重污染天气应急：“治标”能不能促“治本”

    王山山+申佳平

    

    “一位市长说，我现在浑身是劲，对付这件事（重污染天气应急管理），我也准备了充足的枪支弹药，你得告诉我往哪儿打。”在清华大学环境学院院长贺克斌看来，现在是最近一二十年里环保科研单位最“抢手”的时候，京津冀地区政府不惜代价，目的只有一个：应对大气污染。

    重污染天气应急成地方政府重头戏

    元宵节期间，京津冀及周边地区和中西部部分地区出现空气重污染；2月14日，有33个城市发生了重度及以上污染。

    “现在中国的大气污染中，不管是污染物浓度水平还是排放量都在高位运行，大大超过了环境的承载力，同时不利的气象条件也在增加，这两个过程的结合，使重污染发生的频率在增加。”北京大学环境科学与工程学院教授张远航解释，这样才有“应急”和常态控制，应急是保护健康的一个非常重要的手段，应急不能停止重污染，但可以减缓其程度，缩减其持续时间。

    继2013年9月国务院发布《大气污染防治行动计划》（简称“国十条”）后，2013年11月环保部印发《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》（下称《指导意见》），并要求重点区域内各省级政府于2013年年底前将重污染天气应急预案抄送备案。

    重污染天气在一定程度上是可以预见的，应对重点是要做好预测预警，做好预案的设置、到时按照有序方式应对。《指导意见》要求各省份要加强组织领导、强化应急准备、做好预警和响应，信息公开、严格责任追究。

    中国环境科学研究院副院长柴发合认为，将重污染天气应急响应纳入地方政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制，是指导意见最重要的好处。这意味着可以更多地动用各种社会资源，用更有效的方式来应对重污染事件。

    环保部要求，各省级政府要将重污染天气应急管理工作分解落实到相关部门和辖区地方政府，并专门派出9个督查组，以应急预案的编制和落实情况为检查重点，自去年10月到今年3月，对京津冀三省市18个城市的重污染天气预防和应急准备等进行每月一次的检查和督查。

    已出台预案大多雷同，缺乏强制力

    据柴发合介绍，目前全国已经有38个地级城市出台了相应的预案，还有许多地方正在加紧编制。但这些预案都是“匆匆而来”，在已经实践过的地方暴露了不足。

    首先，应急需要覆盖广泛的群体，但并不是所有人都“买账”，不管是环保部的《指导意见》还是此前关于应急的地方性文件，都不具备法律法规的强制力量，关停企业等还要涉及巨大的经济利益，难免有人抵触。

    贺克斌告诉记者，重污染天气的成因复杂，除了人类活动，还有气象、地形地势等因素，比如同样一批工厂在一个地方生产，夏天时空气质量可达一级，冬天则可能达到五级。要求企业停产，对方可能答复：“夏天我们也在生产，排放的污染物也是这些，空气可是好好的。”

    多名专家建议，在这种情况下可以试着在生产计划上做调整，特别是像钢铁、水泥、焦炭等重污染行业，在污染物扩散条件好的季节，排放可以稍微多一点，但在冬季这样不利于污染物扩散的条件下，应减少生产，利用这段时间维修调整。

    应对重污染天气，必须从立法上进行推动。柴发合说，正在修改的大气污染防治法草稿中，已经有了重污染天气应对的专门条款。

    除了可操作性不强外，专家表示，多个城市拿出的应急预案有些雷同，并未做到《指导意见》中强调的“因地制宜”。柴发合强调，每个地方发生重污染天气的条件和原因不同，要控制的污染源也千差万别，希望各地能结合自己的实际情况编制更有效的措施，而不是看别人怎么做自己就怎么做。

    不过，贺克斌表示，对重污染天气进行应急管理、编制应急预案，对很多城市来说都是一场遭遇战，是从无到有，环保部又要求各省份在短期内拿出预案，许多省份等不及当地的研究结果出来，最简单的做法只能是先模仿。但这些城市不会止步于此，目前很多环保科研单位都在帮助各地方政府或相关部门编制预案或提供技术支持。

    张远航表示，一旦启动预警，对整个社会影响很大，在准确性方面，科学家还要做进一步研究，以提高预报预警的准确性和针对性。柴发合告诉记者，理想的预报预警是“72小时内进行有效的预报预警，48小时内拿出有效的控制对策”。目前各地的预报预警与理想状态还有很长一段距离。

    北京有雾霾，石家庄的天空基本不会太蓝——鉴于大气污染发生的连片、区域性特征，张远航建议，发布预报预警也能够根据气象条件的变化进行区域联动，依照污染出现的顺序依次在不同的城市发布预警。这就要求下一阶段要围绕应急的科学问题和技术问题做更多工作。

    应急措施能逼着市长管好空气

    采取应急行动使空气质量短期内达标早有先例。北京奥运会、上海世博会、广州亚运会期间，各主办城市都采取过搬迁污染企业、机动车限行等措施“换”来连续多个蓝天。

    贺克斌说，现在的应急措施不在重大活动时段而在重污染时段，虽然背景和具体措施有所区别，但一个共性是应急与长期的空气质量改善是一个有机组合。奥运会期间的很多措施使用过之后，很多人评价：“干得不错，有效果！”然后再加一句：“治标不治本。”

    但贺克斌认为，“治标”总能促进“治本”——毕竟做完这些事以后，有助于找到应对大气污染的规律，为全社会增加治理经验。“应急是没有办法而采取的一些短期措施，空气质量从根本上改善还是要靠减排、能源结构调整等长期措施，但应急的促进意义很大。”

    有人调侃说，在被空气质量排名“折腾”得最厉害的河北省，现在最让市长着急的不是环保局局长来找，而是招商局局长来找。有的企业要来投资，谈了一半人家不谈了，因为这里污染最重。贺克斌说，应急预案中的信息公开具有很明显的倒逼效果，当一个地方的主管领导意识到每年要有多少次应急管理、每个月的空气质量排名是多少、每年年底主要污染物的均值下降多少时，自然会找到长效治理的方向。

    环保部应急办副主任闫景军的体会是，应急有两个非常明显的作用：一是提高了地方的重污染应对水平——比如，在2013年1月华北地区大面积发生空气污染时，面对媒体质疑，地方政府和企业都不知如何回答，但到了当年12月，许多地方政府已经能够理顺各种关系，对很多问题都能很好地应对。二是促进了整体环境治理水平。比如石家庄市的应急预案中，针对水泥行业，先停没上脱硝设备的企业，再停不能正常稳定达标的企业，如果查出一次排放超标，下次启动应急预案时就先停这家企业。这鼓励了那些正常稳定达标、有高效防污设施的企业，保证了它们的经济利益，也实现了长效治理污染。

    “重污染应急在我国是个新事物。”柴发合表示，“国十条”之前，根本没把重污染应对当作一项重要的措施，“国十条”出来后，“经过5年重污染天气大幅减少、再过5年逐步消除重污染天气”的目标明确了，各地政府才把它当成一项重要工作来看待。