论高速公路的PPP模式
邓竞菊
【摘 要】“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决定性阶段和全面深化改革的关键时期。高速公路作为国民经济基础性、先导性的行业，面临着债务增长较快和资金筹集任务较重的双重压力，公共财政投入已经无法满足高速公路快速发展的需要。PPP模式给高速公路发展带来新的机遇和挑战。论文结合高速公路投融资的现状，分析PPP模式的可行性及存在的问题，提出改进措施，以促进高速公路PPP模式持续健康发展。
【Abstract】The "13th Five-Year" period is the key period of China's comprehensive completion of decisive stage of well-off society and deepening reform. Expressway as the national infrastructure， economy leading industry， facing the dual pressure and rapid growth of debt financing heavier tasks， public investment has been unable to meet the needs of the rapid development of highway. PPP mode brings new opportunities and challenges to the development of expressway. Based on the present situation of expressway investment and financing， this paper analyzes the feasibility and existing problems of PPP mode， and puts forward some improvement measures to promote the sustained and healthy development of expressway PPP mode.
【關键词】高速公路； 投融资； PPP模式
【Keywords】 expressway； investment and financing； PPP mode
【中图分类号】F540 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）10-0038-02
1 引言
PPP（Public-Private Partnership）即公共部门（Public）和私人部门（Private）为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系（Partnership）。PPP主要集中在基础设施及公共服务领域，是微观层次的融资手段，也是宏观层面的体制机制变革。
高速公路关系到国计民生，是国家产业政策优先支持的行业。按照 “十三五”现代综合交通运输体系发展规划，2020年高速公路建成里程将达到15万公里。2016年全国收费公路统计公报显示，截至2016年底，全国收费公路年末债务余额为48554.7亿元，较2015年底增加4061.0亿元。2016年度通行费收支缺口4143.3亿元，较2015年底增长30%。高速公路建设面临着债务增长较快和资金筹集任务较重的双重压力，公共财政投入无法满足高速公路建设所需的资金，且当前收费公路又处于偿债的高峰期。因此，推广政府和社会资本合作的模式，才能改变交通运输对国民经济的瓶颈制约。PPP模式的优点主要有：①放大财政资金的杠杆效应，政府可以用更少的公共资金，提供更有效的公共服务，拓宽高速公路建设的资金来源，减轻地方政府债务负担；②多元化的资金投入机制，有利于盘活社会存量资本，拓展企业发展空间；③减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量；④PPP模式要求政府与企业平等参与，构建契约关系，有利于政府职能转变。
2 高速公路PPP模式运作中的问题
截至 2016 年 12 月末，中国PPP入库项目共计 11260 个，已签约落地仅 1351 个，落地率 31.6%。其中交通运输领域落地项目仅 186 个。PPP模式普通存在无法着陆的困境，面临法律和标准欠缺、民间资本难以进入、操作不规范等因素。
2.1 法律和标准欠缺，立法层次低
高速公路的PPP运作主要参考财政部、发改委和交通运输部的各种政策性文件。这种以《意见》或《通知》形式的发文，多是引导性规定，操作性不强，法律效力较弱，比如对高速公路建设期资金的监管、运营期服务质量的监管，改扩建工程启动条件没有可操作的细化办法。
2.2 社会资本以国企央企为主
高速公路PPP的社会资本，以央企、国企居多。以湖北高速公路为例，PPP项目社会资本一方，例如广州越秀集团有限公司、中国葛洲坝集团公路运营有限公司、首都机场集团公司、广东省广晟资产经营有限公司等大多数为国企或央企。原因主要有：①互信机制。政府担心民企的履约能力，民企担心政府优先考虑公众利益而损害其经济利益。②融资难度。民企的融资渠道单一，绝大部分项目需要银行贷款，民企很难从融资成本相对比较低的政策性银行（国家开发银行、农业发展银行等）获得贷款[1]。央企、国企的融资能力比较强，金融机构认可其信用及担保能力，项目更容易获得贷款。③高速公路前期的可行性研究、初步设计等投入非常大，结果有不确定性，无论是从业绩、队伍、资金上，民企都比不过国企、央企。以湖北省为例，随州至岳阳高速公路湖北北段，全长76公里，最初由湖北恒达致远集团有限公司投资近23亿元修建，但是资金不能到位，工程建设因故停滞一年多，后湖北省交通运输厅收回投资经营权，重新组建项目法人负责建设，并支付对方25926.47万元补偿金。
