农村集体资产股份合作制改革的探索与启示
窦祥铭 魏刚
摘 要： 2015年以来，天长市积极利用国家级“积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点”的利好机遇，稳步探索推进农村集体资产股份合作制改革试点工作，明晰了集体资产权属关系，壮大了村级集体经济实力，促进了农民持续增收，激发了农村发展活力。天长市农村集体资产股份合作制改革取得了显著的试点成效，形成了经验可复制、可推广的“天长模式”，对安徽省乃至全国正在深入推进的农村集体产权制度改革具有很好的启示和借鉴价值。
关键词： 天长市； 农村集体资产； 股份合作制改革； 地方探索； 政策启示
中图分类号： F421.36 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.015
Abstract： Since 2015， Tianchang has actively taken advantage of the good opportunity of actively developing the farmers joint stock partnership and giving the farmers the shareholding power of collective assets reform pilot， steadily explored and promoted the rural collective assets joint stock partnership systems reform， cleared the ownership of collective assets， strengthened the collective economic strength， promoted the continuous increase of farmers income， stimulated the vitality of rural development. The rural collective assets joint stock partnership systems reform of Tianchang has made a remarkable experimental results and formed “Tianchang model” that can be replicated and popularized， which has a good inspiration and reference value for the reform of the rural collective property right system in Anhui province and even the whole country.
Key words： Tianchang； rural collective assets； joint-stock partnership systems reform； local exploration； policy revelaion
一、问题的提出
推进农村集体产权制度（即农村集体资产股份合作制）改革，是新形势下完善农村基本经营制度、健全中国特色社会主义农业经济体系的根本举措，是加快新旧动能转换、激发农业农村发展活力的重大制度创新，是增强农村集体经济实力、提高乡村治理能力的重要举措，是维护农民合法权益、促进农民持续增收的有效途径。党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革工作。2017年10月18日，党的十九大报告在部署实施“乡村振兴战略”时提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。2018年1月2日，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》（即2018年中央一号文件），全面部署实施新时代乡村振兴战略，明确要求“深入推进农村集体产权制度改革……加快推进集体经营性资产股份合作制改革”。一段时期以来，在农村集体产权制度改革的问题上，东部及沿海地区的集体经济发达、账面集体资产数以亿计的经济发达村容易成为政界和学界关注的焦点，而中西部广大集体经济落后、账面集体资产较少的所谓经济欠发达村（多为“空壳村”和“负债村”）则往往成为被改革忽视的“角落”。[1] 近年来，安徽省天长市积极利用2015年国家级“积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点”的利好机遇（安徽省唯一试点单位），稳步探索推进农村集体资产股份合作制改革试点工作，明晰了集体资产权属关系，壮大了村级集体经济实力，促进了农民持续增收，激发了农村发展活力，取得了显著的改革试点成效，形成了经验可复制、可推广的“天长模式”，对安徽省乃至全国正在深入推进的农村集体产权制度改革具有很好的启示和借鉴价值。
二、天长市农村集体资产股份合作制改革试点的简要概况
天长市位于安徽省最东部，1993年经国务院批准撤县建市，国土面积1770平方公里，总人口63万人，其中农业人口46万人，下辖14个乡镇、1个街道办、2个省级经济开发区。皖东是中国农村改革的主要发源地。1978年底，凤阳县小溪河镇小岗村18户村民在一份“大包干”的“生死契约”上摁下红手印，成为农村改革的一声“春雷”。天长市与凤阳县同处皖东，同样具有改革创新精神。特别是近年来，天长市坚持以改革释放新活力，以创新激发新动能，县域经济综合实力一直稳居安徽省十强、中部地区百强，2014-2017年连续四年跻身全国科学发展百强县行列，落实稳增长的系列政策受到国务院的通报表扬，民营经济发展连续五年获得安徽省委、省政府的表彰。2015年5月，农业部、中央农办、国家林业局择优在全国選择29个县（市、区）（大兴区、宝坻区、承德市双滦区、潞城市、阿荣旗、海城市、方正县、闵行区、苏州市吴中区、德清县、天长市、闽侯县、余江县、昌乐县、济源市、京山县、资兴市、佛山市南海区、梧州市长洲区、梁平县、成都市温江区、湄潭县、大理市、曲水县、西安市高陵区、陇西县、湟中县、银川市金凤区、沙湾县）开展“积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点”。试点工作启动后，天长市注重顶层设计，坚持先行先试，强化工作创新，截至2016年6月底，经过一年多的试点实践，全市151个村、社区全面完成农村集体资产股份合作制改革任务。目前，天长市在127个有集体经营性资产为正值的村、社区成立了集体经济股份合作社，在其他24个集体经营性资产为负值的村、社区成立了集体经济合作社，共量化集体经营性资产总额8332.4万元，发放股权证书11.3万份，42.6万农民多了一重股东身份，实现了集体资产由农民集体成员“共同共有”到集体经济组织成员“按份享有”的历史性转变，建立了集体资产与集体经济组织成员之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的紧密利益联结机制，较好地完成了改革试点任务。[2] 天长市农村集体资产股份合作制改革试点工作得到了社会各界的广泛认可，先后两次在全国性会议上作交流发言，新华社《国内动态清样》、农业部《农村改革工作动态》刊发了改革做法，央视《新闻联播》、中央人民广播电台、人民日报、人民网、新华网等主流媒体进行了深入报道，前后接待全国各地交流考察团50多批次，为安徽省乃至全国农村集体产权制度改革创造了可复制、可推广的“天长模式”。2017年12月1日，农业部在天长市召开“全国农村集体资产股份权能改革试点工作总结交流会”，对天长市农村集体资产股份合作制改革的有关经验与做法给予了充分肯定和高度赞扬。
