国家监察体制改革研究：一个文献综述
李磊
摘 要： 2016年以来，国内学界围绕国家监察体制改革进行了多视角多层次的研究，主要涉及何为国家监察体制改革、为何开展国家监察体制改革、如何开展国家监察体制改革等问题，取得了颇为丰硕的研究成果。这些都是值得充分肯定的，但同时也应该看到，目前学界在这方面的研究尚处于初始阶段，因而研究中难免存在一些不足之处。今后要从加强国家监察体制改革基础理论问题的研究、增加学术界的交流和思想争鸣、坚持理论研究和实证分析相结合等方面，进一步深化国家监察体制改革研究。
关键词： 国家监察体制； 改革； 综述
中图分类号： D035.4 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.024
Abstract： The Chinese academia has been conducting a multi-angle and multi-level study on the reform of the state supervision system and making fruitful research achievements since 2016， mainly involving： what the reform is， why and how we should carry out it. All of these are worthy of the full positive but we should recognize that there must be some insufficiency owing to the fact that the current research in this field is still in the initial stage. Further study on the reform of the state supervision system is needed from the following aspects： strengthening the basic theoretical research， increasing the academic exchanges and ideological contention， insisting on the combination of the theoretical research and empirical analysis in the future.
Key words： national supervision system； reform； review
自从2016年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》后，国家监察体制改革逐渐成为学术研究的热点、焦点。笔者近日在中国知网数据平台（CNKI）进行精确检索，发现篇名中含有关键词“国家监察体制改革”的研究文献高达500多篇。其中，从发表年度来看，2016年18篇，2017年384篇，2018年110篇；就资源类型而言，报纸376篇，期刊135篇，硕士论文1篇。当然，这些文献之中也有相当部分是文件、决议或讲话性质的报告。由此可以看出学术界对国家监察体制改革研究的关注与重视程度。在图书方面，通过近期在读秀数据平台的检索，笔者发现书名中含有关键词“国家监察体制改革”的图书仅有 1本，即2017年11月中国方正出版社出版的《国家监察体制改革试点工作学习参考》。该书作为国家监察体制改革试点工作的学习参考资料，共由三个部分组成：第一部分为国家监察体制改革试点工作相关文件资料；第二部分为国家监察体制改革试点工作综述以及解读文章；第三部分为北京、浙江、山西三地开展国家监察体制改革试点工作的相关材料。这表明少数研究者已对国家监察体制改革试点工作开始了初步探讨，但关于如何全面推开国家监察体制改革的系统研究仍然比较少。通过梳理现有相关研究成果可以看出，研究者们对国家监察体制改革的研究主要集中在何为国家监察体制改革、为何开展国家监察体制改革、如何开展国家监察体制改革这三个重大问题上。
一、何为国家监察体制改革
（一）关于国家监察体制改革的涵义
关于国家监察体制改革的涵义，目前还没有一个统一的表述，研究者们从不同的视角对之作出了界定。
第一，政治改革说。于安指出，国家监察体制改革是一项主题鲜明的政治改革措施，是基于反腐的特殊需要对相关国家政权力量的再整合，并以此为基础建立可持续反腐的新的制度性动力机制。[1]牛余庆和牛家驹认为，国家监察体制改革属于政治体制改革的范畴，直接关乎我国政治体制格局的变迁；国家监察体制改革作为政治体制改革的突破口，深刻影响全面深化改革总目标的实现。[2]35-36
第二，权力结构调整说。焦洪昌和古龙元指出，国家监察体制改革是对国家权力结构的调整，即把过去监督权隶属于行政权这样一个既不科学又不合理的权力结构进行变革，把散布于各处的监督资源统一整合为新型的国家监督，使监察权成为与行政权、司法权平行的相对独立的国家监督权。[3]4秦前红认为，国家监察体制改革是对我国长期以来继承的苏联监察模式的重要改革，其深层意蕴，就是把监督权从行政权中剥离出来，打破现有一府两院的宪制结构，变为一府三院。[4]
第三，中国式分權说。李永忠指出，国家监察体制改革作为影响全局的重大政治体制改革，不是西方的三权分立，而是党权三分理论在国家权力分解上的具体应用。[5]罗亚苍认为，国家监察体制改革是中国共产党领导的全新政治实践，提出了践行分权原则的中国样本。[6]
第四，法治说。刘松山指出，国家监察体制改革是一件关系到国家政治体制命脉的大事，涉及各种纷繁复杂的问题，最终必须通过宪法和法律的形式加以固定，因而这一改革从其本质上来讲就是一项立法。[7]王孟嘉认为，国家监察体制改革完全契合全面依法治国的要求，是法治驱动下的政治体制改革，因此，此项改革需要严格遵循法治逻辑，并具体表现为国家监察立法所追求的法律方法上。[8]
