制度失灵：我国女性公务员职业发展阻滞根源
摘 要： 正式与非正式制度是我国女性公务员职业发展的基本保障，二者客观存在差异与冲突是导致制度失灵的本源。制度一旦失灵将会直接导致我国女性公务员职业发展的政治生态环境恶化，而政治生态环境的恶化会制约制度执行力。制度失灵无疑已经成为当前我国女性公务员职业发展阻滞的根源。要想实现我国女性公务员职业的顺畅发展，通过采取“促进非正式制度向正式制度转变，减少二者之间的冲突；建立适合女性公务员职业发展的制度，形成导向积极的制度预期；营造女性公务员职业发展良好政治生态环境，保证制度的执行力”等方法与措施对制度失灵进行有效治理，则显得尤为重要。
关键词： 制度失灵； 女性公务员； 职业阻滞； 根源
中图分类号： D630.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.008
Abstract： The formal and informal systems are the basic guarantee for the career development of female civil servants in China. The objective differences and conflicts are the source of system failure. The failure of the system will directly lead to the deterioration of the political ecology environment of the career development of the female civil servants， and the deterioration of the political ecology environment will restrict the enforcement of the system. System failure has undoubtedly become the source of the development of female civil servantscareer development in China. In order to realize the smooth development of the career， we must promote the transformation of the informal system into the formal system， establish a system suitable for female civil servants career developmen， form a positive system expectation， build a good political ecology environment for career development of female civil servants to ensure the execution of the system.
Key words： system malfunction； female civil servants； professional hindrance； source
据2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，截止到2015年底，全国共有公务员人数总量716.7万人。另据国家统计局2016年10月发布的《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》中期统计监测报告，报告指出我国女性公务员占比不断提高，2015年女性公务员占比已经达51.9%。[1]从现有的
研究文献与调研的实际情况分析，我国女性公务员在职业发展过程中，“职业倦怠、职业中断、职业隔离”现象日益明显，大多数女性公务员对自身所从事的职业缺乏相应的工作热情。同时，女性公务员在非正式制度的影响下，她们无法有效处理“自然人”与“社会人”這种双角色之间的矛盾。这些现象表明我国现有在职、在岗的女性公务员在职业发展过程中均受到了相应的阻滞。在现有完备的国家公务员制度体系中究竟是什么因素形成女性公务员职业发展阻滞，并制约我国女性公务员职业的可持续发展呢？笔者认为，在女性公务员职业发展所需的制度失灵是其根源。因此，从制度的角度去分析制约我国女性公务员职业发展的因素，找出其制度失灵的本源，并加以有效治理，则显得尤为重要。
一、制度：我国女性公务员职业发展的基本保障
（一）制度的内涵与基本分类
著名制度经济学家道格拉斯·诺斯（ Douglass North） 认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约……”[2]
制度可以分为两类：内在制度与外在制度。内在制度是从人类经验中演化出来的，它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法[3]。在人类历史发展过程中以大家共同约定遵守的一系列规范表现出来，如各种习惯、文化、习俗和礼貌、伦理道德等等。因此，内在制度是非正式的，即未得到正式机制的支持[4]127。外在制度，则主要是由统治共同体的政治权利机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施的制度。外在制度具有专门指令与程序性规则的特点。外在制度永远是正式的，它要由一个预定的权威机构以有组织的方式来执行惩罚[5]。
（二）我国女性公务员职业发展所需的制度保障
总体来讲，我国女性公务员在职业发展的过程中所需制度包括两类，即非正式制度也称内在制度和正式制度亦称外在制度。
非正式制度主要包括长期以来自发形成的价值观念、风俗、文化、习惯、道德、理论以及意识观念。非正式制度的产生是自发的，它的作用过程依据约定而俗成的，违背非正式制度只是受到良心和道德的谴责。在女性职业发展过程中，成熟的、富有正能量的价值观念、社会文化以及风俗习惯都能够消除现今制约女性公务员职业发展的“男尊女卑、女主内”、“生儿育女”、“女子无才便是德”以及“男性统治世界”的主导观念，摈弃在女性公务员职业发展无意识地产生的性别歧视的偏见，阻止大多数女性公务员在现有岗位存在的“做一天和尚，撞一天钟”的懒政思潮蔓延，促进女性公务员积极从事公务员职业，认真履职。因此，成熟的、富有正能量的非正式制度是女性公务员职业发展的保障，能促进女性公务员工作潜能的最大限度的发挥，能不断地提升女性公务员执政能力与执政水平，进一步实现女性公务员职业发展的顺畅与可持续发展。