三、天长市农村集体资产股份合作制改革试点的主要做法
（一）突出组织领导，坚持高位推进
农村集体资产股份合作制改革是一项综合性的系统工程，不仅涉及面较广，情况也十分复杂，是农村改革的“深水区”和“硬骨头”，单靠地方农业部门根本无力推动，必须依靠地方党委、政府主要领导支持，实施高位推进。试点工作启动后，天长市委、市政府高度重视，周密部署，高位推进。一是“一把手”高位推动。天长市强化组织领导，成立了由市委书记任第一组长、市长任组长的领导小组，镇、村也均成立了相应的领导小组，全市上下形成了“三级”书记共抓改革的良性工作格局。二是“一竿子”到底培训。天长市两次召开全市动员暨培训会议，邀请农业部及安徽省农委专家到会作专题业务培训，会议一直开到村民小组长，实现市、镇、村、组工作“四级”联动，做到一体化协同推进。三是出台“一揽子”文件。天长市先后出台《农村集体经济组织股份证书管理暂行办法》、《农村集体经济组织证明书暂行管理办法》、《村级集体经济组织成员身份界定指导意见》、《农村集体经济组织管理办法（试行）》、《农村集体资产股份权能改革试点操作程序》、《农村集体经济组织示范章程》、《农村集体经济组织成员登记备案制度》、《农村集体资产股权设置与管理办法》等“一揽子”文件，切实加强政策指导，确保农村集体资产股份合作制改革规范有序推进。[3]
（二）突出激励机制，坚持正向激励
农村集体资产股份合作制改革任务重、难度大、矛盾多，需要基层干部特别是村干部主动作为、敢于担当、迎难而上。但在改革启动之初，很多村干部由于不理解、不支持，特别是怕难怕烦怕丢权，工作存在一定的抵触情绪。为了真正解决“改革者”的后顾之忧，让他们放下包袱，轻装上阵，专心致志谋事创业，天长市建立了正向激励机制。一是出台了《关于加强村干部队伍建设的实施意见》等文件，对村干部实行目标管理，开展星级评定（连续三年获得“五星级”的村级正职比照科员级公务员计发报酬并予以奖励），同时根据安徽省规定的标准每两年调整一次村干部的报酬，并为村干部办理城镇职工养老保险。二是建立“579”村级组织运转经费保障机制，市财政每年安排资金957万元，按照“小村五万、中村七万、大村九万”的预算标准安排村级办公经费。三是开展评先评优，评选全市发展壮大村级集体经济总量收益“十强村”、增速“十快村”和推进农村综合改革“十优村”，对入围村分别予以通报表彰并给予一万元的奖励专门用于对村干部发放奖金。[4]
（三）突出试点先行，坚持示范引导
农村集体资产股份合作制改革作为一项新生的重大农村改革事物，对天长市来说，“有参考资料，但无标准答案”，到底怎么改，只能是“摸着石头过河”。试点探索中，天长市结合自身实际，突出试点先行，坚持示范推进。经过反复摸排，天长市将全市151个村、社区划分为“有一定规模的集体经营性净资产”、“集体经济组织成员身份类型比较复杂”、“村两委班子战斗力较强”三种类型，分别确定在铜城镇余庄村、张铺镇平安社区、新街镇新街村三个典型的村、社区先行开展试点，着力探索“复杂地区怎么推”、“矛盾纠纷怎么解”、“富裕和贫弱集体怎么改”等规律性做法。[5] 天长市坚持速度服务质量，用近一年的时间“深耕”余庄村等三个村、社区的试点工作，步步为营，稳扎稳打，穷尽所有突出问题，总结提炼出“18步工作法”（即成立领导组、表决改革动议、建立专班、编制计划、政策业务培训、宣传动员、清产核资、拟定实施方案草案、表决改革实施方案、成员身份确认、股权配置、推荐产生成员代表、拟定组织名单、筹备成员代表大会、召开成员代表大会、组建合作社、档案整理、总结提高），形成了系统完备的改革“工具包”，供全市各村、社区借鉴使用。2017年4-6月，天长市只用了三个月的时间就在全市151个村、社区全面完成了农村集体资产股份合作制改革任务，做到了“全覆盖、不留白”。
（四）突出群众地位，坚持尊重民意
农村集体资产股份合作制改革中的集体经济组织成员身份确认、集体资产股权配置、集体经营性收益分配等环节与群众切身利益息息相关，处理不当便会出乱，影响地方社会和谐稳定。妥善处理好这些问题的办法就是把问题交给群众，让群众在政策框架内协商决定，这样既尊重了群众的意愿，也有利于问题的妥善解决。天长市坚持把群众“赞不赞成、支不支持、满不满意”作为推进农村集体资产股份合作制改革的最高标准。一是各村均成立了由村干部和村民代表组成的清产核资工作小组，对集体经营性资产评估作价，结果在村民代表大会上表决通过后向全体村民公布。二是出台了《村级集体经济组织成员身份界定指导意见》，由各村自行制定集体经济组织成员身份界定方案，实行“一村一策，不搞一刀切”。三是出台了《农村集体资产股权设置与管理办法》，提倡各村“只设个人股，不设集体股”，在股权管理上实行静态管理模式（生进不增、死出不减），最终全市151个村、社区通过村民讨论后一致决定“只设个人股并实行静态管理”。四是实行村委会与村集体经济（股份）合作社账务分设（分账管理），村两委在村集体经济（股份）合作社的授权下才能提取使用村集体经济（股份）合作社的公积金和公益金，村集体经济（股份）合作社所有决策都在股东监督下进行。
（五）突出政策创新，坚持改革协同
农村集体资产股份合作制改革是一项“牵一发而动全身”的系统性农村改革工程，需要打破条条框框的体制机制障碍，不断发现问题，解决问题。为保证农村集体资产股份合作制改革顺利开展、成果有效实现，天长市通过实施一系列配套改革，助推农村集体资產股份合作制改革不断往纵深推进。一是强化基层经管体系建设。天长市积极争取安徽省和滁州市编制管理部门的支持，将市农委下设的经管站升格为正科级经管局，核定编制11个，同时各乡镇挂牌设立经管办，配备经管人员4-6人（农业人口万人一名的标准），解决了经管工作在基层有人办事的问题。二是加强农村产权流转交易平台（市场）建设。天长市利用安徽省农村综合产权交易所成熟的软硬件平台和信息化手段，在市公共资源交易中心挂牌设立“安徽省农村综合产权交易所天长分所”（省内设立的首个分所），要求所有集体资产全部进场线上交易，促进了集体资产的保值增值。自2017年5月正式上线以来，天长市已发布项目公告82宗，其中成交项目58宗，累计成交金额1920.2万元，集体资产增值率达2.1%。三是推动农村金融服务创新。天长市探索农村土地承包经营权与集体资产股权捆绑抵押贷款，首创“农权贷”融资产品，农民以集体资产股权作抵押，最高可获得股权价值八倍的贷款，贷款期限最长为五年。2016年8月23日，天长市铜城镇余庄村村民于怀同，利用手中的农村集体资产股权、土地承包经营权（两个）证书作抵押，从天长市民生村镇银行获得贷款15万元，这是安徽省乃至全国首笔集体资产股权抵押贷款。目前，天长市“农权贷”运转情况良好，已累计发放贷款218笔2362万元，有效化解了“三农”融资难的问题。四是发展壮大村级集体经济实力。天长市出台了《关于发展壮大村级集体经济的实施意见》和《村级集体经济2017年度增收行动计划》，市财政设立村级集体经济发展专项基金（每年3000万元），投入政府平台公司运作，并将基金收益与涉农项目资金进行有效整合，三年共整合各类资金3000万元，用于扶持和奖补村级集体经济项目，促进了村级集体经济的发展壮大。
四、天长市农村集体资产股份合作制改革试点的显著成效
（一）有利于明晰农村集体资产的权属关系
