浅谈建立房屋征收补偿档案的意义与方法

    刘望鸿 程浩

    摘要：国务院最新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始施行，对《城市房屋拆迁管理条例》所提出的 “房屋拆迁管理部门应当建立健全拆迁档案管理制度”进行了深化，为以后做好房屋征收补偿档案工作制定了指导方针。本文就建立房屋征收补偿档案的意义与方法等问题进行了探讨。

    关键词：房屋征收补偿档案 内容 原则

    2011年1月19日国务院最新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始施行，条例对房屋征收与补偿做出了不少新的规定，特别是对房屋征收补偿档案做出了专项规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向全体被征收人公布。”这一规定是对2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》所提出的 “房屋拆迁管理部门应当建立健全拆迁档案管理制度”的深化，是人们在十余年拆迁工作中对征收补偿档案工作的经验总结与提升，也是做好今后房屋征收补偿档案工作的指导方针。本文就建立房屋征收补偿档案的意义与方法等问题进行探讨。

    一、建立房屋征收补偿档案的重要意义

    房屋征收补偿档案是因房屋征收与补偿而形成，由于其产生的特殊背景，使它不仅在房屋征收与补偿工作中起着不可替代的作用，同时，在见证历史和推动社会经济与城市发展进程中也具有重要的价值，主要体现在以下几个方面：

    （一）具有见证历史意义

    档案本身就是记录历史，而房屋征收与补偿档案不同于一般的历史遗物，它具有很强的记录性，保留了真实的历史标记，直接记录了房屋征收前后的历史面貌和演变过程。房屋征收不仅改变了城市面貌，也改变了城市的社会活动形态。在房屋征收与补偿活动中一些大的家庭结构，因居住条件的改善而分解成若干个小家庭形式，一些产业因房屋变化而变化了，消失了，也有一些产业又因房屋征收与补偿而诞生和兴起，这种变化皆因房屋征收与补偿而起，因此都能在征收补偿档案中找到它们变化的痕迹。征收补偿档案的内容中涉及到当事人印记、图像和声音，具有很高的查考性。就门头沟区而言，“一湖十景”的建设、S1线的建设、采空棚户区的改造、黑山的改造、安置房的建设、生态涵养区的建设等等这些在保民生、促发展，不断提高城市建设水平，加快推进首都西部综合服务区建设等方面的重大举措，都将能从房屋征收补偿档案中找到美好的回忆。

    （二）对施行“补偿先行”具有经济意义

    新《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了国有土地房屋征收须补偿先行。由于房地产业所具有的经济价值量较大，使房屋征收与补偿工作中涉及到的经济利益也相对很大。由于房屋涉及拆除违章建筑、经济管理模式转变、村民变居民、房屋及其宅基地、土地开发与储备、土地收益与分配、商业门面建设、过渡费发放、人口与计划生育、优抚、复员退伍军人安置、社会救助、基础设施建设等诸多复杂内容。在具体的房屋征收工作中，经济利益分配贯穿始终，而征收补偿档案的经济价值正是在处理这些经济利益分配的过程中得到了充分体现，特别是在经济利益纠纷中，一份房屋征收补偿档案往往在维护被征当事人的经济利益时能够发挥决定性的作用。举一个例子，北京地区居民私房建二层楼一般是违章的，没有被批准的二层楼是得不到正式房屋补偿的，但在上世纪九十年代，门头沟区某镇根据当时规划，要求居民建二层楼，在2010年建设城铁S1线的房屋征收过程中，该镇某村涉及到此情况的居民有十余户，为此，他们到区档案局查阅了合法建二层楼的档案，并得到相应的房屋征收补偿，每户要比不认定多百余万元补偿款。通过这个事例，我们便可以清楚地感受到房屋征收补偿档案所具有的经济价值。在当今人们的法律意识普遍增强的情况下，在房屋征收工作中，没有相应的档案为依据，就会有损失的现象发生，这足以说明房屋征收补偿档案潜在的经济价值是无限的。

    （三）对实行阳光征收、和谐征收、亲情征收具有参考意义

    房屋征收补偿档案不仅记录了房屋征收与补偿活动的事实和经过，而且还记录了房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中所具有的思想和智慧。正如今天是昨天的延续一样，房屋征收工作也需要在过去工作经验的基础上进行不断总结完善，才能得到进一步的发展。以城铁S1线建设所涉及到的房屋征收与补偿为例，房屋征收部门通过借鉴门头沟区以往房屋征收补偿档案材料、毗邻的石景山、房山、密云的房屋征收补偿档案材料，拿出一整套工作方案，保障了门头沟城铁S1房屋征收与补偿工作的顺利完成，也使群众得到了更多实惠，也为社会的安定和谐作出了贡献。