对于女性公务员职业发展过程面临的正式制度主要指的就是我国现有的公务员制度。所谓的公务员制度指的就是对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障、待遇等制定系统的法律与规章，并依此对公务员进行管理的制度和体制。[6]主要有：第一，职位分类制度。《中华人民共和国公务员法》第三章第14条规定：“国家公务员实行职位分类制度”。我国公务员职位分类的主要内容包括设置职位、制定职位说明书、确定职务以及确定级别四个方面。成熟完善的职位分类制度为建设一支高素质、专业化的国家公务员队伍奠定了基础。作为女性公务员在面临职位分类时，一定要充分认识自我，做出适合自身的选择，也只有这样才能保证自身职业的可持续发展。其次，录用制度。公务员录用制度指的是国家行政机关依据法定条件，通过公开考试、录用公务员所形成的有关录用条件、原则、方法、标准与程序等一系列具体规定。公务员录用制度不仅为优秀人才能够脱颖而出创造了良好的环境，而且能够在一定程度上杜绝用人过程中的不正之风，也能够充分激发在岗在职公务员积极进取、奋发向上的精神。现有的国家公务员录用制度为想从事公务员工作的女性提供了良好的平台，也是女性进入公务员队伍面临的制度选择。第三，考核与职务升降制度。从2006年11月颁布实施的《中华人民共和国公务员法》经过10多年的实践与不断完善，已基本实现“能上能下、竞争上岗、任前公示、年终述职”的制度性要求。我国现有的公务员考核制度体现了“客观公正、民主公开、注重实绩、结果兑现”的基本原则，考核的内容主要涵盖“德、能、勤、绩、廉”五个方面。第四，培训制度。公务员培训是指国家行政机关依据经济社会发展的需要和国家公务员职位的要求，通过各种方式，有组织地为提高国家公务员政治和业务素质所进行的培育。[7]公务员培训制度不仅能使公务员掌握新理论、新知识、新技术和新思维，而且能够有效提高公务员行政管理水平。女性公务员应该充分了解我国公务员培训的方式，依据岗位的实际情况与自身生理、心理周期制定合理的培训计划。除上述正式制度之外，我国的《中华人民共和国公务员法》还对国家公务员的社会保障制度、国家公务员的激励机制、国家公务员的退出机制以及国家的监控机制等等正式制度均作出了明确的规定。因此，不难看出，正式制度对于女性公务员的入职、岗位分类、在岗培训以及工资、福利等均做出了详细的制度安排，为女性公务员职业顺畅与可持续发展提供了强有力的保障。
综合上述，不难看出，无论是非正式制度，还是正式制度均为我国女性公务员职业发展提供了强有力的基本保障。
二、制度失灵：女性公务员职业发展的现实障碍
制度失灵已成为我国女性公务员职业发展的现实障碍，探寻制度失灵的缘由，弄清制度失灵对女性公务员职业发展的影响程度，为如何治理与女性公务员职业发展过程中相关制度失灵提供了现实依据。
（一）制度失灵的缘由——正式制度与非正式制度的差异与冲突
制度失灵，简而言之，指的是“在制度执行过程中，制度执行者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰制度对相关利益的调整和分配，或者实施有意偏离甚至违背制度目标的行为，从而使制度目标不能实现的现象和情形。[8]
正式制度与非正式制度的区别不仅与规则的起源有关，而且与其产生的方式紧密相关。在实践中，非正式制度与正式制度之间存在明显的、灵活的转换。有意识制定的、立法通过的正式制度以及由政治过程决定的正式制度的整个框架，都必须以非正式制度或内在制度为基础。[4]119-122但是，由于正式制度与非正式制度应用或使用的领域并非各自独立的空间，势必会在同一领域既会存在非正式制度，也会存在正式制度。这样，正式制度与非正式制度将会以两种形态表现出来，即非正式制度服从于正式制度，正式制度凌驾于非正式制度之上。当然也有一种可能，非正式制度与正式制度对于共同作用的对象产生的效益一致。众所周知，非正式制度所包含的习惯、习俗等都是一直以来人类经验的积累，其形成过程相当缓慢。换而言之，当一种非正式制度趋于成熟的时候，正式制度或许已经存在、实施和更新多次。[9]所以，在现实生活中正式制度与非正式制度的差异与冲突将会在所难免。一旦这种差异和冲突升级，制度失灵也是情理之中。
（二）制度失灵对女性公务员职业发展的影響
女性公务员作为公务员群体的一员存在于公务员组织系统，必然要受到公务员组织系统固有的制度约束，女性公务员职业发展只能在由公务员组织现实制度所赋予的制度条件中活动。制度失灵对我国女性公务员职业发展的影响过程，可以这样表述：女性公务员职业发展所需的相关制度一旦失灵，其职业发展的政治生态环境将会恶化，权力开始寻租、权利与金钱混合交易、买官卖官成为常态、人治高于法治。这样的生态将直接影响我国女性公务员的职业发展。具体如下：
1. 制度失灵导致女性公务员职业发展所需的政治生态环境恶化。女性公务员职业发展的政治生态环境从政治生态的角度来讲，指的是社会风气、政气、党风在女性公务员职业发展领域的综合体现，构成因素主要包括与其职业发展相关的制度、政策、规则、舆论以及道德判断、价值追求、用人导向等。女性公务员职业发展的政治生态环境通常以“制度安排”、 “文化传统” 或“风俗习惯”等软硬环境形式表现出来。[10]当然，制度的失灵既包含非正式制度的失灵，也囊括正式制度的失灵。与此同时，制度的失灵不仅表现为制度主体失灵、制度执行行为失灵，而且制度的终极目标也会随之失灵。制度失灵将直接会导致制度被替换，制度执行意图被违背，甚至产生制度抵制、敷衍与制度误用等等情形。[11]试想，一旦制度失灵，与女性公务员职业发展相关的社会风气、习俗、政策、制度以及社会舆论也将随之发展根本性的改变，女性公务员职业发展所需的政治生态环境也将会进一步恶化。