另外，有研究者认为，国家监察体制改革的根本用意在于重构国家监察权的权威，从而形成对公共权力机关及其公职人员的制度性威慑。[9]149
（二）关于国家监察体制改革的特点
关于国家监察体制改革的特点，研究者们根据自己的理解对其进行了阐述。其中，以下观点比较有代表性。
储建国指出，国家监察体制改革至少有两大特点：把党内纪检制度和国家监察制度紧密结合在一起，实现党和国家制度的有效互动；贯彻与落实群众路线，发挥人民监督的巨大优势，实现人民性和专门性的高度统一。[10]白皓认为，国家监察体制改革存在以下特点：一是从行政监察到国家监察，重构监察制度，昭示改革宏图；二是从纪检监察机关到国家监察委员会，彰显反腐肃贪之坚定意志；三是扩大权限、丰富手段，为监察权威安上“锋利牙齿”；四是监察对象全覆盖，打造全方位、无死角的权力监察体系。[11]
此外，有研究者指出，国家监察体制改革具有步子大、复杂程度高、影响深远等特点。[12]8另有研究者认为，国家监察体制改革是政治性、政策性和操作性都很强的工作。[13]
综上所述，研究者们对国家监察体制改革涵义的认识多种多样。对其特点的理解见仁见智。基于此，我们不妨作如下理解：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是全面深化改革的题中应有之义，是针对反腐力量分散、监察范围有限、监察手段不足等问题进行的顶层设计，旨在建立党领导下的集中統一、权威高效的国家监察体系，以巩固并发展反腐败斗争所形成的压倒性态势。同时，国家监察体制改革无论在广度上还是在深度上都呈现出很多新特点，其最为明显的特点，就是改革具有根本性、系统性和协同性。
二、为何开展国家监察体制改革
（一）开展国家监察体制改革的必要性
关于开展国家监察体制改革的必要性，研究者们从不同层面进行了探讨。其观点大致如下。
一是推进反腐败斗争的需要。庄德水认为，国家监察体制改革的逻辑起点在于现行反腐体制存在结构性弊端和功能性压力。[14]杨峥嵘指出，开展国家监察体制改革，其主要原因，就是当前我国反腐机构设置存在明显缺陷，即反腐机构力量分散、职能交叉；监察工作很容易受到地方的限制；执纪和执法的边界不够清晰；存在一些监察盲区。这些缺陷成为制约反腐败斗争持续深入开展的瓶颈，难以适应新形势下反腐败的要求。[15]刘艳红和夏伟指出，国家监察体制改革是建立长效、稳定反腐机制的必由之路，是解决政策反腐弱效能问题的必然选择。[16]89
二是加强对权力监督制约的需要。白皓和杨强强认为，目前监察体制具有内在的局限性，即纪检监察机关反腐实践缺乏法理依据，从而面临合法性质疑；反腐机制中的机构分立、职能分散，无法形成一股强大的监督合力，从而不能对权力进行有效监督制约。[9]146-147另有研究者指出，虽然中华人民共和国成立以来，我们一直未停止过监督体制改革，但监督权分散于不同国家机关的弊端始终没有得到根本解决，从而大大降低了监督的成效。[16]91
三是治党治国的需要。马怀德认为，开展国家监察体制改革，源于全面从严治党、全面依法治国、全面深化改革的现实需要。他指出，改革国家监察体制，既是时代发展的必然趋势，也是以习近平同志为核心的党中央在汲取古今中外治国理政经验教训的基础上与时俱进的具体体现。[17]15-17
（二）开展国家监察体制改革的重要性
研究者们在探讨开展国家监察体制改革必要性的同时，也对其重要性展开了多维度的分析。
其一，有助于推进反腐败斗争向纵深方向发展。童之伟认为，国家监察体制改革为在我国反腐肃贪，标本兼治，建设更加廉洁的政治提供了可靠的法制保障，同时，它将把“双规”等缺乏法律依据的反腐肃贪措施消弭在法治建设的历史背景中。[18]李永忠指出，国家监察体制改革既是深入开展反腐败斗争、全面从严治党的重大举措，也是由同体监督转向异体监督、由治标为主转向以治本为主、由权力反腐转向制度反腐，并通过改革“形成科学的权力结构”的重大利好。[19]
其二，有助于完善国家权力结构。白皓和杨强强认为，国家监察体制改革的意义，在很大程度上，就是对宪制限权功能的发展与健全。[9]149丘川颖指出，国家监察体制改革是为了打造监督公共权力的良性机制而从宏观层面调整国家权力的一次生动实践。[20]李声高认为，开展国家监察体制改革，改变了现有的国家权力运行格局，关系到国家权力实施的规范化和法治化。[21]
其三，有助于实现依规治党和依法治国的有机统一。张国栋认为，国家监察体制改革必将促进依规治党和依法治国的有机结合，强化党和国家的自我监督，增强民众对党的信心、信任和信赖，夯实党执政的政治基础。[22]高波指出，开展国家监察体制改革，实现了依规治党和依法治国的协调并进、“纪律之笼”和“法律之笼”的无缝对接，增强了党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。[23]
另外，有研究者从政治、制度、理论这三个方面集中概述了开展国家监察体制改革的重要性：在政治上，加强了党对国家反腐工作的统一领导；在制度上，构建了集中统一、权威高效的反腐体系；在理论上，开创了国家政体结构的新模式，体现了理论自信与制度自信。[24]
由上可见，研究者们从多个角度对为何开展国家监察体制改革进行了研究，其观点不尽相同，但有一点是一致的，那就是国家监察体制改革是在反腐败斗争形势依然复杂严峻、“四个全面”战略布局需要协调推进的时代背景下所作的重大战略决策。笔者认为，开展国家监察体制改革，其重大而深远的影响，不仅仅局限于反腐败斗争领域，它对实现国家治理体系和治理能力现代化同样具有重要推动作用。众所周知，实现国家治理体系和治理能力现代化，其任务是复杂的多方面的，但最为根本的任务就是要在治国理政的各个方面形成一套系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，从而实现对国家和社会的有效治理。国家监察体制改革作为完善我国法律制度体系的有效载体，是推进依法治理、源头治理的重要环节，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。
