实行了行之有效的配套举措。一是加强顶层设计，养老法制建设与时俱进。瑞典重视养老法制建设，并设立专门法院监督、管理和执行。瑞典多次出台或修订养老金法案，分别为1913年《国民养老金法案》、1948年《养老金法》、1962年《国民保险法》，以及议会1980年通过的调整社会保障支出保值方法的法案、1994年改革政府养老保险体制的决议和1998年实施养老保险体制改革的法案。这些法案赋予了健全养老保险制度的法理依据，提供了强制参与养老保险的政策支持，加强了对税收征缴和企业执行政策的监管，从而保证了养老保险制度的通畅运行。二是健全管理体制，提高养老资金运营效益。在过去现收现付的筹资模式下，瑞典的养老资金管理较为简便，保值增值压力不大。但新制度实行部分积累制，个人账户积累资金将进入市场参加投资经营。为此，瑞典对个人账户制定了严格的管理程序，成立专门管理机构——国家养老金管理局。该局对国民社会保险委员会和金融监管局负责，负责个人账户的统筹管理，宏观指导基金公司的投资运营，保障养老资金保值增值。三是拓展社会服务，配套支持养老保险制度。瑞典各级政府是提供社会服务的“主力”，建立了周密的社区家政服务网。根据瑞典政府规定，在地方设立各式家政服务区，为居家养老的老人提供全天候服务，体现了“最大限度地让老年人在家中养老”的理念。目前，瑞典全国参与社区服务人数近30万人，50多万老年人在社区享受细致、周到的照料服务。此外，在卫生部领导下，瑞典设立了国家三级养老服务工作机构，指导老年人的健康和社会照料服务工作，将有能力、有经验、有爱心的人聘用到社工组织中来。

    当前，瑞典不仅依然是世界上养老保险最慷慨的国家，而且也恢复了经济的活力和竞争力，2013年全球竞争力排名世界第四。瑞典经验表明，兼顾公平与效率的养老保险制度通过解除后顾之忧，促进社会稳定，能够让国民更加放心大胆地创新、创造，进而增进社会活力。