2. 政治生态环境的恶化阻滞女性公务员职业发展。近年来，我国新一届的领导集体已经意识到政治腐败的严重性，下大决心要净化政治生态环境，努力营造“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好从政环境。[12]显然，政治生态环境的恶化，对于公务员来讲形成了一种“入职拼关系、干事靠投机、做人无原则、职务晋升逆淘汰”的庸俗价值观。女性公务员职业发展所需的政治生态环境的恶化最直接的表现就是与其发展相关的正式制度，如录用制度、岗位或职务晋升制度以及培训、激励制度虚置化。同时，与之相适应的非正式制度也会使女性公务员从政意识逐渐淡薄。首先，如传统文化、旧有的习俗与习惯将会直接或间接地影响女性公务员的自我认知，自我主体意识依然没有得到改善。其次，社会舆论也在一定程度上影响着女性公务员的职业纵向发展，如现实中一旦某位女性公务员职务或岗位得到了提升，则会出现诸如该女性公务员一定与某领导“私交”甚好，流言蜚语满天飞。政治生态环境的恶化必将乱相丛生，如“酒桌文化”的盛行，对于女性公务员而言，与男性公务员相比明显处于劣势。所以说，政治生态环境的恶化阻滞了我国女性公务员的职业发展。
三、制度失灵治理：女性公务员职业发展的有效路径
综合上述，正式制度与非正式制度的差异与冲突是导致女性公务员职业发展制度失灵的理论解释。制度失灵的直接后果是与女性公务员职业发展所需的政治生态环境不断恶化，而政治生态环境的恶化将直接作用于女性公务员的职业发展。所以说，制度失灵是阻滞我国女性公务员职业发展的根源。只有有效治理我国女性公务员职业发展过程中的制度失灵，才能保证我国女性公务员职业的可持续发展。结合现有实际，治理女性公务员职业发展所需制度的失灵，可以从以下几个方面入手：
（一）促进非正式制度向正式制度转变，减少二者之间的冲突
对于非正式制度与正式制度的研究由来已久，旧制度经济学学派、过度制度经济学派、新制度经济学派以及社会学领域和人类学领域的专家学者均对正式制度与非正式制度的相关概念以及相互关系进行了相关研究。其中，尤以新制度经济学派的代表学者诺斯的研究成果最为突出。现有的研究表明，作为正式制度包含有社会制度、某一领域的具体制度，如公务员管理制度等以及能体现某种行为方式与规章的更为具体的制度，如某单位奖励、考核制度等等三个层面。而作为非正式制度是一些不必依靠国家强制力实施的无意识的规则，如价值观念、习惯、习俗、地域文化和道德伦理等等。[13]
无论正式制度，还是非正式制度，简而言之，都是为了约束人们行为而设定的规则。所以，二者之间在特定条件下会存在一致性，但由于二者的执行力效果与终极目标以及外在的表现形式、起源与发展规律不同，故二者也具有明显的差异性，并且两者的差异性在一定意义上不可避免地存在。正式制度与非正式制度的一致性，表明两者具有一定的互补性与融合性，二者互为补充、互为支撑。两者差异的客观存在是一个不争的事实，说明两者在特定情形将会互相排斥，并以冲突的形式表现。
毋庸置疑，我国女性公务员在其职业发展的过程中既受到正式制度的约束，也不同程度受到非正式制度的影响。二者对于女性公务员职业发展的影响会出现以下三种情况：第一，当与女性职业发展的相关正式制度还没有形成时，非正式制度将成为其职业发展的主导；第二，当与女性职业发展的相关正式制度已经形成，正式制度将成为其职业发展的主导；第三，虽然与女性职业发展的相关正式制度已经形成时，但是非正式制度仍然在其职业发展过程中处于主导。[14]不用否认，前面两种情形，在我国女性公务员职业发展过程中是极为普遍的现象，在其他领域也一样具有普遍性。而第三种情形，则是正式制度与非正式制度差异存在的外在表现，也是导致现阶段我国女性公务员职业发展过程中制度失灵的主要原因。
要想避免女性公务员职业发展过程所需制度失灵，应该努力促进非正式制度向正式制度的转变，减少二者之间的差异与冲突。具体可以从以下几个方面入手：首先，对于积极的、成熟的非正式制度，我们应该采用规范与试点的方式，实现非正式制度向正式制度的转变，如对于能积极促进女性公务员职业发展的价值观念、地方政策、用人决策的德才兼备等等，要及时归纳总结，要在充分调研、论证、听证与公示的程序下，使其转变为科学的、适时、有效的正式制度；其次，对于消极的、不成熟的非正式制度，我们应该采用消除与设置的方式，实现非正式制度向正式制度的转变，如女性公务员职业发展中的“关系文化”、“潜规则”、“酒桌文化”以及“男权主义”等等要及时的消除，对于有利于女性公务员职业的好的做法、好的经验总结，可以根据实际情况及时设置为正式制度；最后，对于中性的、成熟的非正式制度，我们应该采用引导与转变。如对于女性职业发展过程中，处于中性的习惯、习俗、伦理道德以及惯例、准则等等，要加强积极引导，让其朝正式制度的方向发展，为其成为正式制度奠定良好的基础，避免其发展成为消极的非正式制度。[15]
（二）建立适合女性公务员职业发展的制度，形成导向积极的制度预期
任何一种制度的建立或形成，包括正式制度与非正式制度，都有其自身对于实施后的預期目标。作为女性公务员职业发展所需的制度安排，就目前的实际情况来看，主要依据《中华人民共和国公务员法》。该法从起草到正式颁布实施经历了近五年的时间，对涉及公务员职业发展的各个环节的制度或规定均设置了相应的预期目标，以期望通过该法的实施突破公务员管理中存在的问题，形成科学化、专业化、法制化的公务员管理制度。
回顾该法十多年的实践，虽然取得了较大的成就，比如依法管理的格局初步形成，做到了公务员管理的诸多环节有法可依；细化了公务员奖惩、约束制度，突出物质与精神奖励结合、干部问责与个人事项申报相结合的奖惩与约束制度；建立了“逢进必考”的公务员选拔机制，优化了公务员队伍结构，提升了公务员整体的执政能力与水平。但是也不同程度地存在一些问题，如公务员品位分类向职位分类转换的问题依然没有得到彻底解决；在公务员录用过程中，如何加大开放引进，如何建立专业技术人员在公务员队伍中的准入与准出机制，[16]如何真正实现聘任制，就目前来讲依然处于摸索与试点阶段；还有公务员职务或职务晋升中怎么样体现民主与科学，如何消除公务员绩效考核过程出现的过程与结果出现差异或偏差以及出现偏差或差异时公平与效率如何兼顾等等问题。
这些存在的问题，深层次地反映出与之相关的制度或法律在执行后，并没有达到该制度或法律所设置的预期目标。我们知道，一旦正式制度在执行过程发生失灵，而此时非正式制度在人们的制度选择中将会处于主导地位，将会左右或约束人们的行为规范。如果是消极的、不成熟的非正式占据主导地位，制度达到的目标将会大大偏离预期设定。在这种情况下，建立适合女性公务员职业发展的正式制度，满足女性公务员职业发展的预期显得尤为重要。