三、如何开展国家监察体制改革
（一）总结中国历史和国外的经验教训
中国历史和国外在监察制度建设方面积累了大量的经验教训，而深入发掘这笔宝贵的“资源”对开展国家监察体制改革具有重要启迪。从目前的研究情况来看，关于如何总结中国历史和国外的经验教训可以归纳为以下两个方面。
一是向中国历史借鉴改革智慧。聂义峰认为，开展监察体制改革，虽然同中国古代监察制度建设所面临的经济条件、政治制度、文化背景等有着很大的不同甚至是根本性的区别，但现如今的任何发展都离不开传统的影响，因而需要从中华民族历史文化传统中汲取“养分” 。[25]刘振洋指出，中国古代监察机关独立行使监察权，不受其他机关的干涉；监察官按照国家法律行使职权，若自身有违法失职行为，将会被加重处罚等，这些举措都可以为目前的国家监察体制改革所借鉴。[26]也有研究者认为，推行国家监察体制改革，无法割断与中国共产党监督体制改革历史的联系，因而全面了解这段历史是提升国家监察体制改革有效性的“基础功”。该研究者在深入分析中国共产党90多年的监督体制改革历史后指出，只是通过机构和人员增加的扩张式改革，而缺乏运作机制的转变和制度有效性的释放，根本不可能实现预期的反腐目标。[27]
二是向其他国家学习先进做法。马怀德认为，北欧等国家的议会监察专员制度对我们具有一定参考价值。他指出，国外监察制度表明，无论采取议会监察专员制度，还是在行政系统內部设立监察机关，都必须通过立法的形式保障监察权独立行使，并明确监察对象的广覆盖。[17]17蒋来用认为，国外监察体制改革不乏一些积极因素，其中包括注重顶层设计，把反腐体制置于国家权力格局中的显要位置；明确各个部门反腐职责但要密切合作；保证反腐机构调查案件的相对独立性与权威性；强调反腐机构人员具有专业化的素质与能力；普遍采用法治的方式反腐。这些因素为我国开展国家监察体制改革提供了重要借鉴。[28]2-4
（二）坚持国家监察体制改革的基本原则
国家监察体制改革要取得成功，坚守一定的原则至关重要。反之，守不住原则，国家监察体制改革就必然变“形”走“样”，或收效甚微，从而难逃失败的厄运。鉴于此，研究者们纷纷就国家监察体制改革所要坚持的原则进行了探析。
学术界普遍认为国家监察体制改革必须坚持正确的政治方向，从我国国情出发，着重处理好改革和法治的关系，积极稳妥地推进。如庄德水认为，党的领导关乎国家监察体制改革的命运，坚持党的领导是国家监察体制改革的根本所在，因此，这一改革必须在党的集中统一领导下进行。[29]林彦认为，国家监察体制改革涉及新的权力单元构建问题，要遵循法治的原则，并通过修宪来实现，这是确保改革成功实施、取得更大成效的必然选择。[30]吴建雄认为，国家监察体制改革除了必须坚持党的领导和人大立法的原则外，还要坚持权威高效、权力制约这两项基本原则。[31]焦洪昌和古龙元指出，国家监察体制改革应当实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一 。[3]9
另外，有研究者指出，要从国家监察体制改革的属性、背景和内涵上来把握其应遵循的基本原则：先“变法”后“变革”的逻辑；人民代表大会制度的根本遵循；机构和职能整合的改革思路；监察权独立行使的改革理念。[32]
（三）选择国家监察体制改革的具体路径
国家监察体制改革涉及面广，牵动各方利益，如果在改革进路上欠妥，就势必影响改革的效果，甚至危及社会的和谐稳定，因而要选择切实可行的改革路径。从研究现状来看，关于国家监察体制改革的路径可以概括为以下几方面。
首先，凝聚改革共识。王丛虎认为，全国上下就改革问题达成共识是开展国家监察体制改革的重要基础和关键所在，因而要通过强化宣传教育转变个人的思想观念、扭转部门的模糊认识，从而达到凝聚改革共识的目的。[33]39吴建雄指出，开展国家监察体制改革要在涉及反腐败斗争的重大理论和实践问题上统一思想认识，这就需要：确立“零容忍”的法治反腐理念；形成“纪法共治”“特别程序”“实质正义”等法治反腐共识。[34]
其次，坚持先试点再推广。章荣君指出，开展国家监察体制改革应该先试点再推广，通过试点总结经验教训，当其成熟至一定的模式或样板的时候，就可以向全国范围内推广。[33]38任建明和杨梦婕认为，国家监察体制改革要坚持“三步走”：第一步，在得到全国人大或常委会的授权后，选择部分地区进行改革试点；第二步，试点方案基本成熟后再普遍推广；第三步，修订法律，即最后的正式实施。[12]10
再次，做好内外改革工作。蒋来用认为，开展国家监察体制改革，既要注重“体制内”改革，也要强化外围配套改革。为此，要增强监察委员会调查腐败案件的独立性和权威性；科学设计国家监察体制，保持稳定性；进行监督体系内部“改造”，提升工作效率；加强权力之间的彼此制约和平衡；合理划分与调整各级监察委员会之间的权限；加快推进外围配套改革，提高综合治理能力。[28]6-7吴建雄和刘峰指出，国家监察体制的内外改革应该从以下方面着手：一是完善立法，实现改革于法有据；二是规范执纪执法，完善合署办公程序机制；三是加强自身监督制约，保持同司法机关的有效衔接；四是建设专业化的国家监察队伍。[35]
最后，健全改革评价机制。杨建顺认为，对国家监察体制改革进行科学评价，需要从宪法和法律层面审视改革目标和过程的合宪性及合法性，审视改革内容、路径选择、权力配置和资源整合的合理性，尤其是从组织法的角度来审视改革的实效性。他指出，健全改革评价机制，其首要任务，就是搞清楚现有法律体系内已有什么，尚欠缺什么；其次，要弄明白下一步要做什么，达到何种目标，进而分析应该如何实现目标，怎样选择路径，如何配置装备与手段等。[36]
另外，有研究者以制度变迁为视角对国家监察体制改革的进路作了研究，指出要遵循制度变迁的客观规律，把原则的坚定性和策略的灵活性相结合，把整体协调和局部推进相统一，统筹布局，科学处理党的领导和人大授权的关系、依法治国和依规治党的关系、继承传统和发展创新关系、发挥高层智库作用和扩大公民参与的关系。[2]35
