新公共行政思想简评及对我国的启示
郑姮
摘要：新公共行政学派大力倡导公共价值的回归，从“效率至上”转向“公平至上”，在公共行政史上具有里程碑式的意义。当今中国正处于复杂的社会转型时期，面临着发展不平衡不充分的现实问题，研究以“社会公平”为核心的新公共行政思想对我国的公共治理有重要的启示。
关键词：新公共行政 社会公平 公共治理 弗雷德里克森
中图分类号：D035 文献标识码：A
20世纪60、70年代，西方资本主义国家处于动荡不安的环境中，经济衰退、种族矛盾、贫富差距、反战示威等问题层出不穷，以“效率”“经济”为核心的传统行政已无法解决日益增多的社会矛盾。此时，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派应运而生，在批判继承传统行政的基础上重新思考新公共行政的价值问题。
1 新公共行政思想简评
新公共行政摈弃传统行政以效率为中心的价值取向，建立以公平为中心的民主行政，以全新视角探讨公共行政的发展，但存在过于理想化等问题，无法成为行政学的主导范式。
1.1贡献
1.1.1坚持以社会公平为核心
新公共行政认为传统行政过分强调管理工具，缺乏对官僚制的反思和政府责任的承担，首次提出社会公平作为公共行政追求的第一价值。弗雷德里克森对此做出高度概括：“社会公平是一个包括价值偏好、组织设计偏好、行为方式偏好以及管理风格编好的关键短语，强调政府提供服务的公平性、公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务、公共行政管理的变革、对公民需求而非公共组织需求做出积极回应”[1]。一方面要求政府组织加强民主行政，积极回应公民需要；另一方面要求公务人员加强内省道德，追求社会公平正义。新公共行政学派并没有排斥效率和经济，而是增添社会公平作为首要价值，三者相辅相成、协调统一，强调“社会性效率”[2]，建设更具人文精神的公共行政。
1.1.2扩大公共行政研究视野
在行政学的研究范围和内容上，传统行政片面追求的经济、效率原则和政治行政二分法，使研究重点更多集中在行政组织的内部运作上，忽视了行政组织与外部公民、社会环境的互动关系，角度片面、范围狭窄。实际上，政治与行政并不能截然分开，行政管理者在进行公共行政时应该有一定的价值取向。新公共行政引入社会公平，从“效率至上”转为“公平优先”，打破政治与行政二分，建立彰显公共性的民主行政模型，包括行政组织的设计与管理及与外部环境的关系与交流，如行政组织变革、行管人员责权、公民需求回应、多元主体治理、危机管理等，研究内容更加客观全面。
1.1.3重塑新型行政组织形态
新公共行政认为，组织结构与功能会影响公共服务质量，而传统行政以官僚组织为载体，分工明确、层级节制、以规办事，长期以来形成稳定有序的功能结构，使行政组织失去必要的灵活性和创新性，体制不断僵化，远离公众，无法适应新变化。因此鼓励重塑行政组织形态，建立以公民为导向、回应性强、灵活多变的新型行政组织。具体而言，就是加强行政机关的工作规划并应时而变，由权力集中转向权力下放，对行政人员实行责任制和敏感性训练、对公民负责而不是对组织负责，建立以行政分权模型、讨价还价模型、居民控制模型、联盟模型、基体模型为主的民主行政模型。1.2困境
1.2.1缺乏概念解释与理论基础
一方面，缺乏连贯的概念解释，新公共行政自始至终都没有对核心概念“社会公平”进行明确一致的定义。虽然弗雷德里克森对“社会公平”进行了高度概括，但是其涵盖了责任、回应性、民主性等多方面内容，空泛含糊。学者Chitwood曾对社会公平的理念提出过挑战性问题：我们该用什么标准来确定给个人服务的数量，让个人能够平等地竞争和占有社会职位？怎样去确定理念水平？怎样确定让每个人都能够达到这一水平必需的服务数量。[3]这些问题并没有在新公共行政中得到回答。另一方面，缺乏相应的理论基础。传统行政以官僚制理论和政治行政二分法为理论基础，然而新公共行政批判两者却没能提出新的理论，其民主行政模型也没有被广泛接受并上升至理论层面，依然困于官僚制的理论框架中。
1.2.2双重价值冲突与双重实践困境