作为女性公务员来讲，其入职的预期主要表现为工资、福利待遇较好，职业发展空间较大。但从2016年我国颁布实施的《专业技术类公务员管理规定（ 试行） 》和《行政执法类公务员管理规定（ 试行） 》其主要制度预期是解决基层公务员“机构规格低、晋升台阶少、工资待遇低、压职压级严重、职业发展空间不大”等实际问题[17]。从现在实行的情况来看，依然没有达到制定之初的预期。因此，在制定女性公务员职业发展的相关制度时，要消除女性的身份特征，充分考虑女性的生理特征、心理特征以及其具有的“双角色”特点。只有这样，才能保证招录制度、分类制度、专业与综合技能培训制度以及相应的激励等等制度的预期得以实现，促进女性公务员职业的可持续发展。
（三）营造女性公务员职业发展良好政治生态环境，保证制度的执行力
政治生态环境从政治生态的角度来讲，指的是社会风气、政气、党风在政治生活、领导活动和干部队伍建设等领域的综合体现，构成因素主要包括制度、政策、规则、舆论以及道德判断、价值追求、用人导向等，通常以 “制度安排”、 “文化传统” 或“风俗习惯”等软硬环境形式表现出来。[18]
营造女性公务员职业发展良好政治生态环境，能够保证正式与非正式制度的执行力，也是有效制止女性公务员职业发展所需制度失灵的对策与措施。长期以来，政治生态环境的恶化，制约了女性公务员的职业发展，比如“官场文化、特权思想、裙带关系”等政治生态环境的恶化，严重影响了涉及女性公务员职业发展等相关制度的改革与推进。还有如今表现明显的“官场潜规则”胜于法律法规的现象，一些公务员干部将公务员干部队伍建设当作家族事业来经营，并沿着血缘、地缘、业缘、学缘、姻缘、官缘等多重关系网从低到高结成 “蜂窝状关系网”。[18]
毋庸置疑，良好的政治生态环境既是女性公务员职业发展的基础与保障，也是女性公务员职业顺畅可持续发展的内在推动力。与此同时，女性公务员职业的可持续发展不仅能够实现政治生态的“平衡性、开放性、互动性”，纠正政治生态的结构失衡，改变不合理的人身依附关系，确保一律平等，使权力进一步受到约束[19]。当一切特权思想被消除，权利受到强有力的约束时，自然而然制度的执行就会不断提升。
要想为女性公务员职业发展营造良好的政治生态环境，保证与之相关制度的执行不断提升，可以从以下几个方面入手：首先，强调文化导向和文化教育功能。通过先进文化的正确导向与教育，不仅能消除中国传统文化或风俗习惯对女性公务员自我认知的影响，而且逐步转变男性公务员自我认知并加以有效渗透，彻底消除“男性统治世界”的主导观念。其次丰富和创新风清气正和从政清廉的政治文化，满足女性公务员精神内需，形成女性公务员良好的公务伦理文化氛围。第三，加强“关键少数”的理想信念教育。这些所涉及的“关键少数”基本上为本单位的“一把手”。 [20]而且要增强其作为“一把手”的主体意识，全局意识，担当意识，担好选人用人之责。身体力行，积极营造风清气正的政治生态环境。第四，实现民主集中制，对于重大问题提交“常委会”讨论，充分发挥群体智慧。这样不仅对权力进行了适度的分解，不能让“一把手”一言堂，而且能在一定程度上弥补现有制度的“缺陷”，从根本上铲除滋生腐败土壤。最后，建立和完善现有巡视组制度体系，充分发挥纪检监察部门的作用，将现有的巡视检查、意见反馈、落实整改有机结合。做到定期与不定期、长期与短期、明察与暗访、书面汇报与实地考察等有机结合。实现党内关系正常化、作风建设常态化、分工体系规范化、纪律处分严格化的女性公务员职业发展的政治生态环境。
参考文献：
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
关键词： 制度失灵； 女性公务员； 职业阻滞； 根源
中图分类号： D630.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.008
Abstract： The formal and informal systems are the basic guarantee for the career development of female civil servants in China. The objective differences and conflicts are the source of system failure. The failure of the system will directly lead to the deterioration of the political ecology environment of the career development of the female civil servants， and the deterioration of the political ecology environment will restrict the enforcement of the system. System failure has undoubtedly become the source of the development of female civil servantscareer development in China. In order to realize the smooth development of the career， we must promote the transformation of the informal system into the formal system， establish a system suitable for female civil servants career developmen， form a positive system expectation， build a good political ecology environment for career development of female civil servants to ensure the execution of the system.