2.3 合作目标差异，风险识别不全面
高速公路公益性很强。多元化的投资主体，各个利益主体经营目标不完全一致，给高速公路行业管理带来了难题。政府部门更多追求公共服务的质量和效率、高速公路带来的社会效益；企业关注的是经济效益。PPP在运作时既要避免企业利润超出合理区间，车辆通行费的费率标准过高引发公众不满情绪，又要保障社會资本的长期合理收益。
高速公路PPP项目周期通常长达30年，政府领导换届、政策的变更、技术进步、市场需求、利率水平等都会对投资者产生影响，而这些风险前期很难通过合同规避。
比如：
①国家路网不断完善，平行的可替代的公路建成后，会影响到高速公路的车流量和经营性企业的投资收益。
②高速公路项目周期长，运营维护成本会持续增长，收费标准不能随之上调。
③重大节假日高速公路免费通行政策、鲜活农产品运输绿色通道政策、新能源汽车路桥通行费用减免政策等会影响企业的预期收益。根据全国收费公路统计公报，2016年度，全国收费公路共减免车辆通行费689.2亿元，减免总额约占实际通行费收入的15%。
3 改进措施
3.1 制定规范和标准
2015年4月25日，发改委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令），但一部规章和几个通知并不能解决高速公路领域的所有问题，需要构建多层次相互衔接的法律体系，与现行公路项目投融资政策、审批流程等衔接，针对高速公路行业特点细化流程，出台具体的操作指南和示范文本。
3.2 明确与PPP相关机构的职能，形成上下联动、横向协同工作机制
创新服务管理方式，运用互联网和大数据等技术，完善PPP项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，实现网上办理、信息共享、规范透明、限时办结[2]。
3.3 储备复合型人才
高速公路PPP项目的专业性、技术性很强，需要进行许多开拓性创新。PPP项目涉及到合同法、公司法、融资投资制度、行政法、争议解决机制、公共产品的营销和项目资产的经营制度等，单纯依靠行政人员无法预见项目潜在的风险，政府和企业都需要储备擅长合同管理、金融、法律的复合型人才。
3.4 政府应平等对待各类投资主体
高速公路PPP项目公益性强，涉及面广，关注者众。政府应平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。在项目初期，未雨绸缪、采取措施控制潜在的风险。比如企业承担建造、运营、技术等风险，政府承担政治、法律、政策变更的风险，在协议中拟定重新谈判的触发机制和调解机制，实现风险共担。
4 结语
虽然高速公路的PPP模式在管理经验、融资能力、人才资源等方面还有待提高，但随着国家有关制度和标准的完善，相关配套工程的进一步推进，高速公路行业将会实现跨越式发展，带动国民经济持续、健康、协调发展。
【参考文献】
【1】杨琦.高速公路公共政策分析[M].北京：人民交通出版社，2008.
【2】康彦民，李续明，周伟文.高速公路建设与效益[M]. 北京：社会科学文献出版社，2014.
【摘 要】“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决定性阶段和全面深化改革的关键时期。高速公路作为国民经济基础性、先导性的行业，面临着债务增长较快和资金筹集任务较重的双重压力，公共财政投入已经无法满足高速公路快速发展的需要。PPP模式给高速公路发展带来新的机遇和挑战。论文结合高速公路投融资的现状，分析PPP模式的可行性及存在的问题，提出改进措施，以促进高速公路PPP模式持续健康发展。
【Abstract】The "13th Five-Year" period is the key period of China's comprehensive completion of decisive stage of well-off society and deepening reform. Expressway as the national infrastructure， economy leading industry， facing the dual pressure and rapid growth of debt financing heavier tasks， public investment has been unable to meet the needs of the rapid development of highway. PPP mode brings new opportunities and challenges to the development of expressway. Based on the present situation of expressway investment and financing， this paper analyzes the feasibility and existing problems of PPP mode， and puts forward some improvement measures to promote the sustained and healthy development of expressway PPP mode.
