四川藏区农牧区未成年人发展权之实证分析
摘 要：随着四川藏区社会、经济和文化的发展，农牧区未成年人的发展权益保护有了很大的进步，但仍然面临着信息获取权益、休息娱乐权益、享受和睦家庭及父母教育指导权益等保障不足的问题。为了更好地保护农牧区未成年人的发展权益，应完善我国关于未成年人特别是民族地区未成年人发展权的法律制度，提高农牧区教师、家长及未成年人自己对未成年人发展权保护的意识，加强农牧区文化设施建设，整合“本土化”教材、教辅、图书及信息资源，对四川藏区的广播电视进行合理布局，发展藏汉双语的大众传媒。
关 键 词：四川藏区；农牧区；未成年人；信息权；娱乐休息权；发展权
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0062-06
收稿日期：2013-10-28
作者简介：叶晓彬（1970—）女，四川成都人，四川民族学院教授，研究方向为民商法、民族法。
基金项目：本文系四川省教育厅人文社科2010年社科重点项目“甘孜州农牧区未成年人权益保护实证研究”的阶段性成果，项目编号：09sa028。
一、发展权与未成年人发展权
发展权是人类借以实现自身价值的重要手段，而真正实现发展权又是社会进步与历史发展的归宿。1972年，塞内加尔最高法院院长凯巴·姆贝耶在斯特拉斯堡国际人权协会发表《作为一项人权的发展权》的讲演中提出，发展权是一项人权，因为人类如果没有发展就不可能生存下去。1977年11月联合国通过《关于发展权的决议》，该《决议》明确指出：“发展权利是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权”。1986年12月联合国通过《发展权利宣言》，明确规定：“发展权利是一项不可剥夺的人权”。“由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能得到充分实现”。[1]（p276）可见，人的发展权已经得到国际社会的认可和重视。未成年人①占世界人口的三分之一，是人类的未来和希望，未成年人的发展权作为人类个体发展权的重要组成部分早已被国际社会所关注并载入1989年联合国的《儿童权利公约》。我国《未成年人保护法》第3条也明确规定，未成年人享有发展权。
对未成年人发展权的内涵，《儿童权利公约》是指信息权、受教育权、娱乐权、文化与社会生活的参与权、思想和宗教自由、个性发展权等。[2]《发展权利宣言》中还包括对所有儿童的机会平等和分配正义。我国学术界也有多种观点，不过目前法学界和教育界比较认同的观点认为，儿童的发展权是指 “儿童拥有充分发展其全部体能和智能，保障其健康成长的各种权利。”[3]（p276）根据以上观点，笔者认为，未成年人的发展权主要指平等接受教育的权利、娱乐和休息的权利、参与文化和社会活动的权利、发表意见的权利、享受咨询和信息的权利、宗教信仰的权利、个性发展的权利以及享受和睦家庭的权利等。
针对未成年人的发展权，虽然党和国家制定了各种法律、法规及政策予以保障，但由于经济发展不平衡及各地社会、文化、宗教的影响，不同地域甚至同一地域的城乡之间未成年人的发展权益也表现出各自的特点。四川省发改委主任唐利民表示，少数民族地区是四川建成全面小康社会的短板之一，四川藏区更是发展中的短板。[4]为了进一步分析研究四川藏区未成年人发展权的现状及其特点，笔者对甘孜藏族自治州未成年人的发展权益现状进行了考察。
二、调研样本的基本情况
四川藏区地处费孝通先生所言的“藏彝走廊”的腹心地带，是我国第二大藏区，国土面积23.6万平方公里，约占四川省面积的48.7%，主要包括甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州。其中甘孜藏族自治州（简称甘孜藏区或甘孜州）又是四川藏区的重要核心组成部分，位于四川省西部，青藏高原东南缘。总面积15.3万平方公里，辖18个县，325个乡（镇），2458个行政村。截止2010年，总人口109.18万，其中农业人口89.83万，占总人口的82.27%；藏族85.49万，占总人口的78.30%；未成年人30.7万。境内山峰高耸，河谷幽深，地面平均海拔3500米，县域平均距离150公里以上，是一个典型的少数民族农牧区。