Key words： system malfunction； female civil servants； professional hindrance； source
据2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，截止到2015年底，全国共有公务员人数总量716.7万人。另据国家统计局2016年10月发布的《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》中期统计监测报告，报告指出我国女性公务员占比不断提高，2015年女性公务员占比已经达51.9%。[1]从现有的
研究文献与调研的实际情况分析，我国女性公务员在职业发展过程中，“职业倦怠、职业中断、职业隔离”现象日益明显，大多数女性公务员对自身所从事的职业缺乏相应的工作热情。同时，女性公务员在非正式制度的影响下，她们无法有效处理“自然人”与“社会人”這种双角色之间的矛盾。这些现象表明我国现有在职、在岗的女性公务员在职业发展过程中均受到了相应的阻滞。在现有完备的国家公务员制度体系中究竟是什么因素形成女性公务员职业发展阻滞，并制约我国女性公务员职业的可持续发展呢？笔者认为，在女性公务员职业发展所需的制度失灵是其根源。因此，从制度的角度去分析制约我国女性公务员职业发展的因素，找出其制度失灵的本源，并加以有效治理，则显得尤为重要。
一、制度：我国女性公务员职业发展的基本保障
（一）制度的内涵与基本分类
著名制度经济学家道格拉斯·诺斯（ Douglass North） 认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约……”[2]
制度可以分为两类：内在制度与外在制度。内在制度是从人类经验中演化出来的，它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法[3]。在人类历史发展过程中以大家共同约定遵守的一系列规范表现出来，如各种习惯、文化、习俗和礼貌、伦理道德等等。因此，内在制度是非正式的，即未得到正式机制的支持[4]127。外在制度，则主要是由统治共同体的政治权利机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施的制度。外在制度具有专门指令与程序性规则的特点。外在制度永远是正式的，它要由一个预定的权威机构以有组织的方式来执行惩罚[5]。
（二）我国女性公务员职业发展所需的制度保障
总体来讲，我国女性公务员在职业发展的过程中所需制度包括两类，即非正式制度也称内在制度和正式制度亦称外在制度。
非正式制度主要包括长期以来自发形成的价值观念、风俗、文化、习惯、道德、理论以及意识观念。非正式制度的产生是自发的，它的作用过程依据约定而俗成的，违背非正式制度只是受到良心和道德的谴责。在女性职业发展过程中，成熟的、富有正能量的价值观念、社会文化以及风俗习惯都能够消除现今制约女性公务员职业发展的“男尊女卑、女主内”、“生儿育女”、“女子无才便是德”以及“男性统治世界”的主导观念，摈弃在女性公务员职业发展无意识地产生的性别歧视的偏见，阻止大多数女性公务员在现有岗位存在的“做一天和尚，撞一天钟”的懒政思潮蔓延，促进女性公务员积极从事公务员职业，认真履职。因此，成熟的、富有正能量的非正式制度是女性公务员职业发展的保障，能促进女性公务员工作潜能的最大限度的发挥，能不断地提升女性公务员执政能力与执政水平，进一步实现女性公务员职业发展的顺畅与可持续发展。
对于女性公务员职业发展过程面临的正式制度主要指的就是我国现有的公务员制度。所谓的公务员制度指的就是对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障、待遇等制定系统的法律与规章，并依此对公务员进行管理的制度和体制。[6]主要有：第一，职位分类制度。《中华人民共和国公务员法》第三章第14条规定：“国家公务员实行职位分类制度”。我国公务员职位分类的主要内容包括设置职位、制定职位说明书、确定职务以及确定级别四个方面。成熟完善的职位分类制度为建设一支高素质、专业化的国家公务员队伍奠定了基础。作为女性公务员在面临职位分类时，一定要充分认识自我，做出适合自身的选择，也只有这样才能保证自身职业的可持续发展。其次，录用制度。公务员录用制度指的是国家行政机关依据法定条件，通过公开考试、录用公务员所形成的有关录用条件、原则、方法、标准与程序等一系列具体规定。公务员录用制度不仅为优秀人才能够脱颖而出创造了良好的环境，而且能够在一定程度上杜绝用人过程中的不正之风，也能够充分激发在岗在职公务员积极进取、奋发向上的精神。现有的国家公务员录用制度为想从事公务员工作的女性提供了良好的平台，也是女性进入公务员队伍面临的制度选择。第三，考核与职务升降制度。从2006年11月颁布实施的《中华人民共和国公务员法》经过10多年的实践与不断完善，已基本实现“能上能下、竞争上岗、任前公示、年终述职”的制度性要求。我国现有的公务员考核制度体现了“客观公正、民主公开、注重实绩、结果兑现”的基本原则，考核的内容主要涵盖“德、能、勤、绩、廉”五个方面。第四，培训制度。公务员培训是指国家行政机关依据经济社会发展的需要和国家公务员职位的要求，通过各种方式，有组织地为提高国家公务员政治和业务素质所进行的培育。[7]公务员培训制度不仅能使公务员掌握新理论、新知识、新技术和新思维，而且能够有效提高公务员行政管理水平。女性公务员应该充分了解我国公务员培训的方式，依据岗位的实际情况与自身生理、心理周期制定合理的培训计划。除上述正式制度之外，我国的《中华人民共和国公务员法》还对国家公务员的社会保障制度、国家公务员的激励机制、国家公务员的退出机制以及国家的监控机制等等正式制度均作出了明确的规定。因此，不难看出，正式制度对于女性公务员的入职、岗位分类、在岗培训以及工资、福利等均做出了详细的制度安排，为女性公务员职业顺畅与可持续发展提供了强有力的保障。
综合上述，不难看出，无论是非正式制度，还是正式制度均为我国女性公务员职业发展提供了强有力的基本保障。
二、制度失灵：女性公务员职业发展的现实障碍
制度失灵已成为我国女性公务员职业发展的现实障碍，探寻制度失灵的缘由，弄清制度失灵对女性公务员职业发展的影响程度，为如何治理与女性公务员职业发展过程中相关制度失灵提供了现实依据。
（一）制度失灵的缘由——正式制度与非正式制度的差异与冲突
制度失灵，简而言之，指的是“在制度执行过程中，制度执行者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰制度对相关利益的调整和分配，或者实施有意偏离甚至违背制度目标的行为，从而使制度目标不能实现的现象和情形。[8]
正式制度与非正式制度的区别不仅与规则的起源有关，而且与其产生的方式紧密相关。在实践中，非正式制度与正式制度之间存在明显的、灵活的转换。有意识制定的、立法通过的正式制度以及由政治过程决定的正式制度的整个框架，都必须以非正式制度或内在制度为基础。[4]119-122但是，由于正式制度与非正式制度应用或使用的领域并非各自独立的空间，势必会在同一领域既会存在非正式制度，也会存在正式制度。这样，正式制度与非正式制度将会以两种形态表现出来，即非正式制度服从于正式制度，正式制度凌驾于非正式制度之上。当然也有一种可能，非正式制度与正式制度对于共同作用的对象产生的效益一致。众所周知，非正式制度所包含的习惯、习俗等都是一直以来人类经验的积累，其形成过程相当缓慢。换而言之，当一种非正式制度趋于成熟的时候，正式制度或许已经存在、实施和更新多次。[9]所以，在现实生活中正式制度与非正式制度的差异与冲突将会在所难免。一旦这种差异和冲突升级，制度失灵也是情理之中。
（二）制度失灵对女性公务员职业发展的影響
女性公务员作为公务员群体的一员存在于公务员组织系统，必然要受到公务员组织系统固有的制度约束，女性公务员职业发展只能在由公务员组织现实制度所赋予的制度条件中活动。制度失灵对我国女性公务员职业发展的影响过程，可以这样表述：女性公务员职业发展所需的相关制度一旦失灵，其职业发展的政治生态环境将会恶化，权力开始寻租、权利与金钱混合交易、买官卖官成为常态、人治高于法治。这样的生态将直接影响我国女性公务员的职业发展。具体如下：
1. 制度失灵导致女性公务员职业发展所需的政治生态环境恶化。女性公务员职业发展的政治生态环境从政治生态的角度来讲，指的是社会风气、政气、党风在女性公务员职业发展领域的综合体现，构成因素主要包括与其职业发展相关的制度、政策、规则、舆论以及道德判断、价值追求、用人导向等。女性公务员职业发展的政治生态环境通常以“制度安排”、 “文化传统” 或“风俗习惯”等软硬环境形式表现出来。[10]当然，制度的失灵既包含非正式制度的失灵，也囊括正式制度的失灵。与此同时，制度的失灵不仅表现为制度主体失灵、制度执行行为失灵，而且制度的终极目标也会随之失灵。制度失灵将直接会导致制度被替换，制度执行意图被违背，甚至产生制度抵制、敷衍与制度误用等等情形。[11]试想，一旦制度失灵，与女性公务员职业发展相关的社会风气、习俗、政策、制度以及社会舆论也将随之发展根本性的改变，女性公务员职业发展所需的政治生态环境也将会进一步恶化。