农村集体资产股份合作制改革的核心就是明晰集体资产的权属关系，赋予落实集体经济组织成员对集体资产的各项股份权能，给予以往“笼而统之”的集体资产以明确归属。天长市农村集体资产股份合作制改革，通过对集体资产进行全面清产核资，确认集体经济组织成员身份边界，将集体（经营性）资产全部“确权到户、量化到人”，赋予落实集体经济组织成员对集体资产的占有权和收益权、抵押权和担保权、有偿退出权和继承权等多项股份权能，实现了集体资产由农民集体成员“共同共有”到集体经济组织成员“按份享有”的历史性转变，有效破解了集体资产权属的“虚置”问题，消除了集体资产容易流失的“尴尬”现状，维护了农民的合法权益。[6]
（二）有利于促进农村集体资产的保值增值
农村集体资产股份合作制改革之前，天长市很多村的集体资产的出租、发包等主要由村干部议定，缺少群众参与和监督，确定的价格往往较低。农村集体资产股份合作制改革之后，天长市各村群众对集体资产运营管理的关注度大大提高，集体资产实现在“阳光下”运营，特别是集体资产流转交易引入市场竞争机制，程序公开透明，有效防止了集体资产被平调、私分、侵占等现象，同时由于利益的共同性，村干部和群众心往一处想、劲往一处使，想方设法盘活整合集体资产并发挥好其作用，促进了集体资产的保值增值。如杨村镇沂湖村东外滩37.37亩、钱圩外滩35.2亩河滩地，2015年每亩年承包费分别是111元、100元，2016年夏季合同到期后，该村集体经济股份合作社向社会公开招标，每亩年承包费分别提高到655元、356元，仅此两项即实现集体资产增值29340元； 兴隆社区将辖区内的一个面积为260亩的小二型水库向社会公开发包，水库的年租金从改革之前的1500元直接涨到4.2万元，增长了27倍。
（三）有利于发展壮大村级集体经济的实力
天长市推进农村集体资产股份合作制改革，出发点和落脚点是发展壮大村级集体经济实力、实现农民对集体资产的各项股份权能，确保村级集体经济不成“空壳子”、农民不拿“空本子”。天长市通过编制村级集体经济增收路径规划、设立村级集体经济发展专项基金、整合各类涉农项目资金、创设“农权贷”融资产品等举措，扶持村级集体经济发展，共探索总结出“盘活资产、开发资源、资本运作、服务创收”四类增收模式、20多种具体增收路径，有效促进了村级集体经济的发展壮大。通过农村集体资产股份合作制改革，2016年天长市集体经营性收益达1411万元，较2015年猛增61%，是2014年改革之前的2.5倍。[7]
（四）有利于增加农民的财产性收入
天长市通过农村集体资产股份合作制改革，将集体（经营性）资产全部“确权到户、量化到人”，赋予落实集体经济组织成员对集体资产占有、收益等多项股份权能，增加了农民的财产性收入，真正使农民分享到改革发展的红利。2016年，天长市共有12个村、社区向集体经济组织成员分红，总分红金额达121万元，最高人均分红150元。天长市以上各村、社区的分红，多的分了150元，少的只分到40元，数额虽然微不足道，但是实现了“从无到有”的历史突破，农民财产性收入有了新的增长点，意义重大。用农民自己的话说：“一块钱也是钱、一分钱也是情”，“钱虽不多，但却是第一次领到集体资产的红利，这可是个大喜事”，“今年分小钱，明年分大钱，我们拿的是原始股”。这些话都是出自农民的口中，说明天长市的农村集体资产股份合作制改革深得群众拥护。
（五）有利于完善乡村社会的治理机制
农村集体资产股份合作制改革之后，天长市各村、社区的村支部、村委会、村集体经济（股份）合作社“各归其位、各司其职”，初步构建起以村支部为核心的“多元化”乡村社会治理结构。其中，村支部主要负责抓好基层党建，村委会主要负责做好社会管理服务，村集体经济（股份）合作社则主要负责搞好集体资产运营管理，促进了乡村社会治理机制的良性循环。天长市通过村委会与村集体经济（股份）合作社账务分设的“政经分离”，将集体资产由过去的村委会代管变为现在的村集体经济（股份）合作社自管，改革之后的村集体经济（股份）合作社实行现代化的法人治理结构，建立健全了“三会”（股东大会、理事会、监事会）管理制度，集体资产的决策制定和运营管理更加规范透明，有效防止了集体资产的流失或者被贪占，从制度构建上制约了“乡村内部人控制”、杜绝了村官贪腐现象。同时，通过集体（经营性）资产折股量化到人（农民成为集体资产的主人），天长市农民参与村级集体事务管理的热情显著提升，改变了长期以来农民对村级集体事务“不关心、不参与、不配合”的消极状况。
五、天长市农村集体资产股份合作制改革的相关政策启示
（一）坚持党的领导、激发干部热情是推进“股改”的基本前提
中央要求，要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，切实加强组织领导、积极稳妥推进改革。天长市在农村集体资产股份合作制改革之初，很多村干部由于怕难、怕乱、怕烦、怕丢权，一度牢骚满腹，对改革存在一定的抵触情绪。事实上，天长市村干部存在的这些思想问题，在其他地方也或多或少有所存在，特别是在集体经济发达、集体资产较多的经济发达村，村干部怕揭盖子、怕翻旧账、怕丢权力的思想顾虑较多，不想改、不愿改的问题仍比较突出。为此建议：一是省级由省委农村工作领导小组负责统筹抓总，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要承担领导责任、亲自挂帅、亲力亲为，各级要充分用好督查手段，层层压实责任，推动工作开展，乡镇要抽调精干力量，实地到村到组指导工作，切实按序时进度推进改革；二是要对县级党政主要领导、分管领导及主管部門主要领导进行全面培训，提高政策水平，统一思想认识，逐级培训业务骨干和操作人员，做到省级培训到县、市级培训到镇、县级培训到村，及时掌握政策，了解程序，提高操作能力，确保改革方向“不走偏”；三是省市县三级财政要加大资金投入，落实改革工作经费，不额外增加村级负担，加大政策激励，通过开展绩效考核、让村干部领办村集体经济（股份）合作社等集体经济组织、提高村级办公经费等措施，有效激发村干部的改革动力。
（二）做足做深试点、分类分步实施是推进“股改”的有效办法
中央要求，要根据集体资产的不同类型和不同地区的条件确定改革任务，坚持分类实施，坚持先行试点，坚持问题导向。天长市农村集体资产股份合作制改革的一个鲜明特点就是“先试点后推开，先入轨后提升，由点及面，稳步实施”。从全省情况来看，不同地方的村情千差万别，很难找到一套通用各村的改革方案。因此，其他地方在农村集体资产股份合作制改革中一定要坚持试点先行，分类分步实施推进，不能急躁冒进，更不能层层加码。建议地方确定改革时序节点大致为：2018年，在做好改革各项准备工作的基础上，全面开展清产核资，同时选择有条件的乡镇率先启动改革试点，争取当年完成清产核资及试点任务；2019年，按照“先易后难”的原则，对有集体经营性资产的村实施改革，争取当年完成50%村的改革任务；2020年，重点推进城中村、城郊村及经济发达村的改革工作，争取当年基本完成全部村的改革任务；2021年，对改革工作开展“回头看”，重点做好总结完善、巩固成果、提升质量等工作。
（三）尊重农民意愿、支持农民创新是推进“股改”的基本原则