甘孜州自成立以来，各级党委、政府都非常重视对未成年人发展权益的保护，先后制定了《甘孜藏族自治州自治条例》、《甘孜州儿童发展纲要（2001-2010年）》、《甘孜州儿童发展纲要（2011-2020年）》等地方性自治法规和政策，并成立专门未成年人保护机构——妇儿工委办，使未成年人的发展环境得到了进一步改善。但由于受自然地理环境、历史风俗习惯及滞后的经济因素等影响，仍然面临不少问题。
三、农牧区未成年人发展权现状
（一）获取信息权
《儿童权利公约》第17条规定：“缔约国确认大众传播媒介的重要作用，并因确保儿童能够从多种国家和国际来源获得信息和资料，尤其是旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料。为此目的，缔约国应：⑴鼓励大众传播媒介本着第29条的精神散播在社会和文化方面有益于儿童的信息和资料；⑵鼓励在编制、交流和散播来自不同文化、国家和国际来源的这类信息和资料方面进行国际合作；⑶鼓励儿童读物的著作和普及；⑷鼓励大众传播媒介特别注意属于少数群体或土著居民的儿童在语言方面的需要；⑸鼓励根据第13条和第18条的规定制定适当的准则，保护儿童不受可能损害其福祉的信息和资料之害”。可见，国家、家庭和学校都有责任和义务确保未成年人从多种渠道获得健康有益的信息和资料，也有责任和义务保护未成年人免受有害信息的侵害，如色情、暴力等信息。
多年来甘孜藏区各级政府非常重视未成年人的文化工程建设并采取了以下几项措施：一是积极扶持农村未成年人文化设施建设，深入开展“送书下乡”、“蒲公英计划”、农村电影“2131”工程等活动，兴办农村文化设施，努力满足农村未成年人的精神文化需求。二是积极建设未成年人活动场所，积极推进学校、企事业单位、社会团体的科技文化体育设施向未成年人开放，博物馆、纪念馆、图书馆、自然风景区等场所免费或优惠向未成年人开放。三是积极建设文化信息资源共享服务站，为未成年人汲取文化知识提供健康的网络学习环境。但由于经济滞后和地广人稀的客观现实，使得甘孜藏区未成年人特别是农牧区未成年人的信息权维护面临着较大的挑战。
⒈未成年人藏汉双语教材、教辅资料及图书资料不能满足现实需要。四川藏区中小学选用的藏汉双语教材目前主要是由五省区协编、青海民族出版社出版的藏文各科教材和人民教育出版社少数民族汉语教材研究中心编著的《九年义务教育教科书（藏族地区使用）》汉语教材。双语教材编写起步较晚，许多概念和词语由汉语翻译而来，因编译者对概念、术语的理解差异，常常出现错译、误译、不确切和不符合藏语习惯等问题。加之“五协”由青海省教育厅管理，教材侧重点和适应性更倾向青海省的民族教育。而四川藏区大部分属于康巴藏语区，该教材反映康巴藏区民族特色的内容较少，忽视了学生民族文化心理、民族传统历史文化及语言背景，特别是生活在信息较闭塞并且纯民族语言环境中的学生，接受起来比较困难。
藏语学科教辅资料缺乏，小学和初中除重点学科有同步练习外，大部分学科没有同步练习和假期作业；高中完全没有藏语教辅和教参，教师对学科教学的重点、难点等无法把握，只能由教师自己搜集、翻译、改编汉语教辅材料。双语类中小学至今尚未编制、配发藏文各科教学软件，未建成双语教育信息资源库。由于双语教学资源单一，在一定程度上影响了未成年人接受信息的渠道。
甘孜藏区18个县虽然有图书馆、新华书店，但除康定、泸定、丹巴、九龙四县外，其余各县的少儿读物的种类和数量屈指可数，藏汉双语的少儿读物则更是凤毛麟角。农牧区绝大多数乡村学校至今没有像样的图书室。课外图书资料的不足在一定程度上影响了未成年人视野的拓展和智力的发展。