总体看来，关于如何开展国家监察体制改革，研究者们根据自己的理解提出了一系列对策，主要包括经验教训、基本原则和具体路径等方面，其中不乏一些可行之策。在笔者看来，国家监察体制改革关乎改革发展稳定大局，必须坚持党的领导，有序推进；国家监察体制改革十分复杂且异常艰巨，必须科学设计，统筹推进；国家监察体制改革具有自身的特殊规律，必须深入研究，协调推进。还需要指出的是，任何改革都是对利益固化藩籬的突破，国家监察体制改革一旦全面推开，就势必面临既得利益集团的阻碍，这就需要我们正确处理利益关系，有效化解改革阻力，最大限度地增强改革合力。
四、研究存在的不足和未来可以拓展的空间
通过梳理2016年以来学术界的相关研究，我们可以看出：一方面，国家监察体制改革这一命题提出后，研究者们对此高度重视、积极探讨，并在一些关键问题上取得了重要共识，这对理解和推进国家监察体制改革具有重要的理论和现实意义。另一方面，国家监察体制改革研究才刚刚起步，研究者们在一些问题的认识上还不够全面、深入。基于研究中存在的不足，未来关于国家监察体制改革的研究需要从以下空间拓展。
（一）加强国家监察体制改革基础理论问题的研究
理论研究特别是基础理论研究是政策研究的基石、实践活动的向导。如果在基础理论研究上缺乏必要的积淀，政策研究和实践活动的科学依据都将无从谈起。现有研究成果从多个视角对国家监察体制改革进行了阐释和论证，其部分成果已经得到学术界的初步认可和较高评价，但对个别基础理论问题的关注仍然不够，如国家监察体制改革的内涵提炼、法理依据、动力集成、绩效评价、国际意义，以及如何看待改革、法治和反腐之间的联动关系，等等，这些都是国家监察体制改革研究的薄弱环节。当前，研究者应该以解决上述基础理论问题为契机，不断夯实基础理论研究，筑牢科学研究的根基，从而加快构建以国家监察体制改革为主题的理论体系。
（二）增加学术界的交流和思想争鸣
学术界的交流和思想争鸣，是科学研究的重要组成部分。其主要功效在于使研究者互相交流信息、彼此激发思想，并通过碰撞智慧火花推动科学研究向更高水平迈进。然而，由于国家监察体制改革这一理论课题的研究时间不长，学界内关于国家监察体制改革的交流和思想争鸣并不多，甚至在一定意义上还处在空白状态。这种现状，与国家监察体制改革作为“事关全局的重大政治改革”的地位作用不匹配，与在全国范围内推开国家监察体制改革的决策部署不协调，与深化国家监察体制改革研究的内在要求不相称。下一步学术界应该多举办一些关于国家监察体制改革的全国性乃至国际性学术研讨会，为法学、政治学、马克思主义理论等不同学科背景的研究者搭建学术交流和思想争鸣的平台，以在学术交流中开阔研究视野、在思想争鸣中提升研究层次，从而为深化国家监察体制改革研究提供有力支撑。
（三）坚持理论研究和实证分析相结合
坚持理论研究和实证分析相结合，是科学研究的重要方法、必然要求。但从已有研究成果来看，大多数成果属于定性研究，即探讨理论上的“应然”，而忽视对国家监察体制改革的定量分析，这就导致了理论研究和实践推进相脱节。今后研究者在继续强化理论研究的基础上，应该尤为注重对现实的关怀，大兴调查研究之风，深入国家监察体制改革“试验田”，系统掌握改革的相关数据，着重分析不同地区在改革中产生的先进典型、具体案例，认真总结此项改革在实施过程中行之有效的做法，特别是那些可复制、可推广的宝贵经验，并及时将它们反馈到后续的研究中，实现理论与实践的有机结合、高度统一，从而推出可操作性更强、说服力更大、含金量更高的研究成果。
参考文献：
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 2016年以来，国内学界围绕国家监察体制改革进行了多视角多层次的研究，主要涉及何为国家监察体制改革、为何开展国家监察体制改革、如何开展国家监察体制改革等问题，取得了颇为丰硕的研究成果。这些都是值得充分肯定的，但同时也应该看到，目前学界在这方面的研究尚处于初始阶段，因而研究中难免存在一些不足之处。今后要从加强国家监察体制改革基础理论问题的研究、增加学术界的交流和思想争鸣、坚持理论研究和实证分析相结合等方面，进一步深化国家监察体制改革研究。
关键词： 国家监察体制； 改革； 综述
中图分类号： D035.4 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.024
Abstract： The Chinese academia has been conducting a multi-angle and multi-level study on the reform of the state supervision system and making fruitful research achievements since 2016， mainly involving： what the reform is， why and how we should carry out it. All of these are worthy of the full positive but we should recognize that there must be some insufficiency owing to the fact that the current research in this field is still in the initial stage. Further study on the reform of the state supervision system is needed from the following aspects： strengthening the basic theoretical research， increasing the academic exchanges and ideological contention， insisting on the combination of the theoretical research and empirical analysis in the future.