2016年4月25日，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村农村改革座谈会上明确要求，推进农村改革，要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民。[8] 天长市在农村集体资产股份合作制改革中，始终坚持“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则，在依法依规的前提下，让农民自己做主，凡涉及村级事务管理的重要事项由村民表决、群众签字通过即可。天长市自农村集体资产股份合作制改革工作启动以来，由于充分尊重民意，群众参与度高，没有发生一例因改革引发的群众信访上访事件。在天长市农委安排的2016年度民意测评中，群众对村干部的满意率达到98%。其他地方在推进农村集体资产股份合作中，要充分尊重农民意愿，让农民自己做主，稳妥推进改革。一是在方案设计上，充分保障农民的选择权。在出台指导意见时，重点是把方向、定原则，对改革中涉及的包括怎么认定集体经济组织成员，是否保留集体股、保留多大的比例，集体资产是量化到户还是到人、如何量化，是否对股权实施静态管理等重大事项，都应让农民自己做主，让农民协商决定，绝不能越俎代庖、包办代替。二是在改革实施中，充分保障农民的参与权。要充分发挥农村“五老”人员（老党员、老模范、老干部、老教师、老退伍军人）的作用，特别是在集体资产清产核资、集体经济组织成员身份界定等容易诱发矛盾的环节，农民要深度参与，做到“村不漏户、户不漏人”，保证每个环节农民都认可、每个结果农民都满意。三是在资产运营管理上，充分保障农民的监督权。新成立的村集体经济（股份）合作社等集体经济组织，承担着管理集体资产、发展村级集体经济等重要职责，与农民利益息息相关，要让公道正派、威望较高的农民代表参与监事会工作，切实发挥好监督作用，同时应明确由村干部担任理事长的村集体经济（股份）合作社等集体经济组织，村干部不得再兼任监事会监事。
（四）壮大村级集体经济实力、促进农民持续收入是推进“股改”的重要方向
中央要求，要把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进村级集体经济发展和农民持续增收。[9] 天长市在农村集体资产股份合作制改革中，坚持“内外结合”（强化外部扶持、激发内生动力）壮大村级集体经济实力，让农民享有更多分红，在广大群众中赢得了“好口碑”。其他地方应充分借鉴天长市的经验，把推进农村集体资产股份合作制改革作为壮大村级集体经济实力、促进农民持续收入的重要“抓手”，千方百计让更多的“空壳村”变成“富裕村”，让更多农民手中的“股本子”变成“钱袋子”。为此建议：一是加大现有政策的落实力度。要认真贯彻落实省、地已出台的有关发展壮大村级集体经济的意见精神及要求，对现有扶持村级集体经济发展的政策进行全面系统梳理，加大政策执行力度，促进村级集体经济真正“做强做大”。二是继续谋划出台新的扶持政策。农村集体资产股份合作制改革之后，村集体经济（股份）合作社等集体经济组织成为管理运营集体资产的独立法人，其作用发挥如何，将直接关系到村级集体经济的发展水平。要从财税、金融、保险、项目、人才等方面研究制定促进村集体经济（股份）合作社等集体经济组织发展的政策措施，特别是加强村集体经济组织理事长的选拔和培育，帮助他们成长为懂经营、善管理的优秀“领头人”，增强他们在发展村级集体经济、促进农民持续增收工作中的“带动力”；要结合自身实际，尽快出台有关农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革的实施方案或指导意见，通过“整合外部资源、激发内生动力、构建产业体系、捆绑农户发展”的方式，壮大村级集体经济实力，增加农民财产性收入。[10]
（五）加强协同配套、凝聚改革合力是推进“股改”的有力保障
中央要求，推进农村集体产权制度改革，要注重系统性、协同性，发挥改革的综合效应。天长市在推进农村集体资产股份合作制改革中，不是就改革谋改革、推改革，还同步实施了一系列涉农配套改革，助推农村集体资产股份合作制改革向纵深推进，不断取得新成效。农村集体资产股份合作制改革是具有“四梁八柱”性质的系统性、综合性农村改革，其他地方的各级党委、政府要将其摆上重要位置，强化系统思维，统筹协调推进，凝聚改革合力，为深入推进农村集体资产股份合作制改革提供强有力的政策保障。为此建议：一是加强相关改革配套。农村集体资产股份合作制改革具体实施在村，主要指导则在乡镇，要加强乡镇经管机构建设，合理配置工作人员，着力夯实改革基础；要围绕“可交易、可变现、可流通、可承接”的目标，加大农村产权流转交易平台建设力度，促进集体资产保值增值。二是加强改革成果运用。有条件的地方要积极申请国家有关部委的授权，赋予集体经济组织成员对集体资产的多项权能，给予农民更多的集体资产股权分红。三是提升乡村治理能力。要积极探索村集体经济（股份）合作社等集体经济组织与村委会的关系，完善成员代表大会、监事会、理事会等治理结构，有条件的地方可实行村集体经济组织事务与村委会事务相分离，与村民自治相互补充，推进乡村治理体系和治理能力现代化。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 2015年以来，天长市积极利用国家级“积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点”的利好机遇，稳步探索推进农村集体资产股份合作制改革试点工作，明晰了集体资产权属关系，壮大了村级集体经济实力，促进了农民持续增收，激发了农村发展活力。天长市农村集体资产股份合作制改革取得了显著的试点成效，形成了经验可复制、可推广的“天长模式”，对安徽省乃至全国正在深入推进的农村集体产权制度改革具有很好的启示和借鉴价值。
关键词： 天长市； 农村集体资产； 股份合作制改革； 地方探索； 政策启示
中图分类号： F421.36 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.015
Abstract： Since 2015， Tianchang has actively taken advantage of the good opportunity of actively developing the farmers joint stock partnership and giving the farmers the shareholding power of collective assets reform pilot， steadily explored and promoted the rural collective assets joint stock partnership systems reform， cleared the ownership of collective assets， strengthened the collective economic strength， promoted the continuous increase of farmers income， stimulated the vitality of rural development. The rural collective assets joint stock partnership systems reform of Tianchang has made a remarkable experimental results and formed “Tianchang model” that can be replicated and popularized， which has a good inspiration and reference value for the reform of the rural collective property right system in Anhui province and even the whole country.