⒉语言障碍导致接受信息的渠道受限。在各级政府的努力下，甘孜电视台成为四川省第一家转播少儿频道的电视机构，并且甘孜广播电视总台于2006年元月还开办了甘孜州首个电视少儿栏目《格桑花》，但由于语言障碍，农牧区未成年人因“听不懂”而无法融入其中，尽享快乐。2010年，虽然开通了继西藏、青海藏语卫视后全国第三个藏语卫视——《康巴卫视》，但其内容主要是《康巴卫视新闻》、《快乐汉藏语》、《启米时间》、《向巴聊天》、《法制明镜》、《康巴欢乐汇》、《康巴剧场》、《天气预报》等各类新闻、专题文艺和影视剧栏目，涉及未成年人的内容非常有限。
⒊贫困导致少儿文化设施建设和文化读物购买不足。甘孜藏区青少年活动中心少，目前全州只有六个，不能满足30余万未成年人在校外开展教育、文化、体育、娱乐活动的需要；因为经费困难，乡村小学和部分农牧民家庭连书籍、报刊和杂志都无力为未成年孩子购买，更不必说像城镇孩子获取信息，如电脑、复读机等现代化工具了。
⒋现代教学仪器和设备紧缺，导致教学信息化程度较低。据笔者调查，四川少数民族农牧区学校普遍缺少必备的教学仪器尤其是现代教学仪器和设备。如甘孜州农牧区学校均无电子阅览室，大部分农牧区中小学和寄宿制学校无计算机教室，无法正常开设信息技术教育课程。远程教育和信息技术教育起步晚、发展慢、普及程度低，仍停留在重设备充实，轻设备使用，教学信息化程度低的层面。
（二）娱乐休息权益
《儿童权利公约》第31条规定：“缔约国认识到儿童有权享有休息和闲暇，从事与儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动，以及自由参加文化生活和艺术活动。缔约国应尊重并促进儿童充分参加文化和艺术生活的权利，并应鼓励提供从事文化、艺术、娱乐和休闲活动的适当和均等的机会。”国际劳工组织在1946年通过的《未成年人夜间工作公约（非工业劳动）》和1948年通过的《儿童夜间工作公约（工业劳动）（修订）》要求保护儿童不在夜间工作；要求保证不满14岁的儿童或全日制的学生应当有连续14个小时的体息时间，包括晚上8点到早上8点之间的时间；不满16岁的儿童应当有12个小时的休息时间；16岁以上、18岁以下的儿童则应当至少有7个小时的休息时间。玩儿是未成年人的天性，通过游戏和娱乐活动，未成年人可以获得其后天发展所需的能力，休息是未成年人最为基本的需要，因此，未成年人的娱乐休息权是未成年人权利的重要方面。
2006年，我国新修订的《未成年人保护法》第一次从立法层面上规定了未成年人的娱乐休息权；同时原国家教委于1994年公开发表的《关于全面贯彻教育方针减轻中小学生过重课业负担的意见》就中小学生的家庭作业份量及休息时间都作了非常详细的规定；《四川省未成年人保护条例》、《四川省义务教育阶段学校实施素质教育八条规定》、《四川儿童发展纲要（2001-2010年）》等都为未成年人的娱乐休息权提供了法律保障。四川少数民族地区如甘孜、阿坝、凉山等州也制定了相应的儿童发展纲要保护未成年人的娱乐休息权。但由于现行教育体制等因素，农牧区未成年人的娱乐休息权还需进一步关注。
⒈农牧区未成年人的娱乐休息权不容乐观。2010年，笔者分别对甘孜农牧区小学、初中层次的各50名学生就娱乐休息的状况进行了抽样问卷调查，情况如下：⑴95%的小学一年级都有书面家庭作业，二、三年级每日课外作业量至少50分钟，四年级至少60分钟，五、六年级超过1小时，初中各年级大部分都超过1.5小时。已大大超过了国家规定的标准。⑵有50%的四年级及其以上的小学生和70%的初中生没有达到国家规定的睡眠标准（9小时）。⑶60%的小学四年级及以上学生、70%的初中生中午都有课外作业，特别是某些重点班的学生（尽管国家规定初中不准分重点和非重点班，但分班则是全国的一个普遍现象）白天除了午餐和晚餐的时间外，其余时间基本都在学习。⑷在课后和节假日，各层次学生85%以上的时间主要用于完成家庭作业和从事有利于提高学习能力的活动。