2. 政治生态环境的恶化阻滞女性公务员职业发展。近年来，我国新一届的领导集体已经意识到政治腐败的严重性，下大决心要净化政治生态环境，努力营造“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好从政环境。[12]显然，政治生态环境的恶化，对于公务员来讲形成了一种“入职拼关系、干事靠投机、做人无原则、职务晋升逆淘汰”的庸俗价值观。女性公务员职业发展所需的政治生态环境的恶化最直接的表现就是与其发展相关的正式制度，如录用制度、岗位或职务晋升制度以及培训、激励制度虚置化。同时，与之相适应的非正式制度也会使女性公务员从政意识逐渐淡薄。首先，如传统文化、旧有的习俗与习惯将会直接或间接地影响女性公务员的自我认知，自我主体意识依然没有得到改善。其次，社会舆论也在一定程度上影响着女性公务员的职业纵向发展，如现实中一旦某位女性公务员职务或岗位得到了提升，则会出现诸如该女性公务员一定与某领导“私交”甚好，流言蜚语满天飞。政治生态环境的恶化必将乱相丛生，如“酒桌文化”的盛行，对于女性公务员而言，与男性公务员相比明显处于劣势。所以说，政治生态环境的恶化阻滞了我国女性公务员的职业发展。
三、制度失灵治理：女性公务员职业发展的有效路径
综合上述，正式制度与非正式制度的差异与冲突是导致女性公务员职业发展制度失灵的理论解释。制度失灵的直接后果是与女性公务员职业发展所需的政治生态环境不断恶化，而政治生态环境的恶化将直接作用于女性公务员的职业发展。所以说，制度失灵是阻滞我国女性公务员职业发展的根源。只有有效治理我国女性公务员职业发展过程中的制度失灵，才能保证我国女性公务员职业的可持续发展。结合现有实际，治理女性公务员职业发展所需制度的失灵，可以从以下几个方面入手：
（一）促进非正式制度向正式制度转变，减少二者之间的冲突
对于非正式制度与正式制度的研究由来已久，旧制度经济学学派、过度制度经济学派、新制度经济学派以及社会学领域和人类学领域的专家学者均对正式制度与非正式制度的相关概念以及相互关系进行了相关研究。其中，尤以新制度经济学派的代表学者诺斯的研究成果最为突出。现有的研究表明，作为正式制度包含有社会制度、某一领域的具体制度，如公务员管理制度等以及能体现某种行为方式与规章的更为具体的制度，如某单位奖励、考核制度等等三个层面。而作为非正式制度是一些不必依靠国家强制力实施的无意识的规则，如价值观念、习惯、习俗、地域文化和道德伦理等等。[13]
无论正式制度，还是非正式制度，简而言之，都是为了约束人们行为而设定的规则。所以，二者之间在特定条件下会存在一致性，但由于二者的执行力效果与终极目标以及外在的表现形式、起源与发展规律不同，故二者也具有明显的差异性，并且两者的差异性在一定意义上不可避免地存在。正式制度与非正式制度的一致性，表明两者具有一定的互补性与融合性，二者互为补充、互为支撑。两者差异的客观存在是一个不争的事实，说明两者在特定情形将会互相排斥，并以冲突的形式表现。
毋庸置疑，我国女性公务员在其职业发展的过程中既受到正式制度的约束，也不同程度受到非正式制度的影响。二者对于女性公务员职业发展的影响会出现以下三种情况：第一，当与女性职业发展的相关正式制度还没有形成时，非正式制度将成为其职业发展的主导；第二，当与女性职业发展的相关正式制度已经形成，正式制度将成为其职业发展的主导；第三，虽然与女性职业发展的相关正式制度已经形成时，但是非正式制度仍然在其职业发展过程中处于主导。[14]不用否认，前面两种情形，在我国女性公务员职业发展过程中是极为普遍的现象，在其他领域也一样具有普遍性。而第三种情形，则是正式制度与非正式制度差异存在的外在表现，也是导致现阶段我国女性公务员职业发展过程中制度失灵的主要原因。
要想避免女性公务员职业发展过程所需制度失灵，应该努力促进非正式制度向正式制度的转变，减少二者之间的差异与冲突。具体可以从以下几个方面入手：首先，对于积极的、成熟的非正式制度，我们应该采用规范与试点的方式，实现非正式制度向正式制度的转变，如对于能积极促进女性公务员职业发展的价值观念、地方政策、用人决策的德才兼备等等，要及时归纳总结，要在充分调研、论证、听证与公示的程序下，使其转变为科学的、适时、有效的正式制度；其次，对于消极的、不成熟的非正式制度，我们应该采用消除与设置的方式，实现非正式制度向正式制度的转变，如女性公务员职业发展中的“关系文化”、“潜规则”、“酒桌文化”以及“男权主义”等等要及时的消除，对于有利于女性公务员职业的好的做法、好的经验总结，可以根据实际情况及时设置为正式制度；最后，对于中性的、成熟的非正式制度，我们应该采用引导与转变。如对于女性职业发展过程中，处于中性的习惯、习俗、伦理道德以及惯例、准则等等，要加强积极引导，让其朝正式制度的方向发展，为其成为正式制度奠定良好的基础，避免其发展成为消极的非正式制度。[15]
（二）建立适合女性公务员职业发展的制度，形成导向积极的制度预期
任何一种制度的建立或形成，包括正式制度与非正式制度，都有其自身对于实施后的預期目标。作为女性公务员职业发展所需的制度安排，就目前的实际情况来看，主要依据《中华人民共和国公务员法》。该法从起草到正式颁布实施经历了近五年的时间，对涉及公务员职业发展的各个环节的制度或规定均设置了相应的预期目标，以期望通过该法的实施突破公务员管理中存在的问题，形成科学化、专业化、法制化的公务员管理制度。