    （四）对依法征收房屋具有法律凭证作用

    房屋的征收补偿档案涉及到公共利益和被拆迁人的切身利益，它反映了当事人双方的权益、义务和责任。房屋征收补偿档案是房屋征收部门进行管理不可缺少的工具，尤其是房屋产权产籍管理部门的依据性材料。他们通过房屋征收与补偿档案对被征收房屋的产权产籍进行确认、征收、补偿，保护被征收人的合法权益，形成“以档案管房屋、依法征收房屋、依法先行补偿”的权威性。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消行政强制拆迁，确定了被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。而被征收人是否是在规定期限内不搬迁、是否是违法不搬迁？房屋征收补偿档案具有真实凭证作用，依据性很强，具有较强的法律效用。一旦发生纠纷，它是纠纷仲裁或法院判决必不可少的凭证材料。

    二、房屋征收补偿档案主要内容

    房屋征收补偿档案是房屋征收部门在依法实施房屋征收与补偿工作中直接形成的，具有保存价值的文字、图表、

    声像等各种形式和载体的历史记录。它具有一般档案的特征，根据最新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，结合以往房屋征收与补偿工作实践和档案内容的基本要素，笔者认为房屋征收补偿档案的主要内容一般包括征收类与补偿类两个方面。

    （一）征收类档案的主要内容

    1.依据性文件材料

    （1）房屋征收批准文件、房屋征收许可证、房屋征收公告，（2）房屋征收申请书，（3）建设项目批准文件，（4）建设用地规划许可证（附用地范围图），（5）国有土地使用权批准文件，（6）拟拆除房屋现状平面图，（7）房屋征收与补偿计划、方案等报批文件，（8）房屋补偿安置资金存款证明，（9）告居民书、通知等文件材料，（10）向有关部门发出的《房屋征收与补偿暂停办理相关手续的通知》，（11）有关成立房屋征收与补偿领导小组的申请及批复文件材料（包括机构设置、人事任命、领导分工、岗位职责、工作人员组成等文件材料），（12）组织听证过程中的音像记录和听证笔录，（13）房屋征收前旧址原貌声像材料（含俯视图像；房屋征收范围内街道、里巷、门牌标记及非住宅房屋牌坊的图像；文物古迹、名人故居、风貌建筑等单体建筑的图像；年代久远、具有特色建筑风格的房屋局部特写图像，如青砖地面、做工講究的天花板、红木隔断、雕梁画柱、特色门楼、外檐、外廊、挑檐、门窗扇、石礅以及雕刻工艺精细的特写等图像），（14）征收与补偿活动中涉及由政府代管的房屋、教堂、寺庙、文物古迹、军事设施的主管部门批准的文件。

    2.动迁材料

    （1）房屋征收委托合同，（2）房屋评估报告（包括被征收人、房屋承租人房屋补偿价格明细表），（3）房屋评估招投标文件材料，（4）房屋评估委托合同，（5）安置用房证明，（6）房屋征收部门工作人员的身份证明文件材料（复印件），（7）房屋拆迁资格证书（复印件），（8）房屋征收地块综合情况表，（9）房屋现状调查表，（10）房屋征收与补偿裁决的相关资料，（11）申请强制执行的有关资料，（12）行政诉讼、复议的有关资料，（13）公证机关出具的证据保全资料。

    3.其他材料

    （1）信访文件材料（有领导重要批示、处理意见的），（2）房屋征收工作简报、房屋征收工作动态等文件材料，（3）新闻媒体的有关报道材料，（4）房屋征收与补偿过程声像材料（居民谈心、签约、搬迁、拆房等过程），（5）房屋征收工作声像材料（动员大会、工作例会、領导视察、总结表彰大会等各项活动），（6）房屋征收工作中形成及获得的有价值的实物、荣誉证书、奖牌、奖杯等材料，（7）房屋征收工作中形成及获得的有价值的实物、荣誉证书、奖牌、奖杯等材料的影印件，（8）房屋征收与补偿工作总结及房屋征收名册、补偿安置情况汇总表。

    （二）补偿类档案内容

    1.单位房屋征收文件材料

    （1）非居住房屋征收与补偿安置协议，（2）房屋征收通知书，（3）被征收房屋单位基本情况表，（4）房管所摘录材料，（5）原房屋产权证（公房）、土地等使用证明及图纸，（6）租用公房凭证，（7）营业执照，（8）拆除房屋（建筑）补偿估价报告及审价意见，（9）房屋搬迁腾空移交单。

    2.居民房屋征收与补偿文件材料（包括个体工商户）

    （1）居民房屋征收与补偿安置协议，（2）住房调配单，（3）被征收房屋居民户籍情况表，（4）被征收居民房屋情况表，（5）派出所户籍、房管所房籍、身份证、结婚证等户口核实证明复印材料，（6）房屋租赁凭证（公房）复印件，（7）房屋产权证、土地证（私房）复印件，（8）工商营业执照、税务登记证（个体户）复印件，（9）房屋估价单，（10）《告居民书》、《协议书》等文件材料收件回执，（11）有关委托证明文件材料，（12）本人减免款项、特殊照顾等申请证明材料，（13）退房单，（14）居民户安置费用结算清单，（15）搬迁各类费用收付款凭证。