自古以来，西方自由主义倡导以个人利益为核心的资本主义价值，新公共行政则强调以公共利益为核心的民主价值。效率与公平的矛盾正如个人利益与公共利益的矛盾，难以真正协调，存在双重价值冲突。同时实践上也存在双重困境。20世纪70年代以来，西方资本主义国家出现“滞涨”问题，政府既要提供社会福利又要维持经济稳定，很多政策并没有改善当时的经济社会环境，反而暴露政府管理不力的问题，一度陷入信任危机。政府自身造成的公共问题比所解决的问题还要多[4]，可见，单靠积极作为的政府无力解决诸多现实矛盾。
1.2.3理想色彩较浓
新公共行政积极超越工具理性，引入价值理性，大力倡导公平正义、伦理道德、公民精神的价值规范，却没有对现实问题作充分回答。提出一系列指导原则，却未能制定出实现社会公平具体可行的制度方案、落地生根，陷入理想化或形式主义的困境中。正如沃尔多评价，新公共行政是一种“新浪漫主义”；张康之也指出，新公共行政学在理论上的批判性特征大于建构性特征，在实践上是较为幼稚[5]。综上所述，新公共行政无法成为行政学的主导范式。
2 新公共行政思想对中国的启示
新公共行政思想虽然没有落地生根，取代传统行政成为新主导范式，但是其价值观对我国的指导思想和公共治理有重要启示。
2.1我国不同时期的指导思想
公平正义自古以来都是我国重要价值规范，不同时期有不同体现。春秋时期，孔子提出建设“不患寡而患不均、不患贫而患不安”的大同国家；太平天国时期，力图建立“无处不均匀、无人不饱暖”的理想社会；中华民国时期，孙中山先生提出民族民权民生的三民主义革命纲领；建国初期，毛泽东同志倡导实行人民公社制度，進行平均主义的尝试；改革开放时期，邓小平同志把公平正义上升到新高度，指出社会主义本质是消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕；社会主义建设新时期，江泽民同志提出以民为本、积极作为的三个代表重要思想；胡锦涛同志指出公平正义是中国共产党人贯彻中国特色社会主义发展的一贯主张；习近平同志提出建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。
今年，党的十九大报告强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从国家对主要矛盾的判断中可以看出，目前我国已从总体性需求与供给矛盾转变为结构性需求与供给矛盾，从物质为主的单一矛盾转变为涵盖经济社会文化环境的多元矛盾，社会公平问题迫在眉睫。面对不平衡不充分的发展现状，我国要积极推动公共治理改革，注重高质量、精准化的均衡发展。
2.2对我国公共治理的启示
对于公共行政治理，弗雷德里克森总结了四层含义：第一，公共行政主体具有多元性，不但包括参与公共活动的政府机构，还包括其他非政府组织机构；第二，由于公共行政主体的多元化，必然导致公共行政客体的多元化，即政治事务和行政事务的界限越来越模糊；第三，公共行政环境会更宽松，意味着行政管理人员肩负的责任增加，层级减少；第四，行政治理工作必须具有合法性，为实现公共目的而采取积极措施。这对我国公共治理有以下启示：
2.2.1实行多元主体共治，推动公共治理创新
公共性是新公共行政最重要属性，弗雷德里克森认为，“公共既是一种能力，也是一种理念。作为能力，意味着为了公共的利益一起工作的积极、获取充分信息的能力；作为理念，意味着所有人为公共的利益在一起。这样公共的职责和责任意味着它能使公民制定一致的社群标准和目标，为了公共的利益，大家一起工作，实现设立的目标”[6]。可见，新公共行政的公共性包括公共利益的实现和公共责任的承担，两者主体都是多元的，既包括政府组织和行政管理人员，又包括广泛的非政府组织和公民。建立政府组织主导，政党、社会组织、利益集团、大众媒体和公民共同参与的多元共治模式，实现公共利益共享、公共责任共担，创新公共治理模式。
2.2.2回归公共行政本质，加强政府宏观调控
目前我国社会发展滞后于经济发展，社会建设总体投入不足、结构不合理导致基本公共服务供给不足、公平性差。具体表现为住房难、上学难、看病难、养老难等问题。另外，政府在行政改革过程中，虽然改善了效率低下的问题，却陷入“重效率，轻公平”的误区，带来社会不公，引发信任危机。在社会矛盾日益尖锐、贫富差距日益突出的今天，政府要回归公共行政本质，以公共利益为基准，兼顾各阶层利益而不是个体利益简单相加，加强宏观调控，缩小地区、城乡、行业、个体间差距，注重公共服务的合理分配，尤其是弱势群体，维护公共行政的有效性和合法性。