回顾该法十多年的实践，虽然取得了较大的成就，比如依法管理的格局初步形成，做到了公务员管理的诸多环节有法可依；细化了公务员奖惩、约束制度，突出物质与精神奖励结合、干部问责与个人事项申报相结合的奖惩与约束制度；建立了“逢进必考”的公务员选拔机制，优化了公务员队伍结构，提升了公务员整体的执政能力与水平。但是也不同程度地存在一些问题，如公务员品位分类向职位分类转换的问题依然没有得到彻底解决；在公务员录用过程中，如何加大开放引进，如何建立专业技术人员在公务员队伍中的准入与准出机制，[16]如何真正实现聘任制，就目前来讲依然处于摸索与试点阶段；还有公务员职务或职务晋升中怎么样体现民主与科学，如何消除公务员绩效考核过程出现的过程与结果出现差异或偏差以及出现偏差或差异时公平与效率如何兼顾等等问题。
这些存在的问题，深层次地反映出与之相关的制度或法律在执行后，并没有达到该制度或法律所设置的预期目标。我们知道，一旦正式制度在执行过程发生失灵，而此时非正式制度在人们的制度选择中将会处于主导地位，将会左右或约束人们的行为规范。如果是消极的、不成熟的非正式占据主导地位，制度达到的目标将会大大偏离预期设定。在这种情况下，建立适合女性公务员职业发展的正式制度，满足女性公务员职业发展的预期显得尤为重要。
作为女性公务员来讲，其入职的预期主要表现为工资、福利待遇较好，职业发展空间较大。但从2016年我国颁布实施的《专业技术类公务员管理规定（ 试行） 》和《行政执法类公务员管理规定（ 试行） 》其主要制度预期是解决基层公务员“机构规格低、晋升台阶少、工资待遇低、压职压级严重、职业发展空间不大”等实际问题[17]。从现在实行的情况来看，依然没有达到制定之初的预期。因此，在制定女性公务员职业发展的相关制度时，要消除女性的身份特征，充分考虑女性的生理特征、心理特征以及其具有的“双角色”特点。只有这样，才能保证招录制度、分类制度、专业与综合技能培训制度以及相应的激励等等制度的预期得以实现，促进女性公务员职业的可持续发展。
（三）营造女性公务员职业发展良好政治生态环境，保证制度的执行力
政治生态环境从政治生态的角度来讲，指的是社会风气、政气、党风在政治生活、领导活动和干部队伍建设等领域的综合体现，构成因素主要包括制度、政策、规则、舆论以及道德判断、价值追求、用人导向等，通常以 “制度安排”、 “文化传统” 或“风俗习惯”等软硬环境形式表现出来。[18]
营造女性公务员职业发展良好政治生态环境，能够保证正式与非正式制度的执行力，也是有效制止女性公务员职业发展所需制度失灵的对策与措施。长期以来，政治生态环境的恶化，制约了女性公务员的职业发展，比如“官场文化、特权思想、裙带关系”等政治生态环境的恶化，严重影响了涉及女性公务员职业发展等相关制度的改革与推进。还有如今表现明显的“官场潜规则”胜于法律法规的现象，一些公务员干部将公务员干部队伍建设当作家族事业来经营，并沿着血缘、地缘、业缘、学缘、姻缘、官缘等多重关系网从低到高结成 “蜂窝状关系网”。[18]
毋庸置疑，良好的政治生态环境既是女性公务员职业发展的基础与保障，也是女性公务员职业顺畅可持续发展的内在推动力。与此同时，女性公务员职业的可持续发展不仅能够实现政治生态的“平衡性、开放性、互动性”，纠正政治生态的结构失衡，改变不合理的人身依附关系，确保一律平等，使权力进一步受到约束[19]。当一切特权思想被消除，权利受到强有力的约束时，自然而然制度的执行就会不断提升。
要想为女性公务员职业发展营造良好的政治生态环境，保证与之相关制度的执行不断提升，可以从以下几个方面入手：首先，强调文化导向和文化教育功能。通过先进文化的正确导向与教育，不仅能消除中国传统文化或风俗习惯对女性公务员自我认知的影响，而且逐步转变男性公务员自我认知并加以有效渗透，彻底消除“男性统治世界”的主导观念。其次丰富和创新风清气正和从政清廉的政治文化，满足女性公务员精神内需，形成女性公务员良好的公务伦理文化氛围。第三，加强“关键少数”的理想信念教育。这些所涉及的“关键少数”基本上为本单位的“一把手”。 [20]而且要增强其作为“一把手”的主体意识，全局意识，担当意识，担好选人用人之责。身体力行，积极营造风清气正的政治生态环境。第四，实现民主集中制，对于重大问题提交“常委会”讨论，充分发挥群体智慧。这样不仅对权力进行了适度的分解，不能让“一把手”一言堂，而且能在一定程度上弥补现有制度的“缺陷”，从根本上铲除滋生腐败土壤。最后，建立和完善现有巡视组制度体系，充分发挥纪检监察部门的作用，将现有的巡视检查、意见反馈、落实整改有机结合。做到定期与不定期、长期与短期、明察与暗访、书面汇报与实地考察等有机结合。实现党内关系正常化、作风建设常态化、分工体系规范化、纪律处分严格化的女性公务员职业发展的政治生态环境。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