【關键词】高速公路； 投融资； PPP模式
【Keywords】 expressway； investment and financing； PPP mode
【中图分类号】F540 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）10-0038-02
1 引言
PPP（Public-Private Partnership）即公共部门（Public）和私人部门（Private）为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系（Partnership）。PPP主要集中在基础设施及公共服务领域，是微观层次的融资手段，也是宏观层面的体制机制变革。
高速公路关系到国计民生，是国家产业政策优先支持的行业。按照 “十三五”现代综合交通运输体系发展规划，2020年高速公路建成里程将达到15万公里。2016年全国收费公路统计公报显示，截至2016年底，全国收费公路年末债务余额为48554.7亿元，较2015年底增加4061.0亿元。2016年度通行费收支缺口4143.3亿元，较2015年底增长30%。高速公路建设面临着债务增长较快和资金筹集任务较重的双重压力，公共财政投入无法满足高速公路建设所需的资金，且当前收费公路又处于偿债的高峰期。因此，推广政府和社会资本合作的模式，才能改变交通运输对国民经济的瓶颈制约。PPP模式的优点主要有：①放大财政资金的杠杆效应，政府可以用更少的公共资金，提供更有效的公共服务，拓宽高速公路建设的资金来源，减轻地方政府债务负担；②多元化的资金投入机制，有利于盘活社会存量资本，拓展企业发展空间；③减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量；④PPP模式要求政府与企业平等参与，构建契约关系，有利于政府职能转变。
2 高速公路PPP模式运作中的问题
截至 2016 年 12 月末，中国PPP入库项目共计 11260 个，已签约落地仅 1351 个，落地率 31.6%。其中交通运输领域落地项目仅 186 个。PPP模式普通存在无法着陆的困境，面临法律和标准欠缺、民间资本难以进入、操作不规范等因素。
2.1 法律和标准欠缺，立法层次低
高速公路的PPP运作主要参考财政部、发改委和交通运输部的各种政策性文件。这种以《意见》或《通知》形式的发文，多是引导性规定，操作性不强，法律效力较弱，比如对高速公路建设期资金的监管、运营期服务质量的监管，改扩建工程启动条件没有可操作的细化办法。
2.2 社会资本以国企央企为主
高速公路PPP的社会资本，以央企、国企居多。以湖北高速公路为例，PPP项目社会资本一方，例如广州越秀集团有限公司、中国葛洲坝集团公路运营有限公司、首都机场集团公司、广东省广晟资产经营有限公司等大多数为国企或央企。原因主要有：①互信机制。政府担心民企的履约能力，民企担心政府优先考虑公众利益而损害其经济利益。②融资难度。民企的融资渠道单一，绝大部分项目需要银行贷款，民企很难从融资成本相对比较低的政策性银行（国家开发银行、农业发展银行等）获得贷款[1]。央企、国企的融资能力比较强，金融机构认可其信用及担保能力，项目更容易获得贷款。③高速公路前期的可行性研究、初步设计等投入非常大，结果有不确定性，无论是从业绩、队伍、资金上，民企都比不过国企、央企。以湖北省为例，随州至岳阳高速公路湖北北段，全长76公里，最初由湖北恒达致远集团有限公司投资近23亿元修建，但是资金不能到位，工程建设因故停滞一年多，后湖北省交通运输厅收回投资经营权，重新组建项目法人负责建设，并支付对方25926.47万元补偿金。
2.3 合作目标差异，风险识别不全面
高速公路公益性很强。多元化的投资主体，各个利益主体经营目标不完全一致，给高速公路行业管理带来了难题。政府部门更多追求公共服务的质量和效率、高速公路带来的社会效益；企业关注的是经济效益。PPP在运作时既要避免企业利润超出合理区间，车辆通行费的费率标准过高引发公众不满情绪，又要保障社會资本的长期合理收益。
高速公路PPP项目周期通常长达30年，政府领导换届、政策的变更、技术进步、市场需求、利率水平等都会对投资者产生影响，而这些风险前期很难通过合同规避。
比如：
①国家路网不断完善，平行的可替代的公路建成后，会影响到高速公路的车流量和经营性企业的投资收益。
②高速公路项目周期长，运营维护成本会持续增长，收费标准不能随之上调。
③重大节假日高速公路免费通行政策、鲜活农产品运输绿色通道政策、新能源汽车路桥通行费用减免政策等会影响企业的预期收益。根据全国收费公路统计公报，2016年度，全国收费公路共减免车辆通行费689.2亿元，减免总额约占实际通行费收入的15%。
3 改进措施
3.1 制定规范和标准
2015年4月25日，发改委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令），但一部规章和几个通知并不能解决高速公路领域的所有问题，需要构建多层次相互衔接的法律体系，与现行公路项目投融资政策、审批流程等衔接，针对高速公路行业特点细化流程，出台具体的操作指南和示范文本。
3.2 明确与PPP相关机构的职能，形成上下联动、横向协同工作机制
创新服务管理方式，运用互联网和大数据等技术，完善PPP项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，实现网上办理、信息共享、规范透明、限时办结[2]。
3.3 储备复合型人才
高速公路PPP项目的专业性、技术性很强，需要进行许多开拓性创新。PPP项目涉及到合同法、公司法、融资投资制度、行政法、争议解决机制、公共产品的营销和项目资产的经营制度等，单纯依靠行政人员无法预见项目潜在的风险，政府和企业都需要储备擅长合同管理、金融、法律的复合型人才。
3.4 政府应平等对待各类投资主体
高速公路PPP项目公益性强，涉及面广，关注者众。政府应平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。在项目初期，未雨绸缪、采取措施控制潜在的风险。比如企业承担建造、运营、技术等风险，政府承担政治、法律、政策变更的风险，在协议中拟定重新谈判的触发机制和调解机制，实现风险共担。
4 结语
虽然高速公路的PPP模式在管理经验、融资能力、人才资源等方面还有待提高，但随着国家有关制度和标准的完善，相关配套工程的进一步推进，高速公路行业将会实现跨越式发展，带动国民经济持续、健康、协调发展。
【参考文献】
【1】杨琦.高速公路公共政策分析[M].北京：人民交通出版社，2008.
【2】康彦民，李续明，周伟文.高速公路建设与效益[M]. 北京：社会科学文献出版社，2014.