Key words： national supervision system； reform； review
自从2016年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》后，国家监察体制改革逐渐成为学术研究的热点、焦点。笔者近日在中国知网数据平台（CNKI）进行精确检索，发现篇名中含有关键词“国家监察体制改革”的研究文献高达500多篇。其中，从发表年度来看，2016年18篇，2017年384篇，2018年110篇；就资源类型而言，报纸376篇，期刊135篇，硕士论文1篇。当然，这些文献之中也有相当部分是文件、决议或讲话性质的报告。由此可以看出学术界对国家监察体制改革研究的关注与重视程度。在图书方面，通过近期在读秀数据平台的检索，笔者发现书名中含有关键词“国家监察体制改革”的图书仅有 1本，即2017年11月中国方正出版社出版的《国家监察体制改革试点工作学习参考》。该书作为国家监察体制改革试点工作的学习参考资料，共由三个部分组成：第一部分为国家监察体制改革试点工作相关文件资料；第二部分为国家监察体制改革试点工作综述以及解读文章；第三部分为北京、浙江、山西三地开展国家监察体制改革试点工作的相关材料。这表明少数研究者已对国家监察体制改革试点工作开始了初步探讨，但关于如何全面推开国家监察体制改革的系统研究仍然比较少。通过梳理现有相关研究成果可以看出，研究者们对国家监察体制改革的研究主要集中在何为国家监察体制改革、为何开展国家监察体制改革、如何开展国家监察体制改革这三个重大问题上。
一、何为国家监察体制改革
（一）关于国家监察体制改革的涵义
关于国家监察体制改革的涵义，目前还没有一个统一的表述，研究者们从不同的视角对之作出了界定。
第一，政治改革说。于安指出，国家监察体制改革是一项主题鲜明的政治改革措施，是基于反腐的特殊需要对相关国家政权力量的再整合，并以此为基础建立可持续反腐的新的制度性动力机制。[1]牛余庆和牛家驹认为，国家监察体制改革属于政治体制改革的范畴，直接关乎我国政治体制格局的变迁；国家监察体制改革作为政治体制改革的突破口，深刻影响全面深化改革总目标的实现。[2]35-36
第二，权力结构调整说。焦洪昌和古龙元指出，国家监察体制改革是对国家权力结构的调整，即把过去监督权隶属于行政权这样一个既不科学又不合理的权力结构进行变革，把散布于各处的监督资源统一整合为新型的国家监督，使监察权成为与行政权、司法权平行的相对独立的国家监督权。[3]4秦前红认为，国家监察体制改革是对我国长期以来继承的苏联监察模式的重要改革，其深层意蕴，就是把监督权从行政权中剥离出来，打破现有一府两院的宪制结构，变为一府三院。[4]
第三，中国式分權说。李永忠指出，国家监察体制改革作为影响全局的重大政治体制改革，不是西方的三权分立，而是党权三分理论在国家权力分解上的具体应用。[5]罗亚苍认为，国家监察体制改革是中国共产党领导的全新政治实践，提出了践行分权原则的中国样本。[6]
第四，法治说。刘松山指出，国家监察体制改革是一件关系到国家政治体制命脉的大事，涉及各种纷繁复杂的问题，最终必须通过宪法和法律的形式加以固定，因而这一改革从其本质上来讲就是一项立法。[7]王孟嘉认为，国家监察体制改革完全契合全面依法治国的要求，是法治驱动下的政治体制改革，因此，此项改革需要严格遵循法治逻辑，并具体表现为国家监察立法所追求的法律方法上。[8]
另外，有研究者认为，国家监察体制改革的根本用意在于重构国家监察权的权威，从而形成对公共权力机关及其公职人员的制度性威慑。[9]149
（二）关于国家监察体制改革的特点
关于国家监察体制改革的特点，研究者们根据自己的理解对其进行了阐述。其中，以下观点比较有代表性。
储建国指出，国家监察体制改革至少有两大特点：把党内纪检制度和国家监察制度紧密结合在一起，实现党和国家制度的有效互动；贯彻与落实群众路线，发挥人民监督的巨大优势，实现人民性和专门性的高度统一。[10]白皓认为，国家监察体制改革存在以下特点：一是从行政监察到国家监察，重构监察制度，昭示改革宏图；二是从纪检监察机关到国家监察委员会，彰显反腐肃贪之坚定意志；三是扩大权限、丰富手段，为监察权威安上“锋利牙齿”；四是监察对象全覆盖，打造全方位、无死角的权力监察体系。[11]
此外，有研究者指出，国家监察体制改革具有步子大、复杂程度高、影响深远等特点。[12]8另有研究者认为，国家监察体制改革是政治性、政策性和操作性都很强的工作。[13]