Key words： Tianchang； rural collective assets； joint-stock partnership systems reform； local exploration； policy revelaion
一、问题的提出
推进农村集体产权制度（即农村集体资产股份合作制）改革，是新形势下完善农村基本经营制度、健全中国特色社会主义农业经济体系的根本举措，是加快新旧动能转换、激发农业农村发展活力的重大制度创新，是增强农村集体经济实力、提高乡村治理能力的重要举措，是维护农民合法权益、促进农民持续增收的有效途径。党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革工作。2017年10月18日，党的十九大报告在部署实施“乡村振兴战略”时提出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。2018年1月2日，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》（即2018年中央一号文件），全面部署实施新时代乡村振兴战略，明确要求“深入推进农村集体产权制度改革……加快推进集体经营性资产股份合作制改革”。一段时期以来，在农村集体产权制度改革的问题上，东部及沿海地区的集体经济发达、账面集体资产数以亿计的经济发达村容易成为政界和学界关注的焦点，而中西部广大集体经济落后、账面集体资产较少的所谓经济欠发达村（多为“空壳村”和“负债村”）则往往成为被改革忽视的“角落”。[1] 近年来，安徽省天长市积极利用2015年国家级“积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点”的利好机遇（安徽省唯一试点单位），稳步探索推进农村集体资产股份合作制改革试点工作，明晰了集体资产权属关系，壮大了村级集体经济实力，促进了农民持续增收，激发了农村发展活力，取得了显著的改革试点成效，形成了经验可复制、可推广的“天长模式”，对安徽省乃至全国正在深入推进的农村集体产权制度改革具有很好的启示和借鉴价值。
二、天长市农村集体资产股份合作制改革试点的简要概况
天长市位于安徽省最东部，1993年经国务院批准撤县建市，国土面积1770平方公里，总人口63万人，其中农业人口46万人，下辖14个乡镇、1个街道办、2个省级经济开发区。皖东是中国农村改革的主要发源地。1978年底，凤阳县小溪河镇小岗村18户村民在一份“大包干”的“生死契约”上摁下红手印，成为农村改革的一声“春雷”。天长市与凤阳县同处皖东，同样具有改革创新精神。特别是近年来，天长市坚持以改革释放新活力，以创新激发新动能，县域经济综合实力一直稳居安徽省十强、中部地区百强，2014-2017年连续四年跻身全国科学发展百强县行列，落实稳增长的系列政策受到国务院的通报表扬，民营经济发展连续五年获得安徽省委、省政府的表彰。2015年5月，农业部、中央农办、国家林业局择优在全国選择29个县（市、区）（大兴区、宝坻区、承德市双滦区、潞城市、阿荣旗、海城市、方正县、闵行区、苏州市吴中区、德清县、天长市、闽侯县、余江县、昌乐县、济源市、京山县、资兴市、佛山市南海区、梧州市长洲区、梁平县、成都市温江区、湄潭县、大理市、曲水县、西安市高陵区、陇西县、湟中县、银川市金凤区、沙湾县）开展“积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点”。试点工作启动后，天长市注重顶层设计，坚持先行先试，强化工作创新，截至2016年6月底，经过一年多的试点实践，全市151个村、社区全面完成农村集体资产股份合作制改革任务。目前，天长市在127个有集体经营性资产为正值的村、社区成立了集体经济股份合作社，在其他24个集体经营性资产为负值的村、社区成立了集体经济合作社，共量化集体经营性资产总额8332.4万元，发放股权证书11.3万份，42.6万农民多了一重股东身份，实现了集体资产由农民集体成员“共同共有”到集体经济组织成员“按份享有”的历史性转变，建立了集体资产与集体经济组织成员之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的紧密利益联结机制，较好地完成了改革试点任务。[2] 天长市农村集体资产股份合作制改革试点工作得到了社会各界的广泛认可，先后两次在全国性会议上作交流发言，新华社《国内动态清样》、农业部《农村改革工作动态》刊发了改革做法，央视《新闻联播》、中央人民广播电台、人民日报、人民网、新华网等主流媒体进行了深入报道，前后接待全国各地交流考察团50多批次，为安徽省乃至全国农村集体产权制度改革创造了可复制、可推广的“天长模式”。2017年12月1日，农业部在天长市召开“全国农村集体资产股份权能改革试点工作总结交流会”，对天长市农村集体资产股份合作制改革的有关经验与做法给予了充分肯定和高度赞扬。
三、天长市农村集体资产股份合作制改革试点的主要做法
（一）突出组织领导，坚持高位推进
农村集体资产股份合作制改革是一项综合性的系统工程，不仅涉及面较广，情况也十分复杂，是农村改革的“深水区”和“硬骨头”，单靠地方农业部门根本无力推动，必须依靠地方党委、政府主要领导支持，实施高位推进。试点工作启动后，天长市委、市政府高度重视，周密部署，高位推进。一是“一把手”高位推动。天长市强化组织领导，成立了由市委书记任第一组长、市长任组长的领导小组，镇、村也均成立了相应的领导小组，全市上下形成了“三级”书记共抓改革的良性工作格局。二是“一竿子”到底培训。天长市两次召开全市动员暨培训会议，邀请农业部及安徽省农委专家到会作专题业务培训，会议一直开到村民小组长，实现市、镇、村、组工作“四级”联动，做到一体化协同推进。三是出台“一揽子”文件。天长市先后出台《农村集体经济组织股份证书管理暂行办法》、《农村集体经济组织证明书暂行管理办法》、《村级集体经济组织成员身份界定指导意见》、《农村集体经济组织管理办法（试行）》、《农村集体资产股份权能改革试点操作程序》、《农村集体经济组织示范章程》、《农村集体经济组织成员登记备案制度》、《农村集体资产股权设置与管理办法》等“一揽子”文件，切实加强政策指导，确保农村集体资产股份合作制改革规范有序推进。[3]
（二）突出激励机制，坚持正向激励
农村集体资产股份合作制改革任务重、难度大、矛盾多，需要基层干部特别是村干部主动作为、敢于担当、迎难而上。但在改革启动之初，很多村干部由于不理解、不支持，特别是怕难怕烦怕丢权，工作存在一定的抵触情绪。为了真正解决“改革者”的后顾之忧，让他们放下包袱，轻装上阵，专心致志谋事创业，天长市建立了正向激励机制。一是出台了《关于加强村干部队伍建设的实施意见》等文件，对村干部实行目标管理，开展星级评定（连续三年获得“五星级”的村级正职比照科员级公务员计发报酬并予以奖励），同时根据安徽省规定的标准每两年调整一次村干部的报酬，并为村干部办理城镇职工养老保险。二是建立“579”村级组织运转经费保障机制，市财政每年安排资金957万元，按照“小村五万、中村七万、大村九万”的预算标准安排村级办公经费。三是开展评先评优，评选全市发展壮大村级集体经济总量收益“十强村”、增速“十快村”和推进农村综合改革“十优村”，对入围村分别予以通报表彰并给予一万元的奖励专门用于对村干部发放奖金。[4]
（三）突出试点先行，坚持示范引导
农村集体资产股份合作制改革作为一项新生的重大农村改革事物，对天长市来说，“有参考资料，但无标准答案”，到底怎么改，只能是“摸着石头过河”。试点探索中，天长市结合自身实际，突出试点先行，坚持示范推进。经过反复摸排，天长市将全市151个村、社区划分为“有一定规模的集体经营性净资产”、“集体经济组织成员身份类型比较复杂”、“村两委班子战斗力较强”三种类型，分别确定在铜城镇余庄村、张铺镇平安社区、新街镇新街村三个典型的村、社区先行开展试点，着力探索“复杂地区怎么推”、“矛盾纠纷怎么解”、“富裕和贫弱集体怎么改”等规律性做法。[5] 天长市坚持速度服务质量，用近一年的时间“深耕”余庄村等三个村、社区的试点工作，步步为营，稳扎稳打，穷尽所有突出问题，总结提炼出“18步工作法”（即成立领导组、表决改革动议、建立专班、编制计划、政策业务培训、宣传动员、清产核资、拟定实施方案草案、表决改革实施方案、成员身份确认、股权配置、推荐产生成员代表、拟定组织名单、筹备成员代表大会、召开成员代表大会、组建合作社、档案整理、总结提高），形成了系统完备的改革“工具包”，供全市各村、社区借鉴使用。2017年4-6月，天长市只用了三个月的时间就在全市151个村、社区全面完成了农村集体资产股份合作制改革任务，做到了“全覆盖、不留白”。
（四）突出群众地位，坚持尊重民意
农村集体资产股份合作制改革中的集体经济组织成员身份确认、集体资产股权配置、集体经营性收益分配等环节与群众切身利益息息相关，处理不当便会出乱，影响地方社会和谐稳定。妥善处理好这些问题的办法就是把问题交给群众，让群众在政策框架内协商决定，这样既尊重了群众的意愿，也有利于问题的妥善解决。天长市坚持把群众“赞不赞成、支不支持、满不满意”作为推进农村集体资产股份合作制改革的最高标准。一是各村均成立了由村干部和村民代表组成的清产核资工作小组，对集体经营性资产评估作价，结果在村民代表大会上表决通过后向全体村民公布。二是出台了《村级集体经济组织成员身份界定指导意见》，由各村自行制定集体经济组织成员身份界定方案，实行“一村一策，不搞一刀切”。三是出台了《农村集体资产股权设置与管理办法》，提倡各村“只设个人股，不设集体股”，在股权管理上实行静态管理模式（生进不增、死出不减），最终全市151个村、社区通过村民讨论后一致决定“只设个人股并实行静态管理”。四是实行村委会与村集体经济（股份）合作社账务分设（分账管理），村两委在村集体经济（股份）合作社的授权下才能提取使用村集体经济（股份）合作社的公积金和公益金，村集体经济（股份）合作社所有决策都在股东监督下进行。
（五）突出政策创新，坚持改革协同
农村集体资产股份合作制改革是一项“牵一发而动全身”的系统性农村改革工程，需要打破条条框框的体制机制障碍，不断发现问题，解决问题。为保证农村集体资产股份合作制改革顺利开展、成果有效实现，天长市通过实施一系列配套改革，助推农村集体资產股份合作制改革不断往纵深推进。一是强化基层经管体系建设。天长市积极争取安徽省和滁州市编制管理部门的支持，将市农委下设的经管站升格为正科级经管局，核定编制11个，同时各乡镇挂牌设立经管办，配备经管人员4-6人（农业人口万人一名的标准），解决了经管工作在基层有人办事的问题。二是加强农村产权流转交易平台（市场）建设。天长市利用安徽省农村综合产权交易所成熟的软硬件平台和信息化手段，在市公共资源交易中心挂牌设立“安徽省农村综合产权交易所天长分所”（省内设立的首个分所），要求所有集体资产全部进场线上交易，促进了集体资产的保值增值。自2017年5月正式上线以来，天长市已发布项目公告82宗，其中成交项目58宗，累计成交金额1920.2万元，集体资产增值率达2.1%。三是推动农村金融服务创新。天长市探索农村土地承包经营权与集体资产股权捆绑抵押贷款，首创“农权贷”融资产品，农民以集体资产股权作抵押，最高可获得股权价值八倍的贷款，贷款期限最长为五年。2016年8月23日，天长市铜城镇余庄村村民于怀同，利用手中的农村集体资产股权、土地承包经营权（两个）证书作抵押，从天长市民生村镇银行获得贷款15万元，这是安徽省乃至全国首笔集体资产股权抵押贷款。目前，天长市“农权贷”运转情况良好，已累计发放贷款218笔2362万元，有效化解了“三农”融资难的问题。四是发展壮大村级集体经济实力。天长市出台了《关于发展壮大村级集体经济的实施意见》和《村级集体经济2017年度增收行动计划》，市财政设立村级集体经济发展专项基金（每年3000万元），投入政府平台公司运作，并将基金收益与涉农项目资金进行有效整合，三年共整合各类资金3000万元，用于扶持和奖补村级集体经济项目，促进了村级集体经济的发展壮大。
四、天长市农村集体资产股份合作制改革试点的显著成效
（一）有利于明晰农村集体资产的权属关系