    3.房屋拆迁强制执行文件材料

    （1）强制执行申请文件材料，（2）听证会、强制执行通知等送达回执，（3）强制执行通知书。

    三、建立房屋征收补偿档案的原则和方法

    （一）把握房屋征收与补偿档案工作的原则

    1.要统一领导，集中管理。各房屋征收单位应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及有关法律法规和门头沟区有关政策规定，根据房屋征收与补偿工作的需要，明确征收与补偿档案管理要求，实行统一领导、统一管理制度。凡属归档范围的征收与补偿工作文件材料，文件形成部门或个人必须按规定向本单位负责档案工作的部门移交，实行集中统一管理。

    2.要建章立制，明确责任。各房屋征收与补偿单位要建立健全房屋征收补偿档案工作机制，建立档案工作领导人负责制和档案管理人员责任制，保证房屋征收补偿档案工作的落实；要制订文件、档案管理制度，如《收、发文登记制度》、《档案收集归档制度》、《档案保密制度》、《档案利用制度》、《档案保管制度》等规章制度，使开展房屋征收补偿档案工作有章可循；要配备业务素质高、工作责任心强的人员负责房屋征收补偿档案工作，并保持档案管理人员相对稳定。档案工作人员应认真执行档案工作的各项规章制度，严格按照有关要求，认真做好房屋征收补偿档案工作。

    3.要同步进行，全程管理。房屋征收补偿档案工作应与房屋征收工作协调开展，同步进行。要坚持做到房屋征收工作启动时就同时对各类房屋征收与补偿文件材料进行收集；有关部门对征收工作进行检查的同时对房屋征收补偿文件材料的真实性、完整性进行检查。各有关部门要积极为房屋征收补偿档案的安全保管创造条件，明确档案保管的责任单位，指定专人负责保管，根据工作需要配备档案库房或档案专柜及相应的设施设备，采取各种有效的防范措施，切实做好防火、防盗、防潮、防尘、防高温、防光、防污染、防有害生物等“八防”工作，消除各种安全隐患，杜绝安全事故发生，确保房屋征收补偿档案实体和内容的安全。

    4.要认真整理，提供利用。（1）对归档的各种文件材料要遵循其形成规律和特点，保持文件之间的有机联系，按照国家有关档案整理标准要求进行科学的分类、组卷和编目，确保房屋征收补偿档案质量和有序管理。（2）要按照《政府信息公开条例》的有关规定，认真做好房屋征收补偿档案的提供利用工作，充分发挥房屋征收补偿档案的作用，使房屋征收补偿档案更好地为广大群众服务。

    （二）建立房屋征收补偿档案工作的具体方法

    1.抓施工前期文件资料的积累。组织各房屋征收（中标）单位做好房屋征收工程前期管理性文件的收集，如征地批准文件、红线图、补偿等文件材料和各标段的标书、标价、施工组织、设计等档案材料的收集。另外，要重视动态资料的形成，即利用摄像机和照像机进行实地拍摄，将动迁前的原有街道、路段和居民区以及拆除过程如实地记录下来，满足真实、准确和系统的要求，较好地反映房屋征收与城市改造工作的全过程。

    2.抓施工期间文件资料的收集监督、指导。面对参建队伍多、兼职人员多，有针对性地定期举办兼职档案人员培训班，同时不间断地深入施工现场巡回进行业务指导，发现问题及时帮助解决。为确保完成一道工序即完成这道工序档案资料的收集和整理，还应与各标段档案人员及时沟通，掌握各征收、拆除公司、建设单位下达的月生产计划、施工进度，明确阶段性资料工作的内容范围，跟踪监控，要求建设、施工单位在规定时间内必须完成收集整理任务，做到施工—记载—收集—整理各环节准确、及时、到位。此外，还应注意指导各建设单位对工程原貌、施工过程、重要部位、重要会议、领导视察等及时进行录像和拍照。

    3.抓竣工档案编制的审查。严格正式校验前的竣工档案图文资料的审查，把好校验前的关口，如发现材料不完整的必须明确哪些需要建设单位一次性补齐；哪些需要施工单位收集补齐；哪些需要建设单位更改更换；对档案材料内容不准确的必须提出，做到图、文、物三者相符；审查材料是否原件、签章手续是否完备、整理是否规范，对不符合规范要求的档案及时提出整改意见。

    总之，为做好房屋征收补偿档案工作，必须坚持“依法治档”，建立健全档案材料的收集制度，把建立房屋征收补偿档案摆上领导的议事日程，纳入工作程序。同时要求动迁单位在调查摸底时，就要了解掌握文件材料的形成规律，确定收集内容和范围。在房屋征收与补偿过程中，要明确责任、具体分工、落实到人，注重各道程序形成材料的收集与整理，在工程完工前，将收集的房屋征收与补偿资料及时移交到档案管理部门，为今后的城市建设工作留下宝贵的资料。

    作者单位：北京市门头沟区档案局