2.2.3强化法治伦理建设，推动法德互补共济
当前我国的法制建设滞后于经济建设，顶层制度设计不足、协调性不够导致政策落地难、法律执行不到位，使公民基本权利无法得到切实保护。近年的冤假错案表明司法不公依然存在，不但让当事人承受巨大不公，也让其他民众处于潜在威胁中。因此，加强行政法制建设，杜绝选择性执法和趋利性执法，加强各方对规则和程序的监督，推进司法改革，维护公平正义，让公民基本权利得到真正落实。另外，政府官员的贪污腐化大多由思想堕落引起，针对权力滥用、腐败滋生问题，国家机关要狠抓公务人员的行政伦理建设，让公共精神深入人心。外在法治与内在德治相结合，双重保障互补共济，有机统一于国家治理现代化之中。
参考文献：
[1] 丁煌，方兴译.（美）H.乔治·弗雷德里克森.新公共行政[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
[2] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2005.
[3] Stephen R Chitwood“Social equity and soical service productivity”[J]. Public Administration R eview，Vol（34）， N o（I）（J anuary / February），1974，p32.
[4] 史蒂文·科恩等，王巧玲等译.新有效公共管理者[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[5] 張康之.在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005（5）：41- 49.
[6] 乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
摘要：新公共行政学派大力倡导公共价值的回归，从“效率至上”转向“公平至上”，在公共行政史上具有里程碑式的意义。当今中国正处于复杂的社会转型时期，面临着发展不平衡不充分的现实问题，研究以“社会公平”为核心的新公共行政思想对我国的公共治理有重要的启示。
关键词：新公共行政 社会公平 公共治理 弗雷德里克森
中图分类号：D035 文献标识码：A
20世纪60、70年代，西方资本主义国家处于动荡不安的环境中，经济衰退、种族矛盾、贫富差距、反战示威等问题层出不穷，以“效率”“经济”为核心的传统行政已无法解决日益增多的社会矛盾。此时，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派应运而生，在批判继承传统行政的基础上重新思考新公共行政的价值问题。
1 新公共行政思想简评
新公共行政摈弃传统行政以效率为中心的价值取向，建立以公平为中心的民主行政，以全新视角探讨公共行政的发展，但存在过于理想化等问题，无法成为行政学的主导范式。
1.1贡献
1.1.1坚持以社会公平为核心
新公共行政认为传统行政过分强调管理工具，缺乏对官僚制的反思和政府责任的承担，首次提出社会公平作为公共行政追求的第一价值。弗雷德里克森对此做出高度概括：“社会公平是一个包括价值偏好、组织设计偏好、行为方式偏好以及管理风格编好的关键短语，强调政府提供服务的公平性、公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务、公共行政管理的变革、对公民需求而非公共组织需求做出积极回应”[1]。一方面要求政府组织加强民主行政，积极回应公民需要；另一方面要求公务人员加强内省道德，追求社会公平正义。新公共行政学派并没有排斥效率和经济，而是增添社会公平作为首要价值，三者相辅相成、协调统一，强调“社会性效率”[2]，建设更具人文精神的公共行政。
1.1.2扩大公共行政研究视野