⒉农牧区供未成年人娱乐活动的场所和设施非常有限，未成年人的娱乐休息方式单一。四川少数民族农牧区客观的自然环境和滞后的经济，致使未成年人娱乐休息的活动设施非常有限，特别是纯牧区，几乎没有适合未成年人天性的娱乐场所，更别说有城市里的文化宫、少年宫、青少年活动中心等。如甘孜州目前没有一个综合性、多功能的未成年人活动场所，除了康定、泸定其他16个县的图书馆面积都较小，且供未成年人阅读的课外书籍不仅种类少且数量极其有限；阿坝藏区由于经济发展相对落后，对文化事业的投入不足，文化基础设施十分薄弱，在阿坝藏区许多县没有图书馆、文化馆、文化站和博物馆，人们的文化生活显得比较单调，群众最基本的文化权利和文化需求都难以实现。[5]甚至还有一些农牧区无电、无通信设施，使得农牧区未成年人的娱乐休息方式非常单调。
（三）享受和睦家庭及父母教育指导的权利
《儿童权利公约》在序言中提到：“为了充分和谐地发展儿童的个性，应该让儿童在家庭环境里，在幸福、关爱和谅解的气氛中成长。”第18条规定：“父母或视具体情况而定的法定监护人对儿童的养育和发展负有首要责任。”瑞典教育家爱伦·凯指出：“环境对一个人的成长起着非常重要的作用，良好的环境是孩子形成正确思想和优秀人格的基础。”在未成年人的成长环境中，家庭又是未成年人生存和发展的基本场所，是未成年人价值观念和道德素养养成的主要场所，和谐的家庭氛围可以帮助孩子们养成开朗、正直、热情、进取的优良品质。为此，父母是营造和谐家庭环境和教育指导孩子的首要责任人。
四川藏区农牧区家长普遍受教育程度低（如甘孜藏区平均受教育年限是6年），面对孩子能力培养、功课辅导、亲子交流、人格培养、青春期教育等等问题往往更显得力不从心；同时因为农牧区条件艰苦，家长们常常犹豫的是要不要送孩子去上学，相当一部分家长认为读书没用，他们更愿意让孩子上山放牛、挖虫草；加之农牧生活的特殊性，家长也没有时间督促、关心孩子的学习及其成长；再者，寄宿制教育虽然是解决藏区义务教育最好的教育形式，但未成年人很小就不得不离开家庭，导致家长教育及家庭温暖的缺失。
四、对策与建议
（一）完善我国关于未成年人特别是民族地区未成年人发展权的法律制度
尽管我国已经形成了由宪法、法律、行政法规等构成的儿童发展权保障的法律法规体系，但“由于法律数量少，条款规定原则，而且不同层次、不同类型的有关儿童权利保护的法律相互之间缺乏协调，这就大大降低了对儿童权利进行保护的效果”。[6]为此，首先需要进一步完善关于未成年人发展权的相关立法，如将《儿童权利公约》和《未成年人保护法》所确立的保护儿童权利的宗旨、原则等向其它法律、法规和条例中渗透，使所有法律、法规等都贯穿着保护儿童权利的思想。其次，《未成年人保护法》等专门性法律应在考虑儿童权利保护的实际情况特别是新出现的情况后，尽可能地吸收行政法规和地方性法规中的好的做法，并在对它们进行整合后规定于法律里，这既有利于增强这些法律的可操作性，又可消除低层次规范相互之间的矛盾。[7]再次，进一步完善儿童司法制度，增强其权威性和协调性，就具体内容来说，就是要使办案队伍专业化，使办案程序合理化、人性化，扩大司法机关受理儿童案件的范围，从而为儿童健康发展提供强有力的法律保障。[8]最后，加强民族地区未成年人发展权保护的变通立法。根据民族地区未成年人与非民族地区未成年人因地理、历史及经济原因而存在的差距，建议民族地区立法机关积极变通立法，制定变通条例，对民族地区特别是农牧区未成年人的发展权实行重点保护。
（二）加强宣传，提高农牧区教师、家长及未成年人自己对未成年人发展权的认识
联合国《儿童权利公约》和我国《未成年人保护法》都表明，全社会都有义务尊重和保护未成年人。未成年人的权利保护问题在很多时候受到意识观念的制约。在农牧区，受信息闭塞和传统及家长文化教育程度低的影响，某些教师、家长甚至未成年人都没把未成年人当作权利的主体。因此，转变观念，提高未成年人发展权保障意识十分重要。当下，可借助甘孜藏区正在积极推进群众工作全覆盖之机，开展“送法律到农牧区”活动，政府法制部门可联合妇儿工委、精神文明办公室等部门着手制定未成年人权益保护法律法规的宣传教育计划及图文并茂的宣传册，让干部们进村入户时向农牧民家长宣传，引导他们营造民主的家庭氛围，逐渐形成“儿童权利主体”意识，为促进未成年人健康发展营造良好的家庭环境。同时，还应普及法律知识，在学校和教师中树立起尊重学生休息娱乐权利的观念，努力避免侵权行为的发生，努力克服习惯思维的影响，可从尊重学生课间休息权开始，不克扣学生的休息时间，尽量将问题在课堂内解决，适当减少家庭作业。通过对未成年人的法治教育，使他们知道休息和娱乐是未成年人的一项重要权利，应当受到尊重和保护，培养一种自保意识。