农村集体资产股份合作制改革的核心就是明晰集体资产的权属关系，赋予落实集体经济组织成员对集体资产的各项股份权能，给予以往“笼而统之”的集体资产以明确归属。天长市农村集体资产股份合作制改革，通过对集体资产进行全面清产核资，确认集体经济组织成员身份边界，将集体（经营性）资产全部“确权到户、量化到人”，赋予落实集体经济组织成员对集体资产的占有权和收益权、抵押权和担保权、有偿退出权和继承权等多项股份权能，实现了集体资产由农民集体成员“共同共有”到集体经济组织成员“按份享有”的历史性转变，有效破解了集体资产权属的“虚置”问题，消除了集体资产容易流失的“尴尬”现状，维护了农民的合法权益。[6]
（二）有利于促进农村集体资产的保值增值
农村集体资产股份合作制改革之前，天长市很多村的集体资产的出租、发包等主要由村干部议定，缺少群众参与和监督，确定的价格往往较低。农村集体资产股份合作制改革之后，天长市各村群众对集体资产运营管理的关注度大大提高，集体资产实现在“阳光下”运营，特别是集体资产流转交易引入市场竞争机制，程序公开透明，有效防止了集体资产被平调、私分、侵占等现象，同时由于利益的共同性，村干部和群众心往一处想、劲往一处使，想方设法盘活整合集体资产并发挥好其作用，促进了集体资产的保值增值。如杨村镇沂湖村东外滩37.37亩、钱圩外滩35.2亩河滩地，2015年每亩年承包费分别是111元、100元，2016年夏季合同到期后，该村集体经济股份合作社向社会公开招标，每亩年承包费分别提高到655元、356元，仅此两项即实现集体资产增值29340元； 兴隆社区将辖区内的一个面积为260亩的小二型水库向社会公开发包，水库的年租金从改革之前的1500元直接涨到4.2万元，增长了27倍。
（三）有利于发展壮大村级集体经济的实力
天长市推进农村集体资产股份合作制改革，出发点和落脚点是发展壮大村级集体经济实力、实现农民对集体资产的各项股份权能，确保村级集体经济不成“空壳子”、农民不拿“空本子”。天长市通过编制村级集体经济增收路径规划、设立村级集体经济发展专项基金、整合各类涉农项目资金、创设“农权贷”融资产品等举措，扶持村级集体经济发展，共探索总结出“盘活资产、开发资源、资本运作、服务创收”四类增收模式、20多种具体增收路径，有效促进了村级集体经济的发展壮大。通过农村集体资产股份合作制改革，2016年天长市集体经营性收益达1411万元，较2015年猛增61%，是2014年改革之前的2.5倍。[7]
（四）有利于增加农民的财产性收入
天长市通过农村集体资产股份合作制改革，将集体（经营性）资产全部“确权到户、量化到人”，赋予落实集体经济组织成员对集体资产占有、收益等多项股份权能，增加了农民的财产性收入，真正使农民分享到改革发展的红利。2016年，天长市共有12个村、社区向集体经济组织成员分红，总分红金额达121万元，最高人均分红150元。天长市以上各村、社区的分红，多的分了150元，少的只分到40元，数额虽然微不足道，但是实现了“从无到有”的历史突破，农民财产性收入有了新的增长点，意义重大。用农民自己的话说：“一块钱也是钱、一分钱也是情”，“钱虽不多，但却是第一次领到集体资产的红利，这可是个大喜事”，“今年分小钱，明年分大钱，我们拿的是原始股”。这些话都是出自农民的口中，说明天长市的农村集体资产股份合作制改革深得群众拥护。
（五）有利于完善乡村社会的治理机制
农村集体资产股份合作制改革之后，天长市各村、社区的村支部、村委会、村集体经济（股份）合作社“各归其位、各司其职”，初步构建起以村支部为核心的“多元化”乡村社会治理结构。其中，村支部主要负责抓好基层党建，村委会主要负责做好社会管理服务，村集体经济（股份）合作社则主要负责搞好集体资产运营管理，促进了乡村社会治理机制的良性循环。天长市通过村委会与村集体经济（股份）合作社账务分设的“政经分离”，将集体资产由过去的村委会代管变为现在的村集体经济（股份）合作社自管，改革之后的村集体经济（股份）合作社实行现代化的法人治理结构，建立健全了“三会”（股东大会、理事会、监事会）管理制度，集体资产的决策制定和运营管理更加规范透明，有效防止了集体资产的流失或者被贪占，从制度构建上制约了“乡村内部人控制”、杜绝了村官贪腐现象。同时，通过集体（经营性）资产折股量化到人（农民成为集体资产的主人），天长市农民参与村级集体事务管理的热情显著提升，改变了长期以来农民对村级集体事务“不关心、不参与、不配合”的消极状况。
五、天长市农村集体资产股份合作制改革的相关政策启示
（一）坚持党的领导、激发干部热情是推进“股改”的基本前提
中央要求，要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，切实加强组织领导、积极稳妥推进改革。天长市在农村集体资产股份合作制改革之初，很多村干部由于怕难、怕乱、怕烦、怕丢权，一度牢骚满腹，对改革存在一定的抵触情绪。事实上，天长市村干部存在的这些思想问题，在其他地方也或多或少有所存在，特别是在集体经济发达、集体资产较多的经济发达村，村干部怕揭盖子、怕翻旧账、怕丢权力的思想顾虑较多，不想改、不愿改的问题仍比较突出。为此建议：一是省级由省委农村工作领导小组负责统筹抓总，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要承担领导责任、亲自挂帅、亲力亲为，各级要充分用好督查手段，层层压实责任，推动工作开展，乡镇要抽调精干力量，实地到村到组指导工作，切实按序时进度推进改革；二是要对县级党政主要领导、分管领导及主管部門主要领导进行全面培训，提高政策水平，统一思想认识，逐级培训业务骨干和操作人员，做到省级培训到县、市级培训到镇、县级培训到村，及时掌握政策，了解程序，提高操作能力，确保改革方向“不走偏”；三是省市县三级财政要加大资金投入，落实改革工作经费，不额外增加村级负担，加大政策激励，通过开展绩效考核、让村干部领办村集体经济（股份）合作社等集体经济组织、提高村级办公经费等措施，有效激发村干部的改革动力。
（二）做足做深试点、分类分步实施是推进“股改”的有效办法