在行政学的研究范围和内容上，传统行政片面追求的经济、效率原则和政治行政二分法，使研究重点更多集中在行政组织的内部运作上，忽视了行政组织与外部公民、社会环境的互动关系，角度片面、范围狭窄。实际上，政治与行政并不能截然分开，行政管理者在进行公共行政时应该有一定的价值取向。新公共行政引入社会公平，从“效率至上”转为“公平优先”，打破政治与行政二分，建立彰显公共性的民主行政模型，包括行政组织的设计与管理及与外部环境的关系与交流，如行政组织变革、行管人员责权、公民需求回应、多元主体治理、危机管理等，研究内容更加客观全面。
1.1.3重塑新型行政组织形态
新公共行政认为，组织结构与功能会影响公共服务质量，而传统行政以官僚组织为载体，分工明确、层级节制、以规办事，长期以来形成稳定有序的功能结构，使行政组织失去必要的灵活性和创新性，体制不断僵化，远离公众，无法适应新变化。因此鼓励重塑行政组织形态，建立以公民为导向、回应性强、灵活多变的新型行政组织。具体而言，就是加强行政机关的工作规划并应时而变，由权力集中转向权力下放，对行政人员实行责任制和敏感性训练、对公民负责而不是对组织负责，建立以行政分权模型、讨价还价模型、居民控制模型、联盟模型、基体模型为主的民主行政模型。1.2困境
1.2.1缺乏概念解释与理论基础
一方面，缺乏连贯的概念解释，新公共行政自始至终都没有对核心概念“社会公平”进行明确一致的定义。虽然弗雷德里克森对“社会公平”进行了高度概括，但是其涵盖了责任、回应性、民主性等多方面内容，空泛含糊。学者Chitwood曾对社会公平的理念提出过挑战性问题：我们该用什么标准来确定给个人服务的数量，让个人能够平等地竞争和占有社会职位？怎样去确定理念水平？怎样确定让每个人都能够达到这一水平必需的服务数量。[3]这些问题并没有在新公共行政中得到回答。另一方面，缺乏相应的理论基础。传统行政以官僚制理论和政治行政二分法为理论基础，然而新公共行政批判两者却没能提出新的理论，其民主行政模型也没有被广泛接受并上升至理论层面，依然困于官僚制的理论框架中。
1.2.2双重价值冲突与双重实践困境
自古以来，西方自由主义倡导以个人利益为核心的资本主义价值，新公共行政则强调以公共利益为核心的民主价值。效率与公平的矛盾正如个人利益与公共利益的矛盾，难以真正协调，存在双重价值冲突。同时实践上也存在双重困境。20世纪70年代以来，西方资本主义国家出现“滞涨”问题，政府既要提供社会福利又要维持经济稳定，很多政策并没有改善当时的经济社会环境，反而暴露政府管理不力的问题，一度陷入信任危机。政府自身造成的公共问题比所解决的问题还要多[4]，可见，单靠积极作为的政府无力解决诸多现实矛盾。
1.2.3理想色彩较浓
新公共行政积极超越工具理性，引入价值理性，大力倡导公平正义、伦理道德、公民精神的价值规范，却没有对现实问题作充分回答。提出一系列指导原则，却未能制定出实现社会公平具体可行的制度方案、落地生根，陷入理想化或形式主义的困境中。正如沃尔多评价，新公共行政是一种“新浪漫主义”；张康之也指出，新公共行政学在理论上的批判性特征大于建构性特征，在实践上是较为幼稚[5]。综上所述，新公共行政无法成为行政学的主导范式。
2 新公共行政思想对中国的启示
新公共行政思想虽然没有落地生根，取代传统行政成为新主导范式，但是其价值观对我国的指导思想和公共治理有重要启示。
2.1我国不同时期的指导思想
公平正义自古以来都是我国重要价值规范，不同时期有不同体现。春秋时期，孔子提出建设“不患寡而患不均、不患贫而患不安”的大同国家；太平天国时期，力图建立“无处不均匀、无人不饱暖”的理想社会；中华民国时期，孙中山先生提出民族民权民生的三民主义革命纲领；建国初期，毛泽东同志倡导实行人民公社制度，進行平均主义的尝试；改革开放时期，邓小平同志把公平正义上升到新高度，指出社会主义本质是消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕；社会主义建设新时期，江泽民同志提出以民为本、积极作为的三个代表重要思想；胡锦涛同志指出公平正义是中国共产党人贯彻中国特色社会主义发展的一贯主张；习近平同志提出建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。