综上所述，研究者们对国家监察体制改革涵义的认识多种多样。对其特点的理解见仁见智。基于此，我们不妨作如下理解：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是全面深化改革的题中应有之义，是针对反腐力量分散、监察范围有限、监察手段不足等问题进行的顶层设计，旨在建立党领导下的集中統一、权威高效的国家监察体系，以巩固并发展反腐败斗争所形成的压倒性态势。同时，国家监察体制改革无论在广度上还是在深度上都呈现出很多新特点，其最为明显的特点，就是改革具有根本性、系统性和协同性。
二、为何开展国家监察体制改革
（一）开展国家监察体制改革的必要性
关于开展国家监察体制改革的必要性，研究者们从不同层面进行了探讨。其观点大致如下。
一是推进反腐败斗争的需要。庄德水认为，国家监察体制改革的逻辑起点在于现行反腐体制存在结构性弊端和功能性压力。[14]杨峥嵘指出，开展国家监察体制改革，其主要原因，就是当前我国反腐机构设置存在明显缺陷，即反腐机构力量分散、职能交叉；监察工作很容易受到地方的限制；执纪和执法的边界不够清晰；存在一些监察盲区。这些缺陷成为制约反腐败斗争持续深入开展的瓶颈，难以适应新形势下反腐败的要求。[15]刘艳红和夏伟指出，国家监察体制改革是建立长效、稳定反腐机制的必由之路，是解决政策反腐弱效能问题的必然选择。[16]89
二是加强对权力监督制约的需要。白皓和杨强强认为，目前监察体制具有内在的局限性，即纪检监察机关反腐实践缺乏法理依据，从而面临合法性质疑；反腐机制中的机构分立、职能分散，无法形成一股强大的监督合力，从而不能对权力进行有效监督制约。[9]146-147另有研究者指出，虽然中华人民共和国成立以来，我们一直未停止过监督体制改革，但监督权分散于不同国家机关的弊端始终没有得到根本解决，从而大大降低了监督的成效。[16]91
三是治党治国的需要。马怀德认为，开展国家监察体制改革，源于全面从严治党、全面依法治国、全面深化改革的现实需要。他指出，改革国家监察体制，既是时代发展的必然趋势，也是以习近平同志为核心的党中央在汲取古今中外治国理政经验教训的基础上与时俱进的具体体现。[17]15-17
（二）开展国家监察体制改革的重要性
研究者们在探讨开展国家监察体制改革必要性的同时，也对其重要性展开了多维度的分析。
其一，有助于推进反腐败斗争向纵深方向发展。童之伟认为，国家监察体制改革为在我国反腐肃贪，标本兼治，建设更加廉洁的政治提供了可靠的法制保障，同时，它将把“双规”等缺乏法律依据的反腐肃贪措施消弭在法治建设的历史背景中。[18]李永忠指出，国家监察体制改革既是深入开展反腐败斗争、全面从严治党的重大举措，也是由同体监督转向异体监督、由治标为主转向以治本为主、由权力反腐转向制度反腐，并通过改革“形成科学的权力结构”的重大利好。[19]
其二，有助于完善国家权力结构。白皓和杨强强认为，国家监察体制改革的意义，在很大程度上，就是对宪制限权功能的发展与健全。[9]149丘川颖指出，国家监察体制改革是为了打造监督公共权力的良性机制而从宏观层面调整国家权力的一次生动实践。[20]李声高认为，开展国家监察体制改革，改变了现有的国家权力运行格局，关系到国家权力实施的规范化和法治化。[21]
其三，有助于实现依规治党和依法治国的有机统一。张国栋认为，国家监察体制改革必将促进依规治党和依法治国的有机结合，强化党和国家的自我监督，增强民众对党的信心、信任和信赖，夯实党执政的政治基础。[22]高波指出，开展国家监察体制改革，实现了依规治党和依法治国的协调并进、“纪律之笼”和“法律之笼”的无缝对接，增强了党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。[23]
另外，有研究者从政治、制度、理论这三个方面集中概述了开展国家监察体制改革的重要性：在政治上，加强了党对国家反腐工作的统一领导；在制度上，构建了集中统一、权威高效的反腐体系；在理论上，开创了国家政体结构的新模式，体现了理论自信与制度自信。[24]
由上可见，研究者们从多个角度对为何开展国家监察体制改革进行了研究，其观点不尽相同，但有一点是一致的，那就是国家监察体制改革是在反腐败斗争形势依然复杂严峻、“四个全面”战略布局需要协调推进的时代背景下所作的重大战略决策。笔者认为，开展国家监察体制改革，其重大而深远的影响，不仅仅局限于反腐败斗争领域，它对实现国家治理体系和治理能力现代化同样具有重要推动作用。众所周知，实现国家治理体系和治理能力现代化，其任务是复杂的多方面的，但最为根本的任务就是要在治国理政的各个方面形成一套系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，从而实现对国家和社会的有效治理。国家监察体制改革作为完善我国法律制度体系的有效载体，是推进依法治理、源头治理的重要环节，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。