中央要求，要根据集体资产的不同类型和不同地区的条件确定改革任务，坚持分类实施，坚持先行试点，坚持问题导向。天长市农村集体资产股份合作制改革的一个鲜明特点就是“先试点后推开，先入轨后提升，由点及面，稳步实施”。从全省情况来看，不同地方的村情千差万别，很难找到一套通用各村的改革方案。因此，其他地方在农村集体资产股份合作制改革中一定要坚持试点先行，分类分步实施推进，不能急躁冒进，更不能层层加码。建议地方确定改革时序节点大致为：2018年，在做好改革各项准备工作的基础上，全面开展清产核资，同时选择有条件的乡镇率先启动改革试点，争取当年完成清产核资及试点任务；2019年，按照“先易后难”的原则，对有集体经营性资产的村实施改革，争取当年完成50%村的改革任务；2020年，重点推进城中村、城郊村及经济发达村的改革工作，争取当年基本完成全部村的改革任务；2021年，对改革工作开展“回头看”，重点做好总结完善、巩固成果、提升质量等工作。
（三）尊重农民意愿、支持农民创新是推进“股改”的基本原则
2016年4月25日，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村农村改革座谈会上明确要求，推进农村改革，要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民。[8] 天长市在农村集体资产股份合作制改革中，始终坚持“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则，在依法依规的前提下，让农民自己做主，凡涉及村级事务管理的重要事项由村民表决、群众签字通过即可。天长市自农村集体资产股份合作制改革工作启动以来，由于充分尊重民意，群众参与度高，没有发生一例因改革引发的群众信访上访事件。在天长市农委安排的2016年度民意测评中，群众对村干部的满意率达到98%。其他地方在推进农村集体资产股份合作中，要充分尊重农民意愿，让农民自己做主，稳妥推进改革。一是在方案设计上，充分保障农民的选择权。在出台指导意见时，重点是把方向、定原则，对改革中涉及的包括怎么认定集体经济组织成员，是否保留集体股、保留多大的比例，集体资产是量化到户还是到人、如何量化，是否对股权实施静态管理等重大事项，都应让农民自己做主，让农民协商决定，绝不能越俎代庖、包办代替。二是在改革实施中，充分保障农民的参与权。要充分发挥农村“五老”人员（老党员、老模范、老干部、老教师、老退伍军人）的作用，特别是在集体资产清产核资、集体经济组织成员身份界定等容易诱发矛盾的环节，农民要深度参与，做到“村不漏户、户不漏人”，保证每个环节农民都认可、每个结果农民都满意。三是在资产运营管理上，充分保障农民的监督权。新成立的村集体经济（股份）合作社等集体经济组织，承担着管理集体资产、发展村级集体经济等重要职责，与农民利益息息相关，要让公道正派、威望较高的农民代表参与监事会工作，切实发挥好监督作用，同时应明确由村干部担任理事长的村集体经济（股份）合作社等集体经济组织，村干部不得再兼任监事会监事。
（四）壮大村级集体经济实力、促进农民持续收入是推进“股改”的重要方向
中央要求，要把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进村级集体经济发展和农民持续增收。[9] 天长市在农村集体资产股份合作制改革中，坚持“内外结合”（强化外部扶持、激发内生动力）壮大村级集体经济实力，让农民享有更多分红，在广大群众中赢得了“好口碑”。其他地方应充分借鉴天长市的经验，把推进农村集体资产股份合作制改革作为壮大村级集体经济实力、促进农民持续收入的重要“抓手”，千方百计让更多的“空壳村”变成“富裕村”，让更多农民手中的“股本子”变成“钱袋子”。为此建议：一是加大现有政策的落实力度。要认真贯彻落实省、地已出台的有关发展壮大村级集体经济的意见精神及要求，对现有扶持村级集体经济发展的政策进行全面系统梳理，加大政策执行力度，促进村级集体经济真正“做强做大”。二是继续谋划出台新的扶持政策。农村集体资产股份合作制改革之后，村集体经济（股份）合作社等集体经济组织成为管理运营集体资产的独立法人，其作用发挥如何，将直接关系到村级集体经济的发展水平。要从财税、金融、保险、项目、人才等方面研究制定促进村集体经济（股份）合作社等集体经济组织发展的政策措施，特别是加强村集体经济组织理事长的选拔和培育，帮助他们成长为懂经营、善管理的优秀“领头人”，增强他们在发展村级集体经济、促进农民持续增收工作中的“带动力”；要结合自身实际，尽快出台有关农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革的实施方案或指导意见，通过“整合外部资源、激发内生动力、构建产业体系、捆绑农户发展”的方式，壮大村级集体经济实力，增加农民财产性收入。[10]
（五）加强协同配套、凝聚改革合力是推进“股改”的有力保障
中央要求，推进农村集体产权制度改革，要注重系统性、协同性，发挥改革的综合效应。天长市在推进农村集体资产股份合作制改革中，不是就改革谋改革、推改革，还同步实施了一系列涉农配套改革，助推农村集体资产股份合作制改革向纵深推进，不断取得新成效。农村集体资产股份合作制改革是具有“四梁八柱”性质的系统性、综合性农村改革，其他地方的各级党委、政府要将其摆上重要位置，强化系统思维，统筹协调推进，凝聚改革合力，为深入推进农村集体资产股份合作制改革提供强有力的政策保障。为此建议：一是加强相关改革配套。农村集体资产股份合作制改革具体实施在村，主要指导则在乡镇，要加强乡镇经管机构建设，合理配置工作人员，着力夯实改革基础；要围绕“可交易、可变现、可流通、可承接”的目标，加大农村产权流转交易平台建设力度，促进集体资产保值增值。二是加强改革成果运用。有条件的地方要积极申请国家有关部委的授权，赋予集体经济组织成员对集体资产的多项权能，给予农民更多的集体资产股权分红。三是提升乡村治理能力。要积极探索村集体经济（股份）合作社等集体经济组织与村委会的关系，完善成员代表大会、监事会、理事会等治理结构，有条件的地方可实行村集体经济组织事务与村委会事务相分离，与村民自治相互补充，推进乡村治理体系和治理能力现代化。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