（三）重点加强农牧区文化设施建设和“本土化”教材、教辅、图书及信息化资源整合
基于四川藏区农牧区文化设施严重不足及农牧区人口少的现状，首先，建议在牧民定居点修建供未成年人享用的文化设施，如小型电子阅览室、小型图书馆、小型科普馆、小型体育健身馆等，让未成年人课外有地方看书、有设施锻炼和有地方娱乐。同时加大县级图书馆、少年宫、体育馆等硬件、软件建设，让农牧区的未成年人在周末或寒暑假有地方看书、有地方锻炼、有地方交流。让现代文明通过多种方式渗透给农牧区孩子，开拓他们的视野，增强他们对现代文明的向往。其次，应加快推进康巴文化的挖掘、收集、整理工作，开发具有康巴民族文化特色的“本土化”双语教材、教辅及图书资料，减少因语言障碍带来的学习难度。由于现有双语教材和教辅资料建设跟不上需要，如高中阶段的双语教材、教辅资料的严重滞后，建议加强五省区双语师资力量建设，做好原有教材和新教材、教辅资料的译制、编制工作，为藏区未成年人的智力发展提供充足的精神食粮。最后，国家应加大对农牧区的基础设施建设和远程教育、信息技术教育建设力度。四川藏区基础设施近年来尽管有了很大的进步，但至今仍有不通公路、不通电、没有通讯的地区，如甘孜藏区还有786个村不通公路、有766个村不通电、有1066个村没有通电话、1218个行政村不通自来水。生活在如此环境下的未成年人，在德、智、体、美全面发展方面肯定会受到制约。为此，建议以国家为主导，加强这些地方的基础设施建设。同时，鉴于农牧区师资队伍量少质弱，建议加快远程教育和信息技术教育建设，使农牧区未成年人不因地理劣势而享受到快捷的信息和优质的教育资源。
（四）合理布局四川藏区的广播电视，发展藏汉双语的大众传媒
西部大开发以来，国家进一步加大了对四川藏区广播电视事业的政策扶持和财政支持力度，给四川藏区广播电视的发展带来了千载难逢的历史机遇。为此，有关部门应针对四川藏区特殊的地理情况和农牧民的生产、生活习惯，因地制宜，有针对性地构建城镇、农牧区、远牧点三个层次的广播电视覆盖体系。如针对城镇，发展有线电视及网络传媒；针对农区及牧民定居点，普及卫星电视；针对远牧点，发展便携式广播电视终端。以此达到广播电视全覆盖，从而解决四川藏区人民群众包括未成年人收听收看广播电视的难题。在广播电视节目上，针对四川藏区属于康巴语系的特点，应坚持“以康巴藏语为主，藏汉双语并举”的原则设置民族节目特别是民族少儿节目。只有优先发展康巴藏语大众传媒，增加康巴藏语节目译制播出量，才能保证包括未成年人在内的藏族民众听得懂、看得懂广播电视节目，增加农牧区未成年人的娱乐方式，拓宽他们接受信息的渠道，真正促进未成年人的身心健康成长。
【参考文献】
[1][3]南京大学法学院人权法学教材编写组.人权法学[M].科学出版社，2005.
[2]卜卫.儿童的权力一我们应该知道和遵守儿童权利公约[J].少年儿童研究，1998，（04）.
[4]中国新闻网[EB/OL].http：//www.chinanews.com/scroll-news/gn/2013/0305/news.shtml），2013-03-05.
[5]陈颜.藏区文化建设与社会稳定和谐———以阿坝藏族羌族自治州藏区为例[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2011，（10）.
[6]杨国平.论儿童发展权及其法律保护[D].贵州大学硕士论文.中国知网.
[7][8]包运成.我国儿童发展权的保障———以《儿童权利公约》在中国的实施为视角[J].辽东学院学报（社会科学版），第13卷（04）.
（责任编辑：徐 虹）