三、如何开展国家监察体制改革
（一）总结中国历史和国外的经验教训
中国历史和国外在监察制度建设方面积累了大量的经验教训，而深入发掘这笔宝贵的“资源”对开展国家监察体制改革具有重要启迪。从目前的研究情况来看，关于如何总结中国历史和国外的经验教训可以归纳为以下两个方面。
一是向中国历史借鉴改革智慧。聂义峰认为，开展监察体制改革，虽然同中国古代监察制度建设所面临的经济条件、政治制度、文化背景等有着很大的不同甚至是根本性的区别，但现如今的任何发展都离不开传统的影响，因而需要从中华民族历史文化传统中汲取“养分” 。[25]刘振洋指出，中国古代监察机关独立行使监察权，不受其他机关的干涉；监察官按照国家法律行使职权，若自身有违法失职行为，将会被加重处罚等，这些举措都可以为目前的国家监察体制改革所借鉴。[26]也有研究者认为，推行国家监察体制改革，无法割断与中国共产党监督体制改革历史的联系，因而全面了解这段历史是提升国家监察体制改革有效性的“基础功”。该研究者在深入分析中国共产党90多年的监督体制改革历史后指出，只是通过机构和人员增加的扩张式改革，而缺乏运作机制的转变和制度有效性的释放，根本不可能实现预期的反腐目标。[27]
二是向其他国家学习先进做法。马怀德认为，北欧等国家的议会监察专员制度对我们具有一定参考价值。他指出，国外监察制度表明，无论采取议会监察专员制度，还是在行政系统內部设立监察机关，都必须通过立法的形式保障监察权独立行使，并明确监察对象的广覆盖。[17]17蒋来用认为，国外监察体制改革不乏一些积极因素，其中包括注重顶层设计，把反腐体制置于国家权力格局中的显要位置；明确各个部门反腐职责但要密切合作；保证反腐机构调查案件的相对独立性与权威性；强调反腐机构人员具有专业化的素质与能力；普遍采用法治的方式反腐。这些因素为我国开展国家监察体制改革提供了重要借鉴。[28]2-4
（二）坚持国家监察体制改革的基本原则
国家监察体制改革要取得成功，坚守一定的原则至关重要。反之，守不住原则，国家监察体制改革就必然变“形”走“样”，或收效甚微，从而难逃失败的厄运。鉴于此，研究者们纷纷就国家监察体制改革所要坚持的原则进行了探析。
学术界普遍认为国家监察体制改革必须坚持正确的政治方向，从我国国情出发，着重处理好改革和法治的关系，积极稳妥地推进。如庄德水认为，党的领导关乎国家监察体制改革的命运，坚持党的领导是国家监察体制改革的根本所在，因此，这一改革必须在党的集中统一领导下进行。[29]林彦认为，国家监察体制改革涉及新的权力单元构建问题，要遵循法治的原则，并通过修宪来实现，这是确保改革成功实施、取得更大成效的必然选择。[30]吴建雄认为，国家监察体制改革除了必须坚持党的领导和人大立法的原则外，还要坚持权威高效、权力制约这两项基本原则。[31]焦洪昌和古龙元指出，国家监察体制改革应当实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一 。[3]9
另外，有研究者指出，要从国家监察体制改革的属性、背景和内涵上来把握其应遵循的基本原则：先“变法”后“变革”的逻辑；人民代表大会制度的根本遵循；机构和职能整合的改革思路；监察权独立行使的改革理念。[32]
（三）选择国家监察体制改革的具体路径
国家监察体制改革涉及面广，牵动各方利益，如果在改革进路上欠妥，就势必影响改革的效果，甚至危及社会的和谐稳定，因而要选择切实可行的改革路径。从研究现状来看，关于国家监察体制改革的路径可以概括为以下几方面。
首先，凝聚改革共识。王丛虎认为，全国上下就改革问题达成共识是开展国家监察体制改革的重要基础和关键所在，因而要通过强化宣传教育转变个人的思想观念、扭转部门的模糊认识，从而达到凝聚改革共识的目的。[33]39吴建雄指出，开展国家监察体制改革要在涉及反腐败斗争的重大理论和实践问题上统一思想认识，这就需要：确立“零容忍”的法治反腐理念；形成“纪法共治”“特别程序”“实质正义”等法治反腐共识。[34]
其次，坚持先试点再推广。章荣君指出，开展国家监察体制改革应该先试点再推广，通过试点总结经验教训，当其成熟至一定的模式或样板的时候，就可以向全国范围内推广。[33]38任建明和杨梦婕认为，国家监察体制改革要坚持“三步走”：第一步，在得到全国人大或常委会的授权后，选择部分地区进行改革试点；第二步，试点方案基本成熟后再普遍推广；第三步，修订法律，即最后的正式实施。[12]10
再次，做好内外改革工作。蒋来用认为，开展国家监察体制改革，既要注重“体制内”改革，也要强化外围配套改革。为此，要增强监察委员会调查腐败案件的独立性和权威性；科学设计国家监察体制，保持稳定性；进行监督体系内部“改造”，提升工作效率；加强权力之间的彼此制约和平衡；合理划分与调整各级监察委员会之间的权限；加快推进外围配套改革，提高综合治理能力。[28]6-7吴建雄和刘峰指出，国家监察体制的内外改革应该从以下方面着手：一是完善立法，实现改革于法有据；二是规范执纪执法，完善合署办公程序机制；三是加强自身监督制约，保持同司法机关的有效衔接；四是建设专业化的国家监察队伍。[35]