今年，党的十九大报告强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从国家对主要矛盾的判断中可以看出，目前我国已从总体性需求与供给矛盾转变为结构性需求与供给矛盾，从物质为主的单一矛盾转变为涵盖经济社会文化环境的多元矛盾，社会公平问题迫在眉睫。面对不平衡不充分的发展现状，我国要积极推动公共治理改革，注重高质量、精准化的均衡发展。
2.2对我国公共治理的启示
对于公共行政治理，弗雷德里克森总结了四层含义：第一，公共行政主体具有多元性，不但包括参与公共活动的政府机构，还包括其他非政府组织机构；第二，由于公共行政主体的多元化，必然导致公共行政客体的多元化，即政治事务和行政事务的界限越来越模糊；第三，公共行政环境会更宽松，意味着行政管理人员肩负的责任增加，层级减少；第四，行政治理工作必须具有合法性，为实现公共目的而采取积极措施。这对我国公共治理有以下启示：
2.2.1实行多元主体共治，推动公共治理创新
公共性是新公共行政最重要属性，弗雷德里克森认为，“公共既是一种能力，也是一种理念。作为能力，意味着为了公共的利益一起工作的积极、获取充分信息的能力；作为理念，意味着所有人为公共的利益在一起。这样公共的职责和责任意味着它能使公民制定一致的社群标准和目标，为了公共的利益，大家一起工作，实现设立的目标”[6]。可见，新公共行政的公共性包括公共利益的实现和公共责任的承担，两者主体都是多元的，既包括政府组织和行政管理人员，又包括广泛的非政府组织和公民。建立政府组织主导，政党、社会组织、利益集团、大众媒体和公民共同参与的多元共治模式，实现公共利益共享、公共责任共担，创新公共治理模式。
2.2.2回归公共行政本质，加强政府宏观调控
目前我国社会发展滞后于经济发展，社会建设总体投入不足、结构不合理导致基本公共服务供给不足、公平性差。具体表现为住房难、上学难、看病难、养老难等问题。另外，政府在行政改革过程中，虽然改善了效率低下的问题，却陷入“重效率，轻公平”的误区，带来社会不公，引发信任危机。在社会矛盾日益尖锐、贫富差距日益突出的今天，政府要回归公共行政本质，以公共利益为基准，兼顾各阶层利益而不是个体利益简单相加，加强宏观调控，缩小地区、城乡、行业、个体间差距，注重公共服务的合理分配，尤其是弱势群体，维护公共行政的有效性和合法性。
2.2.3强化法治伦理建设，推动法德互补共济
当前我国的法制建设滞后于经济建设，顶层制度设计不足、协调性不够导致政策落地难、法律执行不到位，使公民基本权利无法得到切实保护。近年的冤假错案表明司法不公依然存在，不但让当事人承受巨大不公，也让其他民众处于潜在威胁中。因此，加强行政法制建设，杜绝选择性执法和趋利性执法，加强各方对规则和程序的监督，推进司法改革，维护公平正义，让公民基本权利得到真正落实。另外，政府官员的贪污腐化大多由思想堕落引起，针对权力滥用、腐败滋生问题，国家机关要狠抓公务人员的行政伦理建设，让公共精神深入人心。外在法治与内在德治相结合，双重保障互补共济，有机统一于国家治理现代化之中。
参考文献：
[1] 丁煌，方兴译.（美）H.乔治·弗雷德里克森.新公共行政[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
[2] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2005.
[3] Stephen R Chitwood“Social equity and soical service productivity”[J]. Public Administration R eview，Vol（34）， N o（I）（J anuary / February），1974，p32.
[4] 史蒂文·科恩等，王巧玲等译.新有效公共管理者[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[5] 張康之.在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005（5）：41- 49.
[6] 乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