最后，健全改革评价机制。杨建顺认为，对国家监察体制改革进行科学评价，需要从宪法和法律层面审视改革目标和过程的合宪性及合法性，审视改革内容、路径选择、权力配置和资源整合的合理性，尤其是从组织法的角度来审视改革的实效性。他指出，健全改革评价机制，其首要任务，就是搞清楚现有法律体系内已有什么，尚欠缺什么；其次，要弄明白下一步要做什么，达到何种目标，进而分析应该如何实现目标，怎样选择路径，如何配置装备与手段等。[36]
另外，有研究者以制度变迁为视角对国家监察体制改革的进路作了研究，指出要遵循制度变迁的客观规律，把原则的坚定性和策略的灵活性相结合，把整体协调和局部推进相统一，统筹布局，科学处理党的领导和人大授权的关系、依法治国和依规治党的关系、继承传统和发展创新关系、发挥高层智库作用和扩大公民参与的关系。[2]35
总体看来，关于如何开展国家监察体制改革，研究者们根据自己的理解提出了一系列对策，主要包括经验教训、基本原则和具体路径等方面，其中不乏一些可行之策。在笔者看来，国家监察体制改革关乎改革发展稳定大局，必须坚持党的领导，有序推进；国家监察体制改革十分复杂且异常艰巨，必须科学设计，统筹推进；国家监察体制改革具有自身的特殊规律，必须深入研究，协调推进。还需要指出的是，任何改革都是对利益固化藩籬的突破，国家监察体制改革一旦全面推开，就势必面临既得利益集团的阻碍，这就需要我们正确处理利益关系，有效化解改革阻力，最大限度地增强改革合力。
四、研究存在的不足和未来可以拓展的空间
通过梳理2016年以来学术界的相关研究，我们可以看出：一方面，国家监察体制改革这一命题提出后，研究者们对此高度重视、积极探讨，并在一些关键问题上取得了重要共识，这对理解和推进国家监察体制改革具有重要的理论和现实意义。另一方面，国家监察体制改革研究才刚刚起步，研究者们在一些问题的认识上还不够全面、深入。基于研究中存在的不足，未来关于国家监察体制改革的研究需要从以下空间拓展。
（一）加强国家监察体制改革基础理论问题的研究
理论研究特别是基础理论研究是政策研究的基石、实践活动的向导。如果在基础理论研究上缺乏必要的积淀，政策研究和实践活动的科学依据都将无从谈起。现有研究成果从多个视角对国家监察体制改革进行了阐释和论证，其部分成果已经得到学术界的初步认可和较高评价，但对个别基础理论问题的关注仍然不够，如国家监察体制改革的内涵提炼、法理依据、动力集成、绩效评价、国际意义，以及如何看待改革、法治和反腐之间的联动关系，等等，这些都是国家监察体制改革研究的薄弱环节。当前，研究者应该以解决上述基础理论问题为契机，不断夯实基础理论研究，筑牢科学研究的根基，从而加快构建以国家监察体制改革为主题的理论体系。
（二）增加学术界的交流和思想争鸣
学术界的交流和思想争鸣，是科学研究的重要组成部分。其主要功效在于使研究者互相交流信息、彼此激发思想，并通过碰撞智慧火花推动科学研究向更高水平迈进。然而，由于国家监察体制改革这一理论课题的研究时间不长，学界内关于国家监察体制改革的交流和思想争鸣并不多，甚至在一定意义上还处在空白状态。这种现状，与国家监察体制改革作为“事关全局的重大政治改革”的地位作用不匹配，与在全国范围内推开国家监察体制改革的决策部署不协调，与深化国家监察体制改革研究的内在要求不相称。下一步学术界应该多举办一些关于国家监察体制改革的全国性乃至国际性学术研讨会，为法学、政治学、马克思主义理论等不同学科背景的研究者搭建学术交流和思想争鸣的平台，以在学术交流中开阔研究视野、在思想争鸣中提升研究层次，从而为深化国家监察体制改革研究提供有力支撑。
（三）坚持理论研究和实证分析相结合
坚持理论研究和实证分析相结合，是科学研究的重要方法、必然要求。但从已有研究成果来看，大多数成果属于定性研究，即探讨理论上的“应然”，而忽视对国家监察体制改革的定量分析，这就导致了理论研究和实践推进相脱节。今后研究者在继续强化理论研究的基础上，应该尤为注重对现实的关怀，大兴调查研究之风，深入国家监察体制改革“试验田”，系统掌握改革的相关数据，着重分析不同地区在改革中产生的先进典型、具体案例，认真总结此项改革在实施过程中行之有效的做法，特别是那些可复制、可推广的宝贵经验，并及时将它们反馈到后续的研究中，实现理论与实践的有机结合、高度统一，从而推出可操作性更强、说服力更大、含金量更高的研究成果。